【课题研究结题报告】贫困地区义务教育和失学问题研究

1 课题名称： 贫困地区义务教育和失学问题研究 课题批准号： 题 类 别： 教育部重点课题 课题拨付经费： 元 学科分类： 教育发展战略 课题鉴定时间： 2010 年 1 月 课题负责人： 张小军 清华 大学 主要成员： 卢彩珍 、 赵建玲 、 马亚萍 、 包春梅 2 报告摘要 本研究是对甘肃和山东两省义务教育中失学问题的定性调查，主要采用了人类学田野研究和参与式农村评估相结合的方法进行田野工作，调查地点包括甘肃省临夏州的四个教育扶贫项目县以及山东省临沂市蒙阴县等。 本次调查提出了解决贫困地区失学问题应该立足两点： 第一是公平、有效；第二是能够制度化。要做到以上两点，最好的解决办法是国家真正按照义务教育法，对贫困地区、少数民族地区和边远地区建立救助金制度，恢复实行免费教育。这项教育投资是国家完全可以承担、也应该承担的。政府在建立贫困和民族地区的双免制度中可以继续接受国内外的救助，同时国内外的救助应该促进国家相应的制度建设。 本报告内容一共包括五章： 第一章是对教育、义务教育、教育公平理论、民族教育理论等的理论回顾，借鉴国外的先进经验、从理论的高度对教育问题进行检讨，并提出自己的理论。 第二章是对贫困地区失学原因的研 究，从首要利益群体的角度来分析失学的原因。 本次研究发现，失学的原因不仅在于贫困，还有文化和制度上的原因。这些包括： （ 1）资源性失学因素。主要表现为因某种资源短缺而产生的失学，包括没有钱、路途远、没有教学设施，家庭残缺等； （ 2）文化性失学因素。涉及到宗教文化、传统、民族文化、消费文化、性别文化和学生的心理等方面； （ 3）制度性失学因素。主要是指国家的政策和制度性变化、教育的体制和学校管理、以及其他相关政策和制度变化引起的失学 第三章是贫困地区义务教育的政策思考和建议。 3 目 录 前 言 . 5 第一章：教育理论回顾 . 6 一、关于教育 . 7 二、世界各国义务教育研究 . 11 三、教育公平理论 . 15 四、农村贫困地区大力发展义务教育的必要性理论研究 . 18 五、民族教育理论 . 21 第二章：关于贫困地区失学原因的研究 . 28 一、摘 要 . 28 二、关于失学原因的分析 . 31 （一）资源性失学因素 . 32 （二）文化性失学因素 . 33 （三）制度性失学因素 . 35 三、教育扶贫项目对失学的影响 . 36 （一）救助金 . 36 （二）师资在职培训 . 40 四、分析和建议 . 42 （一）思考失学的几个基本理念 . 42 （二）教育扶贫项目救助的几点建议 . 45 第三章：贫困地区公平义务教育的政策思考和 建议 . 49 一、少数民族、贫困地区义务教育的国家法规与地方政策的简单回顾 . 50 二、少数民族、贫困地区的义务教育制度和公平问题 . 52 三、在国家义务教育法规背景下的政策建议 . 56 （一）思考失学的几个基本理念和“双 16字原则” . 56 （二）几点建议 . 58 四、甘肃调查报告附件 . 62 第四章：山东省贫困地区义务教育调研报告 . 78 一、蒙阴学校概况 . 79 二、蒙阴教育大家谈 . 81 （一）县、乡政府部门 . 81 （二）中小学学校 . 83 （三）中小学老师 . 86 （四）学生家长 . 87 三、中小学教师群体分析 . 89 （一）农村中小学教师素质调查 . 90 （二）关于农村贫困地区拖欠教师工资的思考 . 93 四、关于失学群体分析 . 97 （一）主要失学群体介绍 . 97 （二）失学原因分析 . 100 五、社会救助工程 . 101 4 （一）中国当前对基础教育影响力比较大的社会公益组织介绍 . 101 （二）蒙阴县接受社会救助工程的评述 . 104 （三）对社会公益组织的反思 . 107 六、农村贫困地区教育发展落后的历史原因 . 108 七、发展贫困地区义务教育的政策建议 . 116 附录 . 124 结语：公平与贫困地区的义务教育 . 138 附录：一封甘肃老师的来信 . 139 一、我希望 . 139 二、贫困山区的学校里 . 141 三、又有两名家长送孩 子入学 . 144 四、边远山区学生辍学原因浅谈 . 145 五、通过一天的调查 . 146 5 前 言 2002 年，我因为参加 教育扶贫项目 ，第一次接触到贫困地区义务教育的研究。自那以后，贫困地 区的义务教育问题经常在脑海中出现。感谢全国教育科学“十五”规划办公室的支持，使我们有机会继续这项研究。 本研究是一项在甘肃和山东贫困地区进行的个案研究，主要采用田野调查结合乡村参与式快速评估的方法，所得结果并不代表全国 情况 。我们旨在提出贫困地区义务教育中的 若干 问题，提供给有关决策部门参考，并以此引起广大读者对此问题的关注。 在本研究完成时，笔者看到我们所研究的一些地区的政府正在采取一些有力的措施，包括免除贫困地区的学杂费，甚至课本费。 其中一些正符合我们的建议 。国家“十一五规划”和义务教育法修改草案都对义务 教育增加了支持力度和改进的建议。 不过，在本研究报告中，我们仍然保留了原来的调查资料 和建议 ，这一方面是为了 保持 研究报告 的连贯性；另方面本研究 主要是在讨论原因，找出问题，而不是针对某某具体事件。 由于时间和经费十分有限，本课题的参与者付出了艰辛的劳动。 在此 向他们表示 谢意 ！ 本次研究，特别吸收了当地的教师参与，她（他）们在十分艰苦的条件下为本研究的完成贡献了力量。 他们的真情也感动着我们大家。我代表课题组衷心地感谢她（他）们！ 参加 本课题的 主要 研究者有： 张小军，清华大学社会学系教授 卢彩珍，云南社科院社会发展研究中心 赵建玲，清华大学社会学系硕士研究生 马亚萍，甘肃省社科院社会学所副研究员 包春梅，甘肃省和政县仲马家小学民办教师 英国国际发展部的项目奠定了本课题研究的重要基础，对此表示感谢！我们还要感谢甘肃和山东所调查地区的地方政府、学校和乡亲们的支持！ 为了保护当事人，本课题对所有人名、地名和学校名称采用了回避原则。 不当之处，敬请批评指正！ 张小军 2005 年 12 月于清华园 6 第一章：教育理论回顾 古今中外的学者对教育进行了大量的论述和研究，它是教育学、社会学、人类学、政治学、民族学等众多学科广泛讨论的课题，各学科各自从不同的立场和角度出发，结合本学科的理论进行阐述，在学术界形成了百花争鸣的局面。近年来，由于教育学与人类学的相互借鉴和交叉发展，一门新的边缘学科 教育人类学（ 渐兴起。它有两重含义：其一，从教育的角度出发，研究人类学中的问题和现象；其二，以人类学为基础，研究教育中存在的现象和问题，把人类学中的某些 成果应用于教育领域。具有人类学学术背景的学者更多的后者出发，运用人类学的现有理论对教育的各个纬度进行研究和关注。 教育人类学自兴起以后逐渐形成了自己的理论脉络和体系，本文主要就是对教育人类学的现有理论进行简单的回顾和总结，主要分为四部分：一般教育理论；义务教育理论；教育公平理论；贫困地区教育理论和民族教育理论等。 7 一、 关于 教育 教育人类学界对教育的看法不一，在不同的历史时期、不同的理论流派对教育有不同的认识和定义，以下试图对人类学界结构功能主义、社会进化论、后现代主义等重要理论流派的主张进行一下简单总结和概 括： 1结构功能主义（ 结构功能主义是当代西方重要的人类学流派之一，由社会有机体论和早期功能主义发展而来，自上个世纪 60 年代以后才广泛流行于美国和其他国家，主要代表人物有孔德、斯宾塞、涂尔干等社会学家以及拉德克利夫布朗、马林诺夫斯基等人类学家。其有关教育的理论认为：教育作为一种社会现象，其制度、目的与内容等都与社会相联系，受社会的制约，教育的根本功能在于将个人同化于社会，同时将社会内化于个人。 具体来看，教育的功能表现在两个方面：一方面教育对个人而言具有 社会化的功能：社会要保持一个稳定的秩序不出现失范状态，就要使社会道德渗透到每个个人的意识之中，成为个人人格的一部分，从而使儿童具备在将来生活中承担一定角色和义务感的能力，这一过程就是社会化，而教育在这一过程中具有非常重要的作用；另一方面教育对社会而言具有社会选拔的功能，通过学校教育，社会将根据学生所受教育程度赋予其相应学历，决定其相应去向，从而将其分配于社会结构的相应部分之中。 1总之，他们强调的是教育的积极正面功能，认为学校教育的角色是在维护和支持社会的正常运转。 结构功能主义关注的一个焦点就是道德教育。他 们认为社会秩序是靠共同的价值规范来维持的，道德行为就是遵守我们不能随意更改的规范，只有使个人自觉的将普遍的道德原则应用于日常生活，才可能免于失范。 结构功能主义对我国的教育影响很大，邓小平同志关于“科学技术是第一生产力”的著名论断，以及党中央提出的“科教兴国”的战略都是这一思想的具体体现。在实践层面，国家从 1996 年启动的贫困地区义务教育工程、积极在少数民族地区发展基础教育、职业技术教育和高等教育、各个普通家庭都子女教育的巨大投资实际上都是一种功能主义的观点。 1赵长林，教育与社会秩序 结构功能主义的观点，载于教育理论与实践， 2003年第8期第总 23 卷，第 1 6页。 8 2社会进化论（ 19 世纪随着达尔文生物进化论的深入发展，一些人类学家开始用进化论的观点来探讨诸如社会的起源、文化的发展等问题，从而形成了社会进化论。分为两个发展阶段：古典进化论和新进化论。 古典进化论从达尔文的生物进化论出发，以划分生物物种的方式来研究人类的文化，认为人类社会是不断的由低级阶段向高级阶段发展，各地区、各民族的文化发展大致经历或将经历相同的过程，文化进化的动力是技术、科学的进步和物质财富的积累，而造成这种规律性和普遍性的最终原因在于人类心理的一致性。主要代表人物有泰勒 2、摩尔根、斯宾 塞等。 到 20世纪 50 年代，作为对古典进化论所受批判的回应的新进化论兴起，以莱斯利 A怀特、赫尔德、塞维斯等人为代表。其与古典进化论的不同在于，它不是达尔文的生物进化论而是吸收诸多现代科技成果的广义综合进化论；并且改进单线进化，区分了特殊进化与一般进化。但是在文化的价值取向上它又同古典进化论保持一致，即坚持文化价值的一元性和发展方向的单向性，仍然把技术、科学和物质文化看作文化进化的动力。 社会进化理论对教育非常重视，从宏观上来看，作为文化进化动力的技术、科学和物质文化是以教育内容的方式得到总结和概况，另外 一方面对社会大众的教育又使社会不断在最高的起点上开始发展并得到进步，推动社会不断由低级走向高级，由愚昧落后走向文明发达，所以教育是社会向前演化最重要的媒介。从微观上来看，教育可以促使个人不断成长。人类产生之后进化并没有终结，而是以特殊的方式仍处于一种新的进化过程中，这种新进化以一种更新、更快的节奏和速度在演变，并促进人类社会发生巨大变化，其中一个重要手段就是教育。 社会进化论对现实教育的积极指导意义主要是推动“应试教育”向“素质教育”的转轨，即：面向全体学生、加强义务教育；让学生在德、智、体、美、劳等方面全 面发展；让学生按照自己的兴趣爱好积极主动发展。这是其比较正面的影响，引发的负面效应也不能不引起人们的关注。自从斯宾塞把“物竞天择，适者生存”引入社会领域，进化论的逻辑就开始充当社会变革的学理基础，这种逻辑在制度安排层面上的日益体制化，导致人们个体之间过度的生存竞争。在学校2 牛广轩，泰勒古典进化论思想述评，载于黔东南民族师范高等专科学校学报， 2003年 4月第 21 卷第 2期。 9 教育中广泛存在的过分看重考试成绩、热衷于各式各样的排行榜、把升学率作为首要的考核指标、追逐虚有其表的高文凭之类的现象，大都与此相关。在教育领域中生存竞争逻辑的独断化，将不可避免的造成伦理原则的遮蔽和缺失，这是我们今天的教育面临的一个现实危险 。 3文化相对论（ 文化相对论是在 19世纪 20年代人类学界对古典进化论进行批判的过程中兴起的。露丝本尼迪克特在其文化的模式开卷引用一句美国印第安人的谚语“从一开始上帝就给了每个民族一只陶杯，从这杯中，人们引入了他们的生活”3，以此来说明人类文化和行为的多样性；她的老师博厄斯说“衡量文化没有普遍绝对的评判标准，因为任何一个文化都有其存在的价值”；从而提出文化价值相对论。他们基本的主张就是任何一种文化都是与其特殊的环境相适应的，都有其独特的价值。绝对的，普遍的价值标 准是不存在的，不能以一种文化的价值标准来评判另一种文化中的行为，因此，不同种类的文化之间是平等的，无所谓先进与落后，高级与低级之分，每一种文化都是人类文化的不同变种，反对文化单线发展，否定各民族文化有共同发展规律。斯宾格勒的“文化形态学理论”、汤因比的“挑战与应战理论”以及本尼迪克特的“文化模式”理论，都是文化相对论的典型代表。 当今世界全球化已经成为不可逆转的潮流，并且以越来越快的速度席卷世界的每一个角落，各民族文化的交流与交融更加广泛和深入，但同时文化的碰撞与文化价值的冲突也相伴而生。如果从文化相对论的 视角出发来看，我们当前的教育领域应该坚持中国传统文化与少数民族文化的主体性，尊重渊源流长的中华文明和少数民族文化，增强民族自信心和文化自豪感。 受进化论的影响，我们总是习惯性的以为西方的教育方式是先进的，总是有意或者无意的按照西方教育的样式来与本土的教育做比较，使用西方教育的标准去“格式化”处理中国教育，将它“削足适履”的硬套在西方教育的术语和概念框架之中，逐步迷失了自己的个性，与欧美的“标准体系逐步趋同”，这样就很难拿出具有中国特色的教育成果。一些有识之士开始认识到问题的严重性，呼吁尊重中国传统文化，特别 是继承和发扬光大其中的精华部分，在学校教育中增加3露丝 本尼迪克特著，何锡章译， 文化模式 M，华夏出版社， 1987年。 10 对古典文学的关注和对传统美德的重视，借鉴西方的教育思想为我所用，最终还是要从中国的具体国情出发，实现“本土化”。最近国内外掀起研究“孙子兵法”、红学、周易、礼仪之道、古典音乐等的热潮是表现之一；学校教材设计中对古汉语的学习也是我们作为中国学生的基本素质之一。 文化相对论对我国教育事业的指导意义不仅表现在对传统的中华文明的继承与发展方面，更是对我国 56 个民族的多元文化发展具有极大的现实意义。文化相对论的最核心之处就是承认文化的多样性和相对性。从这一立场出发， 56个民族的文化都有其特定的价值，各民族之间应该是平等的对话与交流，没有优劣、高低之分，没有任何一个民族的发展法则是其他民族发展的普遍法则，因此也不能把某个民族的发展法则作为衡量、评判其他民族的“金科玉律”。正如赫斯科维茨所说“文化相对论的核心是尊重差别并要求相互尊重的一种社会训练，它强调多种生活方式的价值，这种强调以寻求理解与和睦共处为目的，而不去批判甚至摧毁那些不与自己原有文化相吻合的东西。” 4所以我们应该反对汉族中心主义，尊重各少数民族自己的文化，消除其文化自卑感，通过教育的渠道使其传统文化得到传承与 发展。 4后现代主义（ 后现代主义是从 20 世纪后半叶开始兴起的一种世界性哲学、文化思潮。严格的说它并不是诞生于人类学领域的理论，而是人类学跟教育一样都深受其影响，但是其怀疑精神与反思性与人类学具有内在的一致性。学术界对后现代主义没有一个统一和准确的定义，但一般都将其特征概括为：怀疑和否定的思维特征；取消判断的价值取向；非中心化和反基础的结构策略；多元化的方法论，总之“它所具有的怀疑精神和反文化姿态，以及对传统的决绝态度和价值消解的策略，使得它成为一种极端的理论”。 5 后现代 主义对教育的挑战几乎是颠覆性的。教育作为人类一种有目的、有组织、有理性的行为，始终与人类社会的现代化进程紧密的联系在一起，在后现代主义的涤荡下，各国教育学者进行了深刻的反思，教育思想、教育活动和教育研究等方面都出现了一些显著变化。 4 郭艳君，文化进化论与文化相对论：批判与反思，载于哈尔滨学院学报， 2002年 5月第 23 卷第 5期。 5陈建华， 后现代主义教育思想评析，载于 外国教育研究， 1998年第 2 期。 11 与经典的教育科学热衷于为教育寻求一个外在的教育目的不同，后现代主义者认为对社会意义的强调往往再生产了社会统治者所期待的等级秩序和权力关系，他们更多的从人的发展来看待教育目的，他们在杜威的教育哲学里找到了共鸣，“教育即生活”、“教育即生长”、“教育即经验的继续不断的改造” 6；而从对理性和真理的质疑出发，他们又否定了个人发展的教育目的。每个个体因其不可替代的独特性而拥有平等的价值，因此他们反对通过精英教育重新建立知识的等级秩序和思想界的特权阶级，而将关注的视线投向具有无限多样性和丰富性的个体。激进的后现代主义者甚至对传统的教师、学生和学校的观念也提出挑战，教育的神圣性受到质疑。 后现代主义者还认为对理性和科学的趋附导致了道德教育沦为统治者利用来为其权力的合法性提供支持的工具，使年轻一代接受现存社会的基本价值观念和行动准则。 7但是现代话语的二元对立支持了性别歧视、人类中心论、欧洲中心论、 种族主义的泛滥，所以要将道德教育作为教育活动的基础，采取批判的态度扫除附存于现代社会之上的道德标准，将社会作为教育的对象加以多元化的改造。 后现代主义思想对现行的教育内容、方式、教学方法等进行了颠覆，在某种程度上为教育理论研究提供了一种新的思路，增加了一种思想活力，对我们的教育研究也很有启发作用；其言论酣畅淋漓，使人阅后非常痛快。但是过于强调不同性、多元性、边缘性，大肆渲染当代文明的危机，又过于绝对化和忽视共同性的东西，这种多“破”少“立”的做法又往往使我们无所适从。 二、世界各国义务教育研究 世界上最早提 出普及教育思想的是 17 世纪上半叶捷克著名的教育家夸美纽斯。由于他的教育理论的开创性，被后人称为中世纪最后一个教育家，新时代最早的一位教育家、教育发展史上的但丁。 1632 年夸美纽斯出版了大教学论，提出了一套系统的改革旧教育，开展新教育的理论，影响最大的是他的“泛智”思想。他提出“所有城镇乡村的男孩和女孩，不论富贵和贫贱，都应该进学校”，6陈娟， 杜威实用主义教育观与其现实意义，载于 辽宁行政学院学报， 2003年第 5卷第5期。 7张文军， 后现代主义对现代教育目的观的批判，载于 外国教育资料， 1998 年第 3期。 12 将初等教育普及到手工业者、庄稼汉、脚夫和妇女，同时，“拉丁语学校也不应当限定只有富人、贵族和官吏的子弟才能入学”，并且明确提出普及教育的具体措施 班级授课制， 8成为后来义 务教育广泛借鉴的原型。 义务教育的诞生，直接根源于近代欧洲的宗教改革和资产阶级革命。最早系统论述并对实践产生重大影响的是宗教改革家马丁路德，他从宗教德“因信称义”出发，提出受教育是每个公民德权利，所有人都应受平等德教育，并提出了强迫教育德概念，成为普及义务教育思想的先驱者。 马丁路德领导的宗教改革运动主要发生在德国，他的普及义务教育思想对德国产生了重大影响，所以德国成为世界上最早实行强迫教育的国家。最早颁布的义务教育法令是 1619 年德意志魏玛邦公布的学校法令。法令规定，父母应送其 6 12岁子女入学， 否则政府可以强迫其履行义务，但实际上这一规定未能付诸实施。 1763 年普鲁士王朝又颁布了强迫教育法令，规定 5 12 岁儿童必须到学校接受教育。 1872 年公布普通学校法，进一步规定 6 14岁的八年初等教育强迫义务教育。这一任务到 1888 年才实现，花了 125 年完成了普及初等教育的任务。 英国早在 18世纪 60年代就提出普及义务教育的设想，但是由于国内各方认识不一、特别是遭到上层贵族统治阶级的反对，一直到 19 世纪产业革命成功之后才得到真正的付诸实施。英国上下逐渐认识到“无知的选民是不能处理政治问题的，我国的未来决定 于初等教育的迅速发展”，为了在今后“与世界各国为伍，维护我国的地位，就必须提高每个人的智力，从而弥补我国国民数量之不足”。 9为此，英国政府 1834 年颁布福尔期忒法，规定 5 12岁儿童必须接受初等教育，奠定了英国初等国民教育事业的法律基础； 1838 年英国宪章派在人民宪章中鲜明的提出了“教育应是全民的、普及的、免费的”；到了 1880 年正式规定初等教育免费入学； 1918 年又颁布费舍法，开始实施 14 岁以下儿童的义务教育； 1972年起英国开始实施了 5 16岁的十一年制义务教育。 美国的义务法令是由各州分别 制定的，自 1852 年马萨诸塞州颁布的义务教8 徐桂秀，李波，崔克敏：从夸美纽斯的普及教育思想看我国目前普及义务教育的关键，载黑龙 江教育学院学报， 1995 年第 4 期，总第 43 期，第 20 页。 9 【日】梅根悟监修：世界教育史大系（英国教育史），讲谈社 1972年版，第 140、 141、142页，转引自关松林国外普及义务教育的经验及思考，载外国教育研究， 1998年第1期，第 29 页。 13 育法起，到 1918年全美 48个州都制定了义务教育法，规定儿童到入学年龄而不入学是违法行为，学区和学校有权控告，法院依法判决，轻者命令家长送子女入学，重者要服刑，到目前为止，这种规定仍在实施。义务教育的顺利实施无疑是美国经济、政治、文化等社会各方面持续稳定发展的动力和保证。 日本从明治维新以后，更是视教育为立国之本，把教育作为实现国家政策的重要手段，于 1872 年颁布学制，开始实行教育立法，鼓励求学者，即“人欲各立其身，各治其业，增长其才艺，此必学而后能也。今文部省 制定学制，并逐步改革教则，自今以后，一般人民无论华族、士族、农、工、商及妇人女子，均期做到邑无不学之户，家无不学之人，为父兄者善体会此意，深爱其子弟，务使之学”。 101886年颁布小学校令，以赦令的形式规定了 61907年的修订小学校令又规定， 6 11岁学龄儿童实施六年制的免费义务教育， 1947 年日本国会颁布教育基本法规定，国民有使自己子女接受九年义务普通教育的义务，国家或地方公共团体所设置的学校实行义务教育，对于违反者给以罚款。对教育事业的重视，使日本成为“教育之国” ，并从教育发展中得到了巨大的经济发展、社会稳定、国民素质提高等“巨额”回报。 著名的“亚洲四小龙” 香港、台湾、韩国和新加坡 因其经济增长速度之快而令全世界瞩目。促使“四小龙”经济腾飞的原因是多方面的，一种一个共同的、最重要的原因就是“四小龙”对教育的高度重视。“四小龙”义务教育制度的确立比欧美发达国家晚，都是在 20世纪 50年代才开始实施初等义务教育，但是其普及义务教育的速度却比任何一个欧美发达国家都要快，如德国、英国、法国、日本分别用了 125年、 48年、 92年、 35年，而“四小龙”中的韩国只花了 9 年。 在完成普及初等教育任务的基础上，“四小龙”还进一步延长了义务教育的年限，如新加坡 1981年开始实施十年义务教育，到 11义务教育制度的迅速实施，促使了亚洲“四小龙”让人口素质的提高，而良好的人口素质正是“四小龙”经济持续增长的最有力武器。 中国近代义务教育是在导入欧美日本近代义务教育模式的基础上逐步形成的，发端于清朝末年。光绪 27年（ 1902年）清政府制定的钦定学堂章程要10 【日】解说教育小六法，三省堂 1980 年版，第 868 页，专引自关松林国外普及义务教育的经验及思考，载外国教育研究， 1998 年第 1 期，第 29 页。 11 曾洁珍：亚洲“四小龙”普及义务教育概况，载比较教育研究， 1994 年第 4 期，第8 页。 14 求：“儿童自六岁起受蒙学四年，十岁入寻常小学堂修业三年。俟各处学堂一律办齐后，无论何色人等皆应受此七年 教育”。 121904年 1月 13日，清政府颁布钦定初等小学堂章程指出：“外国通例，初等小学堂，全国人民均应入学，名为强迫教育”；“初等小学堂，令凡国民七岁以上者入焉，以启其人生应有之知识，立其明伦理爱国家之根基，并调护儿童身体，令其发育为宗旨；以识字之民日多为成效。每星期不得过三十点钟，五年毕业”。 131906 年的强迫教育章程是更加成熟的教育立法，该章程对教育对象、授课时间、学费、入学年龄等都进行了详尽规定，继之又颁布了女子小学堂章程等一系列关于义务教育实施方面的法规，并在各地设立劝学所，对七岁以上的 学龄儿童试行义务教育，由此开创了我国近代义务教育立法的先例，标志着我国近代义务教育的开端。不足之处在于，从内容来看，多仿效或抄袭德国、日本；从执行情况来看，多数未能实施，原因在于“民脊则经费难筹，地僻则师资缺乏，此办学之难也；生计操作之鲜暇，书籍用品之无资，此就学之难也”。 14 我国当前实施义务教育的法律依据是 1986 年颁布的中华人民共和国义务教育法和 1992年的中华人民共和国义务教育法实施细则，配以地方性义务教育法规。义务教育法规定“国家实行九年制义务教育”， 15所有的公民不分性别、民族、种族和地域都 有受教育的权利，都应该得到受教育的均等机会；义务教育法还对师资、经费等核心问题做出了比较具体的规定，是我国义务教育立法的最高水平，对讲义务教育纳入依法实施轨道发挥了巨大推动和保障作用。 据联合国教科文组织统计，目前在 199 个国家和地区中，已经有 168个实行了不同年限和不同要求的义务教育，占总数的 其中实施 4 至 6 年义务教育的国家和地区有 50个，占 实施 7至 9年义务教育的国家和地区有73 个，占 实施 10 至 12 年义务教育的国家和地区有 45 个， 16 12 钦定小学堂章程，载多贺秋五郎近代中国教育史资料（清末编），日本学术振兴会1972 年版，第 167 页，转引自肖朗：论中国近代义务教育思想的起源，载杭州大学学报第 28 卷第 3 期，第 93 页。 13 熊贤君：中国近现代义务教育的特征，载华中师范大学学报（人文社会科学版），第 37 卷第 2 期，第 65 页， 1998 年 3 月。 14 大清教育辛法令，第三册第 49 页，人民教育出版社。 15 中华人民共和国教育法第二条， 1986 年 4 月 12 日通过。 16 岳庭耀：借鉴各国经验推进我国普及义务教育工作，载 殷都学刊， 1995 年第 2 期，第 64 页。 15 义务教育是国民的基 础教育，是国家力量的根本源泉，它从根本上决定着整个民族在思想水平、政治素养、文化素养、生产能力等各个方面水平的高低与优劣。因此，普及义务教育天经地义的是一个国家之根本。这一点，在所有国家的历史上是不曾有过怀疑的。 实行一定年限的义务教育，是现代生产科技和社会生活发展的客观需要，随着一次次文化革命、产业革命浪潮的涌现，科学技术迅猛发展，国际间的竞争十分激烈，这种竞争不仅是经济的竞争，而且是人才的竞争，教育的竞争。一方面社会的进步、科技的发展客观上要求教育要跟上步伐，培养出掌握最新人文成就和科技成就的人才；另一 方面教育对社会发展又有反作用，辉煌的教育成就又大大促进了社会发展的广度和深度，从而形成一种健康向上的良性循环。任何一个英明的国家和政府都应该看到发展教育的必要性和紧迫性。 三、教育公平理论 教育公平是今年来学者们广泛讨论的一个热门话题，特别是义务教育阶段的教育均衡与公平更是学者们关注的焦点问题。基础教育的均衡发展是契合时代特征的一种全新的教育理念和教育发展观，实现教育公平应该是义务教育落实过程中始终贯穿的原则和追求的目标，这是由义务教育的普及性、基础性和国民性的本质所决定的。义务教育是针对所有社会成员所实施 的一种基础教育，以提高整个国民素质作为其根本任务，是教育过程民主化的根本性标志，是社会成员能在现代社会中正常生存和发展的前提条件，所以是一个国家或社会对其成员负有的不可推卸的责任和义务。 按照科尔曼的观点，教育公平包括四条标准：进入教育系统的均衡均等；参与教育的机会均等；教育结果均等；教育对生活前景机会的影响均等。其中，进入教育系统的机会均等就是，提供一个免费教育，使劳动力的教育程度达到入职要求；为所有儿童、不问背景，提供一个共同课程，并让这些来自不同背景的儿童在同一学校学习。 17当就学机会有限时，要通过平等 竞争，择优录取。我国教育学者袁振国认为，参与教育机会均等的标准是指不同社会出身的组别，有相同比例的人数，得到同样的教育机会。他们无论在数量上还是在质量上都得到相等17 1722, 1968. 16 的教育参与。教育结果均等的标准就是指每一个性别每一社会阶层都有一定量合比例的人，从每学年的教育进程和整体的教育经验中得到相似的教育成效。它不仅重视教育的数量，而且教育能否有效的提供生产能力高的成人所需要的生活技能、行为、态度，也非常重要。 18教育影响生活前景的机会均等其实已经不完全由教育决定。人受教育后自身素质有高低之分，这对个人的前景有一定影响；但一个人能否被社会选择、接受，受多种因素影响。社会职位准入制度的公平建立等因素，对此也有影响，因而不能孤立的谈教育公平，教育公平是社会公平体系的一个部分。刘复兴认为，义务教育领域的“教育公平”应表现为入学权利与机会平等、就学条件平等、充分教育、尊重差异性、平等相对于差异的优先性等方面。 19 教育公平的内涵是动态的，在不同的历史发展阶段带有不同的时代特色：在世界上大多数国家为实现义务教育目标而努力的时候，教育公平的主要涵义是为更多的人提供更多的教育机会；在世界上大多数国家基本普及义务教育后，教育公平的价值取向是为 所有人提供基本的教育；在社会经济、政治、文化进步达到一定水平之后，教育公平的具体目标是为同一地区的适龄儿童提供相近水平的办学条件和相同的生均经费拨款，尽可能做到教育资源配置均衡，尽可能多的提供尽可能好的基础教育，保证儿童受教育权力的公平性；教育公平追求的最终目标是使每个教育者享有同样的条件和发展机会，促进每个学生的充分自由的发展。20 教育家托尔斯顿胡森在其平等 学校和社会政策的目标一书中提出实现教育公平需要有三个阶段：即保守主义教育公平阶段、自由主义教育公平阶段和激进的、新的教育公平阶段。 21保守主义 的教育公平源于保守主义，发端于十七十八世纪英、法资产阶级革命时代，其基本特点是批判自由主义、为统治阶级的合理性辩护；强调政治精英与社会分层，认为贵族是社会的精英，只有他们才具有统治者的素质，所以应根据每个人出生归属的社会等级或社会阶级实行分18 袁振国：论中国教育政策的转变，广东教育出版社， 1999 年 67 68。 19 刘复兴：我国教育政策的公平性与公平机制，载教育研究， 2002 年 10 月。 20 袁玲俊：对基础教育均衡发展的理性思考，载宁波教育学院学报第 7 卷第 2 期，2005 年 6 月。 21 张人杰：国外教育社会学基本文选，载比较教育研究， 1998 年 4 月，转引自吴敏、王莹：论教育公平，载文教资料， 2005 年第 30 期。 17 等级式教育。自由主义教育公平阶段认为社会和政治制度只是人类的契约，人人都是平等的；社会的不平等也可以借助人类理性加以纠正；社会应该为国民提供公平的教育机会，但是由于每个人的天赋不一，成败首要归因自己。激进的新的教育公平阶段认为形式上的平等是不够的，个人智力差异在入学前已存 在，社会要采取专门措施来补偿个人赖以成长的环境的不足；学生的学业成败应主要归因于学校状况。可以看出西方教育公平发展是从“权力”公平发展到“能力”公平再到“权利”公平依次演进的，结合到我国的具体实践中也是非常贴近中国教育发展历史的。 教育公平是一种古已有之的美好理想和理想境界。由于教育自身特殊的社会功能，教育公平已经成为现代教育的基本价值，现代社会的教育，不仅具有很强的功利价值、实用价值，经常被视为经济发展的加速器、科学技术的孵化器，同时还具有非常重要的非功利价值，具有促进社会平等、保持社会稳定的平衡器、稳定 器功能。在存在各种不平等的社会现实中，教育由于能够给人们提供公平竞争、向上流动的机会，帮助弱势群体改善其生存状态，减少社会的不公平，而被视为实现社会平等“最伟大的工具”。因而，教育公平成为许多国家教育发展和改革的基本出发点之一。 22 1990 年 3 月，世界 150 多个国家和地区在泰国宗迪恩召开了“世界全民教育大会”，正式提出了全民教育思想，并制定了全民教育的世界基本目标，表明了世界各国普及教育、实现教育均等的巨大决心。并且联合国开发计划署出版的人类发展报告年鉴中，提出了人文发展指数，指出社会发展应从以物为中 心转向以人为中心。 1995年世界发展首脑会议又通过了宣言和行动纲领，提出了社会发展以人为中心，社会发展的最终目标是改善和提高全体人民的生活质量的观点。这种共识在理论上标志着传统价值观正在走向尽头，人类不得不选择以人为本价值观支撑的科学发展观。实现教育公平和义务教育均衡发展着眼于绝大多数人获得更多的利益，尊重大众的人性权利，所以正是这种科学发展观的现实追求。 我国 1995年颁布的中华人民共和国教育法规定：“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会”。公民受教22 杨东平：正视教育公平，载教育参考，上海， 2001 年 4 月。 18 育 机会平等，应当首先在义务教育阶段得到实现，为此政府和社会作为义务教育制度的实施者，必须承担起在我国范围内为适龄儿童少年创造一个平等的接受义务教育的环境和条件的责任和义务，这既是实行义务教育的基本目的，也是保证义务教育正常运行的一个重要条件。 就我国现实情况来看，教育差距现象十分明显和普遍，不仅表现为城乡之间、地区之间、阶层之间的差距，也表现为不同教育类别之间的差距，如重点学校与非重点学校、普通教育与特殊教育、民族教育、公办学校与民办学校的差距，并且社会不同群体在享有教育资源方面也有很大的差距，弱势群体如贫困 地区或贫困家庭的子女、农村的女童、城市的民工子女、偏远地区的少数民族儿童、特殊教育系统的残疾、弱智人群等在教育上都处于不利的地位，这些教育不公平的现象严重制约和影响着我国教育事业的健康发展。 实现教育公平和教育机会均等是人类整个公平之梦的一个重要组成部分，这不仅是因为教育与个体、群体、民族、国家乃至整个世界的发展相联系，而且因为教育本身就是人类神圣不可剥夺的基本权力之一。我国正在努力实现现代化，当务之急，是求得发展，但发展本身必须包含教育机会均等这一目标，而不应是“先发展后公平”，甚至以牺牲公平来换取发展。 四 、 农村贫困地区大力发展义务教育的必要性理论研究 近年来，学术界对教育与经济发展之间的关系进行了大量的有意义的实证研究和理论探索，发现教育与经济之间存在着显著正相关关系，这对于我们发展农村贫困地区义务教育事业提供了理论依据和指导。 最先对教育与经济增长关系进行研究的是人力资本理论，他们首先是从教育投入与个人收入之间的关系入手进行考察的。 雅各布明塞尔建构了一个教育投资与个人收入相联系的模型，指出教育与收入之间是正相关的关系，人力资本投资是提高个人收入能力的形式。 23 西奥多 W舒尔茨率先提出了人力资本学 说，分析了人力资本投资（包括教育、培训和保健）在现代经济增长中的作用。他通过长期对农业经济的研究认为，促使美国农业产量迅速增长的重要原因已不是土地、劳动力或金融资本存量的增23 【美】雅各布 明塞尔：人力资本研究，张凤林译，中国经济出版社， 2001 年。 19 加，而是人的知识和技能的提高。 24 加里 S贝克尔将新古典经济学的基本工具应用于人力资本投资分析，提出了一套较为系统的人力资本理论框架，包括人力资本投资的原因和均衡状态、人力资本收益分配及其职业选择的关系等内容。 25贝克尔认为，收入和人力资本之间存在对应关系，这种关系可以解释很多收入分配中的复杂现象。例如，收入的增长率随劳动力年龄的增长而递 减主要是因为技术水平的变化，失业率一般与技术水平呈负相关关系等。 很多学者也从义务教育出发，考察其与经济发展的关系，得出的结论是：初等教育投资比其他教育有更高的回报。 994)通过对世界各地区的考察得出初等教育的回报率超过中等或高等教育的结论。 26 1996)对中国和世界上其他国家的教育回报率进行了测算 ,结论是 ,教育是对人力资本的投资 ,不仅能带来私人收益 ,而