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试析我国税收成本过高的体制原因MPA2010 秦晋安 征税成本是指税务部门实施税收政策、组织税收收入所投入的各项费用，如人员工资、公用经费、财产购置、基建经费和税务事业费等；纳税成本是指纳税人为履行纳税义务所付出的费用和代价；税收社会成本是指政府各部门、团体等为协助制定、维护、执行税收政策，组织完成税收收入而耗费的各项费用；税收经济成本是指在实施税收政策和征管措施过程中对经济资源所产生的效用损失。据中国经济周刊报道，按美国国内收入局1992年年报统计，当年税收征收成本65亿美元，占税收收入总额11207亿美元的0.58%。新加坡的征收成本率为0.95%，澳大利亚为1.07%，日本为1.13%，英国为1.76%。而在我国，据国家税务总局公布的数据测算，1994年税制改革前，我国税收征收成本率为3.12%，1994年税制改革和税务机构分设后，征收成本有所上升，到1996年约为4.73%。据估算，到上世纪末中国的税收成本率约为5%8%。其中东部及沿海地区较低，为4%5%，如山东为4.3%，广东为4.7%；西部欠发达地区较高，为10%左右，如内蒙为9.6%，贵州为11%；中部地区大致为7%8%，如河北省1998年为7.96%。由以上数据我们不难看出，中国的税收成本过高是一个不争的事实。税收成本过高，直接反应了我国税务部门行政效率的低下及行政资源的浪费。而造成之一现象的主要原因，从体制角度分析，本人认为，主要有以下几点：1. 政府注重对税收收入的考核，而忽视了对征税成本的考核。只看重结果而忽视效率。每年省市各级财政部门，根据政府部门预算需要，税务部门去年的任务完成情况及经济运行情况预测，制定出当年的税收任务，通常为往年的110%左右。而在实际操作过程中，在年中及年末，一般都会追加一定数额的任务。对税务部门，尤其是相关领导的政绩考核，主要看能否足额或超额完成任务指标。只要任务完成，至于成本是否过高，征收方式是否合理，目标制定是否科学，都是次要考虑。在这种只重结果，不重过程的导向指引下，困扰我国税务部门多年的一些基础性问题，始终无法得到根本性改善。例如税收征管信息化程度不高，监控网络不健全，不能为专业化税收征管提供信息保障；专业化税收管理中征管分工不明确，衔接不严密，导致税收管理、监控难以到位等等丞待解决的根本问题，已然被每年的“突击促收”所替代。2. 税收法制不健全。新中国成立以前我国长期处于封建社会，人治思想严重，法治观念淡薄，在税收上表现为无法可依或有法不依，加上税制不健全，法规漏洞多，偷逃税或越权减免税现象严重；而由此导致目前以监督打击型的税收管理模式为主导，需要大量的人力、票据和程序，成本自然会居高不下。同时，由于我国财政预算相对不透明，三公开支高企，贪腐问题难以得到根治，导致民众对税收义务普遍有抵触情绪，税收遵从度较低，更加加剧了这一局面。3. 生产力水平不高。我国没有完全改变农业国的状况，税源分散，征收难度大；4. 税收征管模式不规范，税务机构设置和人员配备不科学，征管方法不合理，征管手段落后；协税护税网络不健全，税收环境比较差。值得一提的是，我国目前实行的国地税分税制。1994年我国税制改革，税务系统一分为二，国、地税分家，各自成立了从省级到县的国税地税系统。这在当时的历史条件和背景下，有着其积极的不可替代的作用，为维护国家的稳定，建立一个强有力的中央政府起到了重要的作用。但我们也必须看到，分税制改革后，一套班子变成了两套，办公经费，人员开支大大增加。1994年税制改革后，一方面，我国税收收入得到了快速增长，1993年1995年，工商税收收入以年均900多亿元的速度递增。另一方面，机构分设后，人员大量增加，致使1995年人均征税额增长不高，大大低于每年税收收人15以上的增长速度。税制改革增加了税源，机构分设又增加了大量人员，人均征税额的增加低于税收总量的增长幅度，征收的效率实际上是下降了。再加之国地税部分税种共享，为了完成各自的税收任务，自分设以来，两套征管机构的矛盾在10多年的运转中逐日堆积，“抢税”的斗争一直在继续，纳税人的纳税成本也无形增加。 以内资企业的所得税为例， 2001年末，国务院发出通知称，决定从2002年起实施企业所得税收入分享改革，由地方和国家共享地方企业收入所得。自2002年改革方案实施之日起，新登记注册的企事业单位的所得税，由国家税务局征收管理。但关于“新登记注册的企业”的解释双方各有一套道理，为此，中央先后下发了6个关于企业所得税界定标准的解释文件，但表述仍不明晰。 这种争税的行为，不仅造成了税务部门之间的矛盾，也造成纳税人和税务部门之间的矛盾。 国税局与地税局作为两个独立的行政执法主体，有着各自的工作职责和范围，在业务领域互不沟通，相关信息不相共享，但工作对象又面对共同的纳税人，除增加了征税成本以外，在征收管理上也存在不协调的问题。 由以上分析我们不难看出，解决我国税收成本过高的途径，应从以下几方面着手：1. 国地税可以考虑再次合并。“天下大势，分久必合，合久必分。”时至今日，各方面条件同20多年前已大不一样。当年分税制改革的主要目的已基本达到，中央与地方财政收入有了稳定的渠道，财政收入保持了较快的增长速度，增强了财政的宏观调控能力，促进了经济结构的调整，基本形成了一个适应社会主义市场经济体制要求的财税体制框架。而一些弊端则日益严重，如地方政府以土地出让等为主要手段，积极获取预算外财政收入所带来的房地产价格飞涨，物价指数不断攀升等。在这样的局面下，考虑再次合并，并不意味着分税制的失败或倒退，而是一种科学客观的态度，也是科学发展观在实践中的具体应用。2. 健全税收法制。健全税收法制，才能明确征税规定，减少税法漏洞，增强税法的刚性，降低执法成本；健全税收法制，才有税法的稳定性，才能提高税法的透明度，增强社会的监督力度，减少执法的随意性，避免越权减免和收“人情税”；健全税收法制，才能落实“简税制、宽税基、低税率”的原则，使税收负担公平、合理，才能减低纳税人的逃税心理，减少偷逃税现象，降低征收成本。3. 优化税收环境础。改革开放以来，我国的税收环境有了很大的改善，但仍存在许多不尽人意的地方。纳税人的纳税意识还有待增强，地方政府越权减免、税务人员以情代法的现象时有发生，社会协税护税网络还很不健全，税收服务体系还需进一步完善。因此，加强税法的宣传、教育，增强公民的纳税意识，搞好纳税服务，变“监督打击”型转变为“执法服务型”，优化税收环境，对于降低税收成本、提高征收效率具有重要意义。4. 提高征管人员素质。征管人员的素质如何，直接影响到征管的成本和效率。税收分配涉及国民经济的各个部门、社会再生产的各个环节、人们生活的各个方面，因此，税收征管人员应有较高的综合素质，既要掌握财税理论、财税专业知识与操作技能