辽宁省城市居民最低生活保障政策评析.doc

辽宁省城市居民最低生活保障政策评析本文由【中文word文档库】 搜集整理。中文word文档库免费提供海量教学资料、行业资料、范文模板、应用文书、考试学习和社会经济等word文档中国社会科学院社会政策研究中心2004年610月，我们中国社会科学院社会政策研究中心接受了世界银行驻中国办事处和辽宁省民政厅委托的“世界银行赠款辽宁社会保障项目”题为城市居民最低生活保障政策分析的研究课题。79月间，我们在辽宁省的省、市、区、街道、社区居委会等各个层次收集了大量的文献资料和档案资料。9月，我们与沈阳师范大学社会学系合作，共同在沈阳、大连、阜新、朝阳和葫芦岛等5个城市进行了针对随机抽样的1200户低保对象家庭的入户问卷调查和针对50个低保户、50个低保户“知情人”和50个基层干部的共150个个案访谈。以这些第一手和第二手的文献资料为基础，我们对低保制度进行了深入的定量分析和定性分析，并根据分析研究的结果撰写了本报告。本报告分成六个部分：一研究的背景；二辽宁省城市低保制度的发展进程；三辽宁省城市低保制度实施现状；四辽宁省城市低保制度的作用与影响；五辽宁省城市低保制度存在的问题与政策建议；六研究发现及与之相关的讨论七城市低保制度发展前瞻。一研究的背景进入新世纪，进一步完善城市居民最低生活保障制度成为党和政府工作中的一件大事，在辽宁“进一步完善社会保障体系”的试点中，自然也不能例外。正如辽宁省民政厅2003年完善城市低保制度试点总结报告中所述：“各级党委、政府把完善城市低保制度试点作为贯彻落实三个代表重要思想、促进改革发展和社会稳定的重要政治任务，列入了一号工程来抓”。 完善城市低保制度试点总结报告，辽宁省民政厅，收入城市低保试点资料汇编，沈阳，辽宁省民政厅2004年编印。进一步完善城市低保工作之所以得到党和政府如此重视，是因为辽宁省的社会经济发展、深化经济体制改革和完善社会保障体系等方面都需要城市居民最低生活保障制度承担“兜底保证作用”，因此，上述种种对城市低保制度的社会需求就构成了这项研究所面对的大环境、大背景。辽宁省城市社会经济发展和经济体制改革现状 辽宁省现有14个省辖市。在全省100个县级单位中，有56个市辖区，占56%，其比重据全国第一；17个县级市，占17%，据全国第九。 以上数据2004年中国民政统计年鉴（民政部，北京，中国统计出版社2004年版）计算 现有城镇人口2358万人，占全省总人口的56%；按2000年“五普”的数据排行，辽宁省的城镇人口比重（54%）仅次于广东（55%）而据全国第二。 第五次人口普查资料，国家统计局网站2000年11月12日。 综合以上数据，可以说，在全国27个省、自治区中，辽宁省的城市化进度是数一数二的，与广东省在伯仲之间。进入新世纪，以市场为导向的经济体制改革进入了一个非常关键的“攻坚阶段”。2002年辽宁省人民政府题为完善制度、规范管理，扎扎实实做好城市居民最低生活保障工作的报告中说：“辽宁是国家老工业基地之一，现有国有大中型企业2045家，职工近1000万人，离退休人员近300万人，现有下岗失业人员160多万，是一个典型的城镇人口多，国有企业且资源枯竭型关破企业多、下岗和失业人员多的省份。虽然经过3年的过期改革脱困，但企业困难依然很大，困难群体的数量比较多，社会保障工作任务非常繁重。” 完善制度、规范管理，扎扎实实做好城市居民最低生活保障工作，辽宁省人民政府，收入城市低保试点资料汇编，沈阳，辽宁省民政厅2004年编印。辽宁省统计局发表的统计资料（见表1）可以为以上的定性描述提供数据上的支持：近5年来，辽宁省的国内生产总值、人均国内生产总值和地方财政收入这三个经济指标连年增长且速度很快，以1999年与2003年相比，增长的幅度分别为45%、43%和60%。但是，财政支出增长更快，同期增长的幅度高达72%。同时，“地方财政一般预算收入”和“地方财政一般预算支出”之间的赤字也从1999年的176.3亿元增长到2003年的338.2亿元，增长的幅度为92%。在财政支出中，社会保障开支增加最快，以1999年与2003年相比，增长的幅度为320%。社会保障支出占地方财政支出的比例，1999年以来分别为10%（1999）、20%（2000）、22%（2001）、26%（2002）和25%（2003）。增长的幅度为150%。由此可见，其中中央财政转移支付的力度有多大。表1：辽宁省经济发展与财政状况GDP（亿元）人均GDP（元）地方财政收入（亿元）地方财政支出（亿元）社会保障支出（亿元）1999年4135.5 9999279.7456.6 46.72000年4668.3（缺）295.5501.5 98.32001年5033.112070370.7619.7136.92002年5458.213000398.8692.1176.52003年6002.514258446.4784.6196.1资料来源：辽宁省国民经济和社会发展统计公报（19992003年）与此同时，反映辽宁省的城镇就业状况和失业保障的数据也不乐观（见表2）。城镇从业人员和在岗职工人数都在减少，前者5年来减少了83万人，减少的幅度是7.6%，后者4年来 2003年国民经济和社会发展统计公报中此项数字缺如。 减少了112万，减少的幅度为18.2%。登记失业率在上升，5年中上升的幅度为91%；以登记失业人员加上下岗人员计算事实上的失业人数，4年中，增加了51%。 2003年国民经济和社会发展统计公报中此项数字缺如。 而领取低保的贫困人口5年中则增加了7倍。表2：辽宁省城镇就业与失业保障情况城镇人口数城镇从业人员人数在岗职工人数登记失业人员登记失业率领取失业保险人数下岗人员人数领取低保人数1999年22511086617403.5%1160 202000年（缺）1084588413.7%1856 722001年2303（缺）547564.9%（缺）（缺）1062002年2312103550574（缺）（缺）771502003年23581003（缺）（缺）6.7%67（缺）160资料来源：辽宁省国民经济和社会发展统计公报（19992003年）辽宁省政府的报告中说：“我省在保障任务重、财政十分困难的情况下实现了应保尽保其意义和作用非常重大。这不仅保障了城市困难居民的基本生活，维护了社会稳定，而且为企业解除了后顾之忧，推动了产业结构调整和国企改革的顺利进行。” 完善制度、规范管理，扎扎实实做好城市居民最低生活保障工作，辽宁省人民政府，收入城市低保试点资料汇编，沈阳，辽宁省民政厅2004年编印。以上统计数字所反映出来的辽宁省的社会经济发展和就业及失业状况说明，辽宁省的城市低保制度是在如此困难的供需条件下（财政状况VS下岗失业及城市贫困）逐步完善并取得显著成就的。辽宁省完善城镇社会保障体系的试点进入新世纪，国务院在辽宁省进行的“进一步完善城镇社会保障体系”的试点工作成为国内、国际密切关注的焦点。2001年7月1日，试点工作全面展开。“试点的主要任务是：调整和完善城镇职工基本养老保险制度；加快建立城镇职工基本医疗保险制度；推动国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨；加强和完善城市居民最低生活保障制度；实现社会保障管理和服务的社会化；加强社会保障资金的筹集和管理等。” 中国完善城镇社会保障体系改革试点，王建伦，中国社会保险学会网站2004年9月21日。2003年1月，朱镕基总理主持总理办公会议，专题听取辽宁省关于完善城镇社会保障体系试点情况汇报。会议认为：从总体情况看，试点方案实施以来，辽宁省在完善城镇社会保障体系试点方面，做了大量艰苦细致的工作，取得了明显成效，因此，辽宁试点方案具有重要的借鉴意义和示范作用，为在全国逐步推广积累了经验。 朱镕基：稳步推进完善城镇社会保障体系试点，新华网，2003年1月16日。 2003年9月，国务院副总理黄菊在深入考察了试点工作后再次指出，辽宁试点工作是成功的，经验是宝贵的，要继续把完善社会保障体系试点工作切实做好。再接再厉，善始善终，确保年内完成试点工作任务。 黄菊在辽宁：搞好社会保障体系建设和就业再就业工作，贺劲松，人民网2003年9月9日。 2004年9月，王建伦在中国完善城镇社会保障体系改革试点一文中谈到“2001年，国务院在辽宁省进行了完善城镇社会保障体系试点，去年（2003年）底已基本结束。” 中国完善城镇社会保障体系改革试点，王建伦，中国社会保险学会网站2004年9月21日。 据此，辽宁试点的时间可以被认作2001年7月2003年12月，历时两年半。可能是因为辽宁试点确定的重点是“并轨和做实养老保险个人账户”， 中国完善城镇社会保障体系改革试点，王建伦，中国社会保险学会网站2004年9月21日。 也可能是因为城市低保制度的政策设计比较合乎实际因而进展非常顺利，所以，在为时两年半的辽宁试点中，各种相关的文献资料直接讨论或评价城市居民最低生活保障制度的较为少见。我们还注意到，在国务院新闻办公室2004年9月发表的题为中国的社会保障状况和政策白皮书中的宣传口径是：“社会保险是社会保障体系的核心部分”。据此，城市居民最低生活保障制度只是在“社会救助”一节中，与“灾害救助”、“流浪乞讨人员救助”、“社会互助”等并列，给予了包括标题和标点符号在内的426字的简短叙述，而与养老、医疗、失业和工伤等社会保险项目占有的篇幅形成了鲜明对照。 中国的社会保障状况和政策，国务院新闻办，劳动和社会保障部网站2004年9月7日。 平心而论，城市居民最低生活保障制度在中国社会经济生活和社会保障体系中的作用，也包括在辽宁试点的作用，显然被低估了。在亚洲发展银行中国城镇贫困研究课题组所著的城镇贫困：中国发展的新挑战一书中谈到：“与早期城镇贫困救助不同的是，最低生活保障制度救助对于那些有劳动能力、但家庭收入低于当地贫困线的人来说也是有效的，就此而言，该制度标志着一个重要的变化，即放松了计划经济时期长期存在的工作和福利之间的密切联系。根据收入来确定是否符合救助条件实际上承认了地方政府已经无能力提供就业保证，这意味着对国有单位改革所造成的大量下岗职工的必要接纳。” 城镇贫困：中国发展的新挑战，亚行中国城镇贫困研究课题组，北京，经济科学出版社2003年版。最近在世界银行举办的“中国最低生活保障问题讨论会”上，世行高级社会保障专家区凯夫在对中国的城市低保制度进行了长达半年的调查后指出：“总的来说，无论从中国的社会脉络看，还是与国际经验相比较，低保制度都是一项实实在在的可信赖的制度。它以明智的混合目标机制，为适应中国多变的社会环境提供了一种制度弹性。” 中国城市低保制度：问题与选择（China Urban DiBao Program: Issues and Options） ，区凯夫，北京，在世界银行驻中国代表处“中国最低生活保障问题讨论会”上的报告。 2004年5月，辽宁试点的经验已经被推向包括吉林和黑龙江在内的东北三省，并将对全国起到示范作用，因此，给予城市居民最低生活保障制度一个更为客观的评价，全面分析这项制度在辽宁试点中的作用，既包括其优点，也包括缺陷，无疑是十分必要的。辽宁试点有两个重点，其一是“做实养老保险个人账户”，这与城市低保制度肯定风马牛不相及。但是，另一目标“并轨”就不同了。可以说，没有城市低保制度，下岗职工基本生活保障向失业保险并轨就寸步难行。我们可以用一些文献资料中所披露的数字来进行分析：2003年2月，劳动保障部、国家经贸委、民政部、财政部、国家体改办等给国务院的关于辽宁省完善城镇社会保障体系试点情况的报告中谈到：到2002年底，“累计有124万国有企业下岗职工与企业解除劳动关系”。“享受失业保险的人数由18万人增加到82万人”。与此同时，“城市居民最低生活保障基本做到应保尽保。全省享受低保的人数由2000年底的71.5万人增加到2002年底的150.1万人”，报告中提出：要“进一步完善城市居民最低生活保障制度，增加投入，加强管理，发挥其兜底保证作用；” 关于辽宁省完善城镇社会保障体系试点情况的报告，劳动保障部、国家经贸委、民政部、财政部、国家税务总局 国务院体改办 全国总工会，中国科学院高技术产业局网站2002年2月28日。在王建伦文中，“并轨”被放在辽宁试点达到的“预期目的”和取得的“明显成效”的第一点：“国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨任务基本完成，实现了百万国企职工战略转移，促进了国企改革和经济结构调整。”在两年半的试点中，“先后有175万国有企业下岗职工与企业解除了劳动关系”，我们注意到文中所述的另外两个数字：“到2003年底，辽宁省有67万人享受了失业保险待遇，160万城市困难居民享受低保待遇。” 中国完善城镇社会保障体系改革试点，王建伦，中国社会保险学会网站2004年9月21日。从上述2002年底和2003年底的统计数字看，享受低保的人数与试点之前的数字（如前文所述，2000年在70万上下）相比，分别增加了80万和90万人。何况，在享受失业保险的人数（2002和2003两年分别为64和67万人）中，两年失业保险期满后（亦即2004和2005年）仍然未能就业的，还是要靠低保制度来进行“兜底保证”。由此，低保制度对“并轨”的重要性可见一斑。2002年5月，朱镕基总理在第十一次民工作会议上语重心长地说：“城市居民最低生活保障制度是我国社会保障安全网中的最后一道防线，是关系到社会稳定的十分重要的工作。今后，随着国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨，由于可能会有相当多的失业职工在2年失业保险期内仍难以重新就业，城市低保的作用将会大为增加。” 大力加强新形势下的民政工作，维护社会稳定和促进社会进步在第十一次全国民政工作会议上的讲话，朱镕基，收入城市居民最低生活保障制度文件资料汇编，北京，民政部救灾救济司2003年编印。综上所述，进入新世纪以来，辽宁省的社会经济的发展已经有了长足的进步，然而，“振兴东北”毕竟不能一蹴而就，经济起飞还有待时日。在这种情况下进行的进一步完善社会保障体系的试点和国有企业深化改革必然要克服很多难以想象的困难。在这个试点和改革过程中，城市低保制度发挥了其“可以将有限的资金用到最需要的人身上”的特点， 中国城市贫困与反贫困报告，唐钧，北京，华夏出版社2003年版。 在经济发展、体制改革和完善社会保障体系方面，这项制度所发挥的重要作用应该得到充分肯定。二辽宁省城市低保制度的发展进程城市居民最低生活保障制度是为适应“经济体制转轨、社会结构转型”的形势发展需要应运而生的。据相关文献资料记载，辽宁省的城市居民最低生活保障制度的建立并非起始于“辽宁试点”，对这项制度最初的探索早在20世纪90年代中期就开始了。 辽宁省城市低保制度的发展进程一般认为：现在已经成为一项国家基本制度的城市居民最低生活保障制度最初来自上海市政府的创意。 城镇贫困：中国发展的新挑战，中国城市贫困研究课题组，北京，经济科学出版社2003年版。 之后，经历了两个大的发展阶段，即1993年6月1999年10月的创立推广阶段和1999年10月至今的提高完善阶段。上述的每一个大的发展阶段中，又可以细分出若干小的发展阶段：在创立推广阶段中，可以分出3个小阶段，即试点阶段（1993年6月1995年5月）、推广阶段（1995年5月1997年9月）和普及阶段（1997年9月1999年10月）；在提高完善阶段中，又可以分出2个小阶段，即提高阶段（1999年10月2002年12月）和完善阶段（2002年12月至今）。 完善社会救助制度的思路与对策，唐钧，社会政策网2002年10月15日。 应该指出的是，2001年7月到2003年年底进行的“辽宁试点”，从时间上看，正被涵括在城市低保制度的第二阶段中。1创立推广阶段（1993年6月1999年10月）辽宁省历来是中国数一数二的工业大省，是计划时代著名的“辽老大”。在20世纪90年代初经济体制改革的目标确定为社会主义市场经济之后，辽宁省也最先感受到进一步深化改革带来的社会经济压力。90年代中期，下岗、失业浪潮席卷全国，辽宁省可谓首当其冲。因此，为所有的城市居民建立一个起“兜底保证作用”的“最后的安全网”的想法也早就摆上了地方政府的议事日程之中。试点阶段（1993年6月1995年5月）。在创建城市低保制度的最初阶段，即试点阶段，辽宁省就有大连、沈阳和本溪等市早早加入试点探索的行列。这一阶段的特点是创建这项制度只是“各个城市地方政府的自发行为”， 中国城市贫困与反贫困报告，唐钧，北京，华夏出版社2003年版。 因此，当时的试点的政策设计和实施方案呈现出“百花齐放”的局面。大连市政府率先在1995年1月发布了大连市企业职工最低工资标准与市内四区城市居民最低生活保障线的规定，拉开了辽宁省创立城市居民最低生活保障制度的序幕。此前，在1993年12月，大连市民政局就组织100多名干部，对全市低收入群体的生活状况进行了大规模的调查，并于翌年元月形成了题为一个值得重视的社会问题的专题报告，引起了市政府的重视。再经过到上海等地学习，逐渐形成了大连城市低保制度的实施方案。其中“坚持政府责任的原则，资金由市区两级财政负责到底，市财政负责70%，区财政负责30%”的原则在当时是具有革命性的意义的，因为这一原则否定了上海市提出的实际上是对旧的“单位体制”作出让步的“谁家孩子谁抱走”的资金分担原则，后来在民政系统内被誉为“大连模式”并向全国推广。 大连市城市居民最低生活保障工作大事记，收入大连市城市居民最低生活保障工作手册，大连，大连市民政局2004年编印。 “大连模式”的提出与大连市的经济实力和政府财力较为雄厚是分不开的，但是，因为当时中央政府对低保政策并没有一个明确的说法，因此在财政安排上“口子”难开，“资金瓶颈”的存在使低保对象的规模很小。所以，“完全政府责任”在当时更多地还是一个“概念股”。1995年16月，大连市有1248名贫困居民得到了政府的救助，累计发放低保金22万余元。除大连市外，沈阳、抚顺、本溪、丹东等城市也在1995年就开始对建立城市低保制度进行了有益的探索。与大连相比，这4个城市的经济实力和政府财力就差了许多，于是采取了一些变通的政策安排，如沈阳市采取了“现金救助加优惠政策”的方案，被称为“沈阳模式”；本溪市采取了“实物救助加优惠政策”的方案，被称为“本溪模式”。 辽宁省城市居民最低生活保障工作情况，辽宁省民政厅，收入城市居民最低生活保障制度文件资料汇编，北京，民政部救灾救济司1998年编印。推广阶段（1995年5月1997年9月）。1995年民政部在青岛和厦门分别召开了全国城市最低生活保障线工作座谈会，号召将这项制度推向全国。这预示着创建城市低保制度进入了第二个小阶段，推广阶段，其特点表现为“制度的创建和推行已经成为中央政府的一个职能部门民政部门的有组织行为”。 中国城市贫困与反贫困报告，唐钧，北京，华夏出版社2003年版。 早在1994年第十次民政工作会议之后，辽宁省政府和辽宁省民政厅就开始积极引导和推行城市低保制度。1996年，辽宁省民政厅在对上述试点城市建立低保制度的情况进行了总结以后，写出了关于在全省建立城镇居民最低生活保障线制度的报告（以下简称96辽宁报告），由省政府批转各市人民政府及省政府有关部门。 关于在全省建立城镇居民最低生活保障线制度的报告，辽宁省民政厅，收入城市居民最低生活保障制度文件资料汇编，北京，民政部救灾救济司1998年编印。 这份报告提出，“根据我省的实际情况，各地可采取多种保障方式”，对大连模式、沈阳模式和本溪模式基本上都加以了肯定。在城市低保制度的创建初期，这样的提法是可以理解的。1996年7月，民政部派出调研组到辽宁，专门对大连、沈阳、本溪的3种不同模式的低保制度进行调研，调研组肯定了大连模式是符合发展要求的保障模式，而对另外两种模式则指出了其弊端。 辽宁省城市居民最低生活保障工作情况，辽宁省民政厅，收入城市居民最低生活保障制度文件资料汇编，北京，民政部救灾救济司1998年编印。 此后，在辽宁省建立城市低保制度的进程中，一方面，新建制度的城市被要求必须按照“大连模式”来设计制度方案；另一方面，对于已经建立制度的城市来说，又面临着一个制度模式转型的问题。到1997年9月，全省已经有大连、鞍山、辽阳、阜新、铁岭、朝阳、盘锦、葫芦岛等8个城市由政府负责、财政出资进行最低生活保障。 辽宁省城市居民最低生活保障工作情况，辽宁省民政厅，收入城市居民最低生活保障制度文件资料汇编，北京，民政部救灾救济司1998年编印。普及阶段（1997年9月1999年10月）。1997年9月，国务院下发了关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知（以下简称97通知），这标志着城市低保制度的发展进程进入了第三个小阶段，即普及阶段，同时，这也意味着建立城市低保制度已经成为党和政府工作中的一件大事。 中国城市贫困与反贫困报告，唐钧，北京，华夏出版社2003年版。当时，也正值辽宁省城市贫困问题最为严重的时刻。据辽宁省民政厅1997年的调查，辽宁省区、县属以上企业下岗、失业人员139.2万人，其中，下岗、失业后得不到生活费的有47.6万人，因实行“减员增效”政策，估计下岗、失业人员在此后的一年中将达到200万人以上；在离退休人员中，被停、减发离退休费的有47.19万人，其中完全停发的有25万人。按当时的最低生活保障标准和条件，约有30万人以上需要给予低保，占城市人口的1.5%，所需资金2个亿。对此，辽宁省政府决定：“要多渠道筹措资金，城市居民最低生活保障制度要纳入财政预算，财力困难的地区，要调整支出结构，压缩非生产性支出，确保这部分资金到位。” 辽宁省城市居民最低生活保障工作情况，辽宁省民政厅，收入城市居民最低生活保障制度文件资料汇编，北京，民政部救灾救济司1998年编印。在97通知的推动下，到1997年年底，辽宁省已有13个地级市建立并实施了不同模式的城市居民最低生活保障制度，还有一个市也出台了政策，准备在1998年1月开始实施。但是，问题依然存在，有5个市采取的是实物救助加优惠政策的模式，有4个市虽然也是“政府负责、财政出资”，但却由工会牵头进行管理，采取的仍然是以“送温暖”的方式给予困难职工家庭以实物救助。只有大连、盘锦、葫芦岛和辽阳4个市完全符合97通知的要求。 辽宁省城市居民最低生活保障工作情况，辽宁省民政厅，收入城市居民最低生活保障制度文件资料汇编，北京，民政部救灾救济司1998年编印。 到1997年底，辽宁省已有低保对象近16万人，其中民政对象4万人，支出低保资金4200多万元，月人均补差41元。 辽宁省城市居民最低生活保障工作情况，辽宁省民政厅，收入城市居民最低生活保障制度文件资料汇编，北京，民政部救灾救济司1998年编印。1998年34月间，辽宁省政府各有关部门又派员到大连、鞍山、抚顺、本溪、营口、阜新等市进行调查，摸清了底数，确定了标准。到1998年6月，全省14个市全部按国务院、省政府的要求重新出台了文件，并且开始部署将这项制度推向县级市和县镇。8月，辽宁省城市居民最低生活保障暂行办法（以下简称98辽宁办法）以辽宁省人民政府（1998）第99号令的形式发布施行。到1998年底，辽宁省14个省辖市，56个市辖区、17个县级市、27个县都已建立起城市居民最低生活保障制度，而且将实施范围定为所有的持“非农业户口”的居民。不但提前一年，而且“超额完成”了97通知要求的目标。 辽宁省关于城市居民解困工作的调查报告，辽宁省民政厅，收入城市居民最低生活保障制度文件资料汇编，北京，民政部救灾救济司1998年编印。1999年9月，按照中央政府的统一部署，辽宁省对各省辖市、县级市和县镇的低保标准进行了统一调整，提高的幅度为30%。省辖市调整后的低保标准在156221元（见表3）；县级市的低保标准在120179元（见表4）；县的低保标准在104221元（见表5）。到1999年底，全省低保对象27万人，占全省非农业人口的1.5%，支出低保资金约1.5亿元，月人均补差46元。 1999年2003年全省保障情况，收入城市低保试点资料汇编，沈阳，辽宁省民政厅2004年编印。表3：辽宁省各省辖市建立城市低保制度的时间及低保标准的变化市名建立时间1998年的低保标准1999年调整后的低保标准市名建立时间1998年的低保标准1999年调整后的低保标准沈 阳1995年150元195元本 溪1995年120元156元大 连1995年165元221元丹 东1995年120元156元阜 新1996年120元156元锦 州1997年120元156元朝 阳1996年 120元 民政部提供的数据资料中朝阳市的数字有误，此数据经辽宁省民政厅低保处修正。156元营 口1997年130元156元葫芦岛1996年120元 156元 以上用黑体字标出的城市为本次调查的样本城市。辽 阳1996年140元182元鞍 山1996年150元195元铁 岭1996年120元156元抚 顺1995年120元156元盘 锦1996年165元205元资料来源：城市居民最低生活保障制度文件资料汇编（二、三），民政部救灾救济司编印。全国市县城市居民最低生活保障情况民政部救灾救济司2001年编印。表4：1999年调标后辽宁省各县级市的低保标准所属省辖市县级市名低保标准所属省辖市县级市名低保标准所属省辖市县级市名低保标准沈 阳新 民 169 民政部提供的数据资料中新民市的数字有误，此数据经辽宁省民政厅低保处修正。丹 东东 港156铁 岭开 原139大 连瓦房店150凤 城143铁 法130普兰店150锦 州凌 海130朝 阳凌 源130庄 河150北 宁130北 票130鞍 山海 城156营 口盖 州120葫芦岛兴 城156辽 阳灯 塔130大石桥120资料来源：全国市县城市居民最低生活保障情况民政部救灾救济司2001年编印。表5：1999年调标后辽宁省各县的低保标准所属省辖市县名低保标准所属省辖市县级市名低保标准所属省辖市县级市名低保标准沈 阳辽 中169本 溪本 溪130辽 阳辽 阳130康 平156桓 仁130铁 岭昌 图130法 库 156 民政部提供的数据资料中辽中、康平、法库3县的数字有误，此数据经辽宁省民政厅低保处修正。丹 东宽 甸156西 丰130大 连长 海221锦 州黑 山130铁 岭130鞍 山台 安104义 县130朝 阳朝 阳130岫 岩104阜 新阜 新130建 平130抚 顺抚 顺130彰 武130喀 左130清 源130盘 锦盘 山130葫芦岛绥 中130新 宾130大 洼155建 昌130资料来源：全国市县城市居民最低生活保障情况民政部救灾救济司2001年编印。2提高完善阶段（1999年10月至今）1999年9月，接踵而至的三件大喜事使其成为城市居民最低生活保障制度发展历程中一段值得纪念的日子：其一，截至到9月，全国668个城市和1638个县政府所在地的建制镇已经全部建立起最低生活保障制度；其二，按照中央的部署，各地最低生活保障标准普遍提高了30%；其三，国务院颁布了经国务院第21次常务会议通过的城市居民最低生活保障条例（以下简称条例）。 中国城市贫困与反贫困报告，唐钧，北京，华夏出版社2003年版。但是，应该指出，如果说城市低保制度是一座“超级楼宇”，那么在当时它只是刚刚完成了主体构架，要使它实用、适用和有效，还须花更大的气力。 中国城市贫困与反贫困报告，唐钧，北京，华夏出版社2003年版。 于是，城市低保制度的发展随后便进入了以“提高”和“完善”为目标的新阶段。尤其值得注意的是，从时间上看，“辽宁试点”从头到尾被城市低保的“提高完善阶段”涵括在内。因此可以说，在这一阶段，城市低保的新发展既是这项制度本身的深化改革和继续创新，同时也正好对“辽宁试点”起到了“托底保证”的作用。提高阶段（1999年10月2002年12月）。1999年10月，国务院颁布的城市居民最低生活保障条例开始实施，这预示着城市低保制度迈进了一个新的阶段。在这个阶段，城市居民最低生活保障制度已经成为国家法规体系中的一项基本制度。 中国城市贫困与反贫困报告，唐钧，北京，华夏出版社2003年版。但是，当时对低保制度的资金投入这一重要环节的认识是不足的，还停留在所有的低保资金完全由地方财政负责的层面上，即便是条例也仍然采用了这种“说法”。 城市居民最低生活保障条例，收入城市居民最低生活保障制度文件资料汇编，北京，民政部救灾救济司2001年编印。“资金瓶颈”的束缚使低保制度的作用远远没有发挥出来：就全国而言，城市低保对象人数不过区区281万，但专家估计的城市贫困人口却在15003000万人之间。 中国城市贫困与反贫困报告，唐钧，北京，华夏出版社2003年版。 在辽宁省，则只有20多万人得到了这项制度的庇护，但各方面调研的结果，全省贫困人口至少在160万以上。 辽宁省非农业人口生活贫困状况调查报告，收入城市居民最低生活保障制度文件资料汇编，北京，民政部救灾救济司2001年编印。2000年，在民政部和省政府的统一部署下，辽宁省民政厅对全省非农业人口生活贫困状况进行了普查。这次普查所用的方法可以称为“普遍排查”，即首先要求社区居委会对其辖区内的居民逐户进行排查，看看有那些居民户的人均收入低于当时当地的低保标准；然后，登记造册，再由街道、乡镇区、县市逐级汇总上报。从这样的调查方法看，可能有不该报的误报了，但该报的被漏报的情况应该说是绝无仅有了。调查结果表明：全省生活贫困的城市居民共有54万户，165万人，占全省非农业人口总数的8.55%。有抚顺、本溪、丹东、阜新、朝阳、葫芦岛等6个城市贫困率达到了10%以上（见表6）。表6：2000年辽宁省的城市贫困率市名贫困率市名贫困率市名贫困率沈 阳 6.59鞍 山 6.71营 口6.70大 连 6.11抚 顺11.02辽 阳7.50阜 新14.90本 溪12.20铁 岭7.42朝 阳14.20丹 东11.50盘 锦6.20葫芦岛 14.25 以上用黑体字标出的城市为本次调查的样本城市。锦 州 7.10全 省8.85资料来源：城市居民最低生活保障制度文件资料汇编，北京，民政部救灾救济司1998年编印。在这次调研形成的辽宁省非农业人口生活贫困状况调查报告中，对致贫原因进行了这样的分析：一是企业因生产经营不景气，拖欠职工工资，到2000年4月，全省累计拖欠工资2439万元，涉及到近10万人。二是社会保障制度不规范，退休人员的养老保险金、下岗人员的生活费和失业保险金都不能按时足额给付，到2000年4月，拖欠离退休费2439万元，涉及7.5万人；拖欠下岗生活费3707万元，涉及25万人。三是受经济发展制约，劳动力市场供大于求，部分下岗、失业人员难以再就业，在贫困人口中有77万人是下岗、失业人员，占城市贫困人口总数的47%。 辽宁省非农业人口生活贫困状况调查报告，辽宁省民政厅，收入城市居民最低生活保障制度文件资料汇编，北京，民政部救灾救济司2001年编印。 严峻的形势逼迫辽宁省作出全力加强“最后的安全网”的选择。根据以上认识，2000年辽宁省出台了辽宁省最低生活保障实施办法（以下简称00辽宁办法）。2001年以来，朱镕基总理多次到辽宁视察。在视察中，朱镕基强调：低保工作非常重要，有了低保这道防线，人人放心。 完善制度、规范管理，扎扎实实做好城市居民最低生活保障工作，辽宁省人民政府，收入城市低保试点资料汇编，沈阳，辽宁省民政厅2004年编印。 朱总理的视察促成了两件大事，一是中央政府下决心在辽宁进行“完善社会保障体系”的试点，2000年12月，国务院下发了关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知（以下简称00通知）。辽宁省政府经过半年的调研，形成了辽宁省完善城镇社会保障体系试点实施方案上报国务院，2001年7月，国务院下发了关于同意辽宁省完善城镇社会保障体系试点实施方案的批复（以下简称01批复）。辽宁试点正式开始。辽宁省民政厅就试点辽宁省进一步完善城市居民最低生活保障制度实施办法（试行）（以下简称01辽宁办法。二是推动了低保工作走向“应保尽保”。2001年国务院办公厅下发了关于进一步加强城市居民最低生活保障工作的通知（以下简称01通知）。辽宁省人民政府也在2002年月下达了关于进一步做好城市居民最低生活保障工作的通知（以下简称02辽宁通知）。2001年，中央财政拿出了23个亿，用于城市低保工作。辽宁省得到中央财政用于低保的专项转移支付款近2.4亿元，占整个低保经费支出的40.7%；总的资金规模达到5.8亿元。保障人数达到106万多人，占全省非农业人口的5.70%。2002年，中央财政用于低保的专项转移支付款翻了一番，达46亿元，辽宁省得到3.7亿多元，占整个低保经费支出的43.5%；总的资金规模达到8.5亿多元。保障人数达到150多万人，占全省非农业人口的7.82%。 中国城市居民最低生活保障制度的“跳越式”发展，收入中国社会蓝皮书（2003），汝信、陆学艺、李培林等主编，北京，社会科学文献出版社2004年版。1999年2003年全省保障情况，收入城市低保试点资料汇编，沈阳，辽宁省民政厅2004年编印。在中央财政的大力支持和地方各级政府的发奋努力下，城市低保制度的“资金瓶颈”终于被突破，“应保尽保”的目标也基本上得以实现。有两个数字可以作为“基本达到应保尽保目标”的佐证：其一，到2002年底，辽宁省的低保对象人数（150多万）已经非常接近2000年“普遍排查”的数字（160万）。其二，根据2003年出版亚行中国城镇贫困研究课题组撰写的城镇贫困：中国发展的新挑战一书披露：如果按人均收入计算，辽宁省的贫困人口为115万人，占总人口的比例是6.13%；如果按人均支出计算，辽宁省的贫困人口为238万人，占总人口的比例是12.70%；而2002年底辽宁省低保对象为150多万，占总人口的7.82%，正在上述两个预测数的之间，但略为偏向下限。按常理去推论，似乎是可以接受的。完善阶段（2003年1月至今）。2001年以来，中央财政保持了对城市低保制度的大力支持，低保资金连年翻番。怎样管好、用好低保资金，发挥好低保制度的“兜底保证”作用，成为民政部门和各级地方政府的一件大事。因此，2003年被民政部定为低保制度的“规范年”。要解决的问题有二：一是是否有应该得到保障的人没有得到保障；二是是否有不应该得到保障的人得到了保障。 加速最低生活保障制度的规范化运作，唐钧，收入中国社会蓝皮书（2004），北京，汝信、陆学艺、李培林等主编，社会科学文献出版社2004年版。2002年，辽宁省就制定了辽宁省城市居民最低生活保障办法（以下简称02辽宁办法）和辽宁省城市居民最低生活保障工作操作规范（试行）（以下简称02辽宁规范）。2003年，辽宁省民政厅着力贯彻落实以上政策法规，从制度规范、运行机制和配套政策等3个方面对低保工作进行规范和完善。在制度规范方面，主要规范和完善了低保标准、家计调查、分类施保和动态管理；在运行机制方面，主要规范和完善了管理体系、资金发放和操作程序；在配套制度方面，主要完善和落实了临时救助、医疗救助、就学援助和取暖费减免。 完善城市低保制度试点总结，辽宁省民政厅，收入城市低保试点资料汇编，沈阳，辽宁省民政厅2004年编印。规范和完善的结果直接体现在“动态管理下的应保尽保”上。2003年，按中央要求，对长期亏损、停产半停产、拖欠“应得待遇”达半年以上的困难企业的职工，不再计算其“应得收入”，符合条件的都应给予低保，因此到年底保障对象达到了160万人（这个数字完全与2000年的普查数契合了），支出的低保金额达到11亿元。月人均救助金额为73元，加上享受临时救助、医疗救助、就学援助和取暖费减免等配套政策，低保对象人均实际获得的救助金额达到了90元以上。 完善城市低保制度试点总结，辽宁省民政厅，收入城市低保试点资料汇编，沈阳，辽宁省民政厅2004年编印。表7：19992003年辽宁省低保对象和低保金支出情况非农业人口数(万人)低保对象人数(万人)保障面(%)年支出低保金(万元)其中月补差金额(元)中央财政补助省财政支出市以下财政支出万元%万元%万元%1999年1829 271.5% 151341063870 378325 713 5462000年1925 713.7% 35357106383012260351245935542001年19021065.7% 582462371141 1900 33263556542002年19181507.8% 85215371104420000232810533592003年19431608.2%11239977200691520013199991873资料来源：1999年-2003年全省保障情况，收入城市低保试点资料汇编，沈阳，辽宁省民政厅2004年编印。综上所述，从1995年到2003年9年中，辽宁省的城市居民最低生活保障制度已经有了长足的进步。保障的人数从初始的数千人发展到现在160万人，与2000年以“普遍排查”的方法得到得的贫困人数完全吻合。资金规模从开始微不足道的数十万元，发展到现在非常可观的11亿元。这项制度在辽宁省社会经济发展、深化经济体制改革和完善社会保障制度等多个方面发挥着越来越大的作用。毫无疑问，城市低保制度已经成为一项能够担负起减缓贫困、辅佐改革和社会稳定的千斤重担的基本国家制度。辽宁省低保制度发展过程中的重要政策法规就全国而言，在城市低保制度的发展过程中，最主要的政策文件有三，即1997年9月的国务院关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知 城市居民最低生活保障制度文件资料汇编，北京，民政部救灾救济司1998年编印。、1999年9月的城市居民最低生活保障条例 城市居民最低生活保障资料汇编，沈阳，辽宁省民政厅低保处2001年编印。 和2001年11月的国务院办公厅关于进一步加强城市居民最低生活保障工作的通知 城市居民最低生活保障制度文件资料汇编，北京，民政部救灾救济司1998年编印。（简称01通知）。对于辽宁省来说，与此相关的还有两个关于辽宁试点的专门文件，2000年12月的国务院关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知 城市居民最低生活保障资料汇编，沈阳，辽宁省民政厅低保处2001年编印。和2001年7月的国务院关于同意辽宁省完善城镇社会保障体系试点实施方案的批复 城市居民最低生活保障资料汇编，沈阳，辽宁省民政厅低保处2001年编印。表8：19962003中央政府和辽宁省重要法规文件一览表中央政府辽宁省法规文献名称简称法规文献名称简称1996年关于在全省建立城镇居民最低生活保障线制度的报告96辽宁报告1997年国务院关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知97通知1998年辽宁省城市居民最低生活保障暂行办法98辽宁办法1999年城市居民最低生活保障条例条例2000年关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知00通知辽宁省最低生活保障实施办法00辽宁办法2001年国务院办公厅关于进一步加强城市居民最低生活保障工作的通知01通知辽宁省进一步完善城市居民最低生活保障制度实施办法（试行）01辽宁办法关于同意辽宁省完善城镇社会保障体系试点实施方案的批复01批复2002年辽宁省城市居民最低生活保障工作操作规范（试行）02辽宁规范