论农村社会保障制度的完善与创新

论农村社会保障制度的完善与创新关于湖南农村社会保障问题的调查农村社会保障是以法律为依据，以国家、集体、农民投入为主体，对暂时或永久丧失劳动能力或因意外事故而在生活上发生困难的农户给予扶持和帮助的制度。从目前农村的实际情况看主要是养老保险；农村社会福利是指为农村特殊对象和社区居民提供除社会保险和社会救济外的保障措施与公益性事业，其主要任务是为特定群体如老人、妇女、儿童等提供生活上的服务，并开展娱乐、康复等活动，逐步提高其生活水平；农村社会救济是国家和社会对因各种特殊原因造成收入减少或中断，无法维持正常生活的那部分农民给予资金或物质帮助，从而保证他们最低生活需要的一种制度，是农村最低层次、最广泛、最基本的保障，也是社会保障的最后防线；农村优抚安置主要是政府或集体出资对现役军人、退役军人、伤残军人、革命烈士及各类军属的妥善安置及经济补助。一、湖南农村社会保障面临的问题从2004年至2006年，我们分别选择了湖南省的长沙、平江、汩罗、常德、怀化、邵阳、永州、桃源等县市为调查对象，针对湖南农村社会保障问题进行了较深入的调查研究。整个调查工作分为两个阶段第一阶段2004年10月至2005年4月，选择湖南省平江县、汨罗市、长沙县为调查地点，采用结构式访问法和问卷法相结合进行调查，以60岁以上的老年人为调查对象，共抽取样本142人。其中平江县48人、汨罗市52人、长沙县42人男性老年人69人，女性老年人73人；低龄老年人（6069岁）53人，高龄老年人（7079岁）58人，高龄老年人（80岁以上）31人，平均年龄73岁。采用个案研究的方法，选择了40多名农村老年人进行了结构式深度访谈。同时走访了平江县伍市敬老院，汨罗市大荆敬老院、黄市敬老院及长沙县星沙敬老院、黄垅老年康乐中心、三县（市）民政、公安、统计、劳动和社会保障等政府部门，访问了太平洋人寿保险公司长沙市分公司、中国人寿保险公司汨罗市分公司、新华人寿保险公司平江县分公司等商业保险公司的相关负责人。第二阶段2006年5月，以常德、怀化、邵阳、永州、桃源五地为调查对象进行了问卷调查，共获得有效问卷110份。在调查中主要采取的是偶遇调查，调查对象中男性占755，女性占245。从文化程度来看，初中文化程度的最多，占409，其次是小学和高中，分别占2455和2364。从调查对象的年龄来看，主要集中在31岁至60岁之间，占总数的782，16至30岁的占155，61岁至以上的占64。调查结果显示，目前湖南农村社会制度在建设与发展过程中存在一些深层次的问题，如农村五保户供养制度、合作医疗制度呈现历史断层，农村社会保障缺乏制度化，社会保障体系的建立落后于工业化、城市化建设与发展的进程，传统的土地保障方式严重阻碍着农村现代化进程，养儿防老、积谷防饥的家庭保障模式已无法适应社会主义新农村建设的要求。1、农村医疗保障处于缺失状态目前湖南农村社会保障面临的一个重大问题就是农村医疗保障的缺失。具体表现为一是农村医疗条件差，农民满意度低。我们调查发现，有355的农民认为所在地区医疗设备简陋，291的农民认为所在地区医生水平差，136的农民认为所在地区存在药品短缺。有不少的农民认为在他们居住地区不同程度地存在有“收费较多”、“医生年龄高”、“医生态度差”、“医生责任性差”等问题（见表1）。表1您所在地区医疗机构状况状况频次有效百分比设备简陋药品短缺医生水平差其他缺失值3915321113355136291100118合计1101000在调查中我们发现，农民就医一般遵循着“就近原则”，而且一般是本村的赤脚医生、卫生院，占总数的一半多。618的农民反映在他们的居住地有赤脚医生，500的农民居住地有卫生院。去乡镇医院和县城医院看病的农民各占240。从整个农村医疗条件来看，农民的满意度比较低427的农民认为“一般”，认为“差”的占了391，而认为“好”的仅占46。（见表2）表2农民对农村社区医疗条件满意度满意度频次有效百分比累积百分比很差差一般好不清楚缺失243475112183914274609109184098368828913036总计1101000二是有病无处看、有病看不起。由于失去了集体经济的依托，目前湖南的大部分农村地区，曾经在农村集体经济中发挥过作用的合作医疗已基本不存在。农村卫生工作遭到削弱，约有1/3的乡镇卫生院勉强维持，1/3的乡镇卫生院入不敷出，看病难成为农民的一块心病。在目前农民最担心的问题中，有164的人选择了担心“有病没人看”。从我们的调查结果来看，由于医疗费用贵，对当地医生的医术水平持怀疑态度，所以很多农民都是有病自己拖着，564的农民认为“一般小病（如感冒）都不上医院、不吃药”，甚至555的农民认为“因为没钱，应及时治疗的重病都只好拖着”，480的农民认为“因病死亡的人一辈子都没上过医院”，600的农民认为“由于家庭成员有病在身导致生活困难”。在我们问到他们自己得病了怎么办时，在我们的调查对象中有656选择去“看医生”，127的人选择“躺一两天”，100的人选择“喝些自制的凉茶草药”。同时，医药费用增长远远超过农民收入的增长，出现了农民因病致贫、因病返贫问题严重。调查显示农民生病因无钱而未就诊的比例，由1985年的4上升到1999年的24，在贫困地区，农民患病未就医的达72。因病致贫、返贫的农民一般占贫困户的3050，有的地方高达60以上。有不少先富裕起来的农民，往往因一场大病而又重新陷入贫困。三是新型农村合作医疗尚处于试点阶段。从2003年开始，湖南省选择了长沙县、华容县、涟源市、花垣县、桂阳县等5个县（市）作为新型农村合作医疗试点，开始了新型农村合作医疗工作试点工作。2005年又把醴陵、湘潭、耒阳、澧县、桃江、隆回、芷江、新田、桑植9县（市）作为新增试点。然而目前湖南农村合作医疗制度还需进一步完善，地区之间发展不平衡，绝大多数农民的生老病死都还是由农民自己负责，即便是在试点县，基金使用不规范，起付线、封顶线设置等不够合理，这些都影响农民参加合作医疗的积极性。我们调查发现，只有509的居民听说过农村合作医疗制度。2、农村养老保障模式单一，保障水平低我们在2004年10月至2005年4月对湖南省长沙县等三县市的调查发现，目前湖南农村养老社会保障形式单一，传统的家庭保障和土地保障功能弱化，新的养老保障体系尚未建立。一是大量的农村青壮年人口外迁，家庭养老保障功能日益弱化。在养老模式上，湖南农村老年人大多数人都愿意选择自我养老和家庭养老。家庭养老是人类最古老，也是最基本、最重要，同时也是最富有生命力的养老模式，农村老年人对其的需求也是最高的。通过调查发现，5570的农村老年人期望家庭养老，475的年轻人愿意选择家庭养老。三个县（市）中，平江县农村老年人对家庭养老的期望值达620，其次是汨罗市，554，长沙县，497。（见图1）可见，经济越不发达的地区，老年人的养老观念越传统，对家庭养老的期望值越高。农村的年轻人855都愿意在经济上赡养父母或配偶的父母；664的农民也愿意在年老时在经济上由子女赡养。然而工业化的发展，产业结构发生变迁，传统的家庭职能将为社会所取代。大量的农村年轻人为追求预期收入的最大化，不断从农业地区流向非农业地区，导致空巢家庭、纯老年人家庭（两代都是老年人的家庭）、隔代家庭（祖辈与孙辈组成的家庭）增多。调查显示，汨罗市的外出务工农民占总农业人口比重达24，平江县为172，长沙县为16。如汨罗市天井乡石头口村121户家庭，空巢家庭占到583，纯老年人家庭占56，隔代家庭占89。尽管农民多以平时进城务工，年节或农忙返乡居住的方式外出，但由于聚少离多，久而久之，代际之间感情的纽带就会松弛，从而使老年人的精神慰藉得不到满足。二是耕地面积减少，收益下降，农村土地养老保障功能逐渐消退。20世纪90年代开始，全国各地城市化进程大大加快，加之各类开发区的建设，全国平均每年耕地递减300万至400万亩。湖南也是如此，工业化、城市化进程中的“圈地运动”造成耕地面积锐减。据调查，三个县（市）的城镇化都初具规模，平江县城镇化率达260，汨罗市为311，长沙县272。许多农村老年人失地后，便没有了生活来源，生活显得非常拮据。另一方面，农业生产成本的提高，耕种土地收益下降，传统的土地保障功能逐渐消退。在图1平江县、汨罗市、长沙县农村老年人期望的养老模式图00100200300400500600700平江县汨罗市长沙县平江县113062002040630汨罗市1210554021801070长沙县1270497023001460个人养老家庭养老集体养老社会养老V图2农村老年人对养老保险的态度020406080100120140160已买没买过想买，没钱不了解各种态度人数总人数比例比例9247249387总人数142142142142各种态度人数1367755已买没买过想买，没钱不了解耕地收益难以保障的情况下，以土地作为规避老年风险和作为老年人生活来源的可行性受到了制约。三是农村社会养老保险制度缺陷多。农村养老保险制度是根据民政局1992年颁布的县级农村社会养老保险基本方案（试行）（以下简称基本方案）实施的，其主要做法是根据农民自愿原则，在政府组织引导下，从农村和农民的实际出发，保险资金以农民个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持，实行储备积累的模式，建立个人养老保险基金账户。然而，这种农村社会养老保险制度还存在着许多缺陷。首先，覆盖面小，保险对象不合理，保干部，不保群众。据我们在长沙、汨罗、平江三县市的调查发现，农村老年人主要生活来源靠社会养老保险的仅占49，这些人大多是以前的村干部，387的农村老年人不了解社会养老保险，已购买社会养老保险的仅占92（见图2）。汨罗市从1995年开始推行社会养老保险，到1999年，全市有4000多人参加了社会养老保险，直到现在一直没有增加，并且养老保险参保对象主要是针对农村的基层干部（包括村长、村委书记、会计），广大群众参与少。其次是保障水平低，保险基金增值难。基本方案规定，农民缴纳保险费时，可以根据自己的情况分2元、4元、6元、8元、12元20元等十个档次缴费。如果农民每月投保2元，缴费10年后开始领取养老金，每月可领取47元，15年后每月可领取99元，对农民养老来说几乎起不到什么作用。如果每月投保4元、6元、甚至是10元，也难以起到养老保障的作用。同时由于这种保险基金的增值与银行利率挂钩，近年来，国家连续八次下调银行存款利率,保险基金的增值几乎是不可能的。3、农村最低生活保障制度保障面窄，标准偏低。农村最低生活保障制度的前身是以“五保”供养和灾民临时救济为主的农村社会救济制度。农村最低生活保障的范围是农村居民，保障对象主要是7类，即无智、弱智户中的特困户；残疾人中的特困户；计划生育后遗症的特困户；两女结扎户中的特困户；患重、大病和常年患病的特困户；无劳动力的特困户；优抚对象中的特困户。目前湖南农村已开始最低生活保障制度的试点工作。如湖南省怀化市于2006年10月开始按照“低标准起步，规范化运作，渐进式发展”的原则，全面实施农村低保。对该市农村最低生活保障因时、因地、因人划分救助标准实行分类救助。最低生活保障的标准由各县（市、区）视财力确定，但每人每月不能低于10元，同一县内实行同一标准1。2005年湖南常德农村最低生活保障人数49万人，比上年增长122732。由于缺乏相应的政策法规依据和约束手段，最低生活保障在实施过程中存在着以下几个方面的问题一是实施范围窄，覆盖面小，相当部分贫困居民得不到救济和补助；二是标准偏低，难以保障救助对象的基本生活；三是民政部门经办的社会救济经费不足，满足不了贫困人口的实际生活需要；四是救济工作随意性大，缺少科学性和一贯性。五是五保供养标准落实难，五保供养标准低。目前湖南农村共有五保户4104万人，集中供养的五保对象为162万人，仅占应保人数的396，很多的五保户成为了“无保户”。调查发现，302的五保老年人领取不到当年的供养经费，152的五保老年人连上一年的供养经费也被拖欠。我们在调查中了解到，除了“保葬”外，其他“四保”都不同程度地存在问题，在一些地区，五保实际上已经蜕变为两保（保吃、保葬）1怀化正式启动农村居民最低生活保障，湖南省民政厅，HTTP/WWWHUNANMCAGOVCN/NEWS_SHOWASPID1186。2常德市实施妇女发展规划中期监测分析报告，湖南省统计局。甚至一保（保吃）。4、农民工社会保障水平低。湖南是一个劳务输出大省。据抽样调查测算，2005年全省农村外出劳务者达1600万人。劳务总收入60059亿元，增长1133。但是这些外出劳务人员由于都是毫无组织的盲目流动，使得他们的权益毫无保障。据调查，湖南目前只有152的农民工购买了工伤保险，只有105的农民工参加了医疗保险，只有183的农民工参加了养老保险。首先，就业无保障、失业无保险。农民工在就业方面要遇到很多限制。有的城市规定必须由省级劳动部门介绍才是合法的，那就是说，几百万农民工进入城市，却没有一个农民工和企业对话、接触的场所，没有一个公共的地方可以来寻找就业机会。城市所建立的完善的劳动力市场也只是为城市居民服务的，是不准农民工进入的。另一方面，农民工的在失业时是没有失业补助的。在失业期间，他们多数是靠自己过去的积蓄生活，或靠向亲友、老乡借钱生活，也有一小部分人不得不离开城市回家去。我们的调查发现，前者占772，后者仅占146，并且无一例得到劳动单位或地方组织的帮助。其次，医疗保险和工伤保险缺失。农民工尽管是以青壮年为主的群体，但生病也是在所难免的。我们的调查显示，有364的农民工生过病，甚至多次生病。他们生病以后有593的人没有花钱看病，而是仗着年轻，体质好，硬挺过来的。当然另有407的人不得不花钱看病，但看病支出绝大部分是自费，用人单位为他们支付的不足实际看病费的1/12。工伤事故赔偿在农民工社会保障体制中是一个严重的问题。农民工的工作条件是非常恶劣的，工伤事故伤害的往往是农民工。很多民工在受工伤之后，有冤无处诉，他们的医疗费用都由自己掏。在调查中我们听说过很多外出农民工由于某些原因在进厂时用的是假身份证，以致在后来出现某些工伤事故之后，厂方以假身份证为由，不承认他们是他们厂的职工，不给予赔偿，即使得到了赔偿，也往往是私了，没有按照劳动法的相关规定来进行赔偿。二、湖南农村社会保障问题形成的原因农村社会保障是整个社会保障体系的一个重要组成部分，但长期以来一直处于社会保障体系的边缘。造成农村社会保障问题的原因很复杂，既有经济的、政治的、体制的原因，也有农民自身观念的原因。1、农民增收缺乏长效机制，社会保障资金筹集困难湖南是一个农业大省。长期以来，由于城乡二元经济的存在，农村生产力水平低，经济落后，农民收入有限，造成农村社会保障资金筹集困难。近年来，湖南农民纯收入有了较大的增长。2005年，农民年人均现金收入达到169505元。但从总体上说，湖南农村人均年收入水平很低，湖南农村不同地区、不同收入层次的农民收入及城乡居民收入差异也在拉大。主要表现在一是全省14个市州之间的农民收入差距拉大。1990年农民人均纯收入最低的湘西自治州为378元，最高的长沙市为721元，收入差异比为1191；到2003年，两地收入差异扩大到127。二是农户间的收入差距扩大。用以反映居民收入水平差异程度的基尼系数，已经从80年代不到020增大到2003年的029。大约三分之一的农户，不但收入高，且掌握了约占全部农村居民一半的货币财富，这其中包括一些各行业专业大户、商贸流通大户、个体私营企业主等；另外也有7左右的农民，人均纯收入在1000元以下，且大部份分布在贫困地区、库区、灾区及边远地区。在调查中，当我们询问农民对所在社区经济条件的主观感受时，有400的农民认为“一般”，345认为“差”，64的居民认为“很差”，而认为好的只占100。在我们要求农民对困难进行排序时，排在第一位的就是收入减少。农民的收入低，增收困难，抗风险能力弱，造成了农民的自我保障能力弱，社会保障资金筹集困难。目前湖南农村社会保障资金主要来源于政府的投入、集体的统筹和农民个人负担。然32004年湖南省国民经济和社会发展统计公报而，多年来，政府在农村社会保障方面的投入很少，保障程度很低；另一方面，由于农村经营方式和分配方式的变革，农村集体经济几乎崩溃，集体统筹的能力下降，过去由集体经济承担的那部分也转嫁到了一家一户的农民个人身上。在调查中我们深切地感受到，由于农民的自身素质和他们的经济承受力低，他们只能固守在曾经给过他们保障并且现在还在扮演着社会保障角色的土地上。同时也正是由于经济上的贫困，使得农民无法奢望买保险，农民因为交不起自付的20元而享受不到政府补助的20元，更不用谈买商业保险了。在调查中我们询问了农民不买保险的原因，其中很重要的一点就是无奈“小孩读书负担重，没办法想”，“收入少，无钱投保”，所以他们在病魔的威胁面前无能为力，只能是“病残后再想办法”。农村经济落后、增收困难，是导致目前湖南农村社会保障资金筹集困难的重要原因。2、农民小农意识浓厚，社会保障意识弱长期以来，农民生活在传统的农业社会之中，受传统文化的影响深，小农意识浓厚，参加社会保障的意识淡薄，观念落后。一直以来，农民认为，生老病死都是个人的事情，应由家庭负责，实行自我保障。在调查中我们发现，大部分的湖南农民都非常重视自己的家庭，不惜一切代价发展和壮大自己的家庭。虽然这种家庭式的社会保障模式与社会主义市场经济体制不相适应，但农民目前还很难跳出这种家庭式的以土地为本的传统的、古老的保障模式。如在养老问题上，农民传统的“养儿防老”，“无子女才去敬老院”的观念仍然根深蒂固，只要不是到万不得已，老人即便是在家里受尽了委屈，他们也不乐意去敬老院，“面子”不能丢。在社会保险方面，农民只相信政府，不相信任何商业机构，因此即使有点钱他们也乐意存在银行而不是买保险，就觉得存在银行保险、安心。农民的小农意识根深蒂固，太关注眼前的利益，看不到长远的利益，因此即使在现阶段推行农村医疗保险，也有不少农民会采取观望和怀疑态度，要让他们接受和参与必须等到他们能看到或感受得到某些人确实因社会保障得到了好处。在岳阳调查时发现，有40的农民对医疗保险和养老保险不了解，35的农民表示没有参加医疗保险和养老保险的意愿。我们在调查中发现，农民在选择预防措施时，大致有以下几种考虑选择政府保险的是觉得“保险一些，保障性高，保障性强，保险风险小”，“受法律保护”；选择厉行节约，多存款的主要是出于“保险要事先交钱，还不如存银行保险一些”，“不相信医保”，“存钱是一种习惯”，“多存点钱以后有用，不要借别人的”，“买保险不安全”，“没什么保险意识”，“医疗保险支付的钱太多，怕上当受骗”，“自己才靠得住”。由于农民的观念落后，参加社会保障的积极性低下，使农村社会保障在实施和推广的过程中遇到了不少的阻力，这也是造成当前农村社会保障制度建设困难的重要原因。3、二元体制的分割，政府责任的缺失近年来，湖南农村社会保障制度的建设取得了重大的突破，但从根本上说，造成当前农村社会保障水平低的重要原因是城乡二元分割的社会体制。长期以来的以户籍制为基础的社会保障制度对农村居民的排斥，造成了农村社会保障的缺失。在农村社会保障制度建设过程中，政府基本上是以二元社会结构的思路来考虑的，尤其是社会保障工作被纳入部门利益之后，这一现象就更加明显。70年代普遍实行的农村合作医疗制度随着集体经济的解体而瓦解。90年代中期在一定范围内由民政部倡导的农村养老保险制度也因资金管理等方面的原因而被迫停止，甚至被取消。在后二元社会结构时期，农民仍然被边缘化，他们的正当的社会保障需求不被理睬。城市社会保障制度的高度发展、农村社会保障制度的缺乏形成了湖南社会保障制度体系的制度性断裂。由于政府长期不重视农村社会保障，城乡社会保障资源的分配严重失衡，农村社会保障几近空白。从湖南社会保障费用支出的情况来看，占总人口80的农民，只享有社会保障支出10左右，而占总人口的20的城市居民，却占到社会保障费用的90。从人均社会保障费用来看，城市居民是农民的20倍以上。我们的调查显示，80的农民成为没有任何社会医疗保障的自费医疗群体。这表明，在农村地区就医需求不断增长的同时，政府在财政投入上却未承担应有的责任。相对于城市,政府对农村社会保障制度的建设存在比较严重的随意性,缺乏明确、合理的目标定位和稳定、渐进的推进措施。目前湖南省农村社会保障制度依然以家庭保障为主，国家或社会的救助仅限于扶贫或救灾等次要的社会保障项目上，核心的社会保障制度如养老保险、医疗保险等项目还处在试点阶段，没有在全省普遍建立，农村社会保障存在着整体性的制度缺失。4、立法不完善，农村社会保障无法可依湖南省农村社会保障管理存在着城乡分割、条块分割、多头管理、各自为政等问题。农村社会保障理应由社会保障部门进行管理，然而目前湖南农村社会保障仍然是分散管理，劳动、卫生、民政等不同部门分管着农村社会保障的不同项目。条块之间既无统一的管理机构，也无统一的管理办法，医疗保障归卫生部门和劳动者所在单位或乡村集体共同管理，农村养老和优抚救济归民政部门管理，一些地方的乡村或乡镇企业也建立了社会保障办法和规定，有的地方，人民保险公司也搞了保险，形成了“多龙治水”的管理格局。由于这些部门所处地位和利益关系不同，在社会保障的管理和决策上经常发生矛盾。多家分割，条块分割，政事不分，缺乏监督，使本来已经够乱的管理体制更加混乱。从宏观上说，我国社会保障的立法建设一直是个薄弱环节，在农村社会保障的立法建设上问题更加突出。计划经济时期,农村社会保障基本上没有一个专门性的法规。改革开放政策实施多年以后,立法建设有了一定的进展,出台了一些政府法规,主要包括1992年由民政部颁布的县级农村社会养老保险基本方案试行，1994年由国务院颁布的农村五保供养工作条例，1996年民政部颁布的关于加快农村社会保障体系建设的意见，2003年民政部、卫生部、财政部联合发布的关于实施农村医疗救助的意见，2004年初国务院办公厅转发卫生部等部门的关于进一步做好新型农村合作医疗试点工作的指导意见等。但从整体上说，我国至今没有一部由立法机构出台的社会保障法，专门性的法律如养老保险法、医疗保险法、失业保险法、社会救助法就更无从谈起。没有这些由权威立法部门出台的社会保障法律对农村社会保障发展的基本目标、政府责任、基本项目、基金筹集与管理、待遇标准,以及农村社会保障与城市社会保障的关系等等作出比较原则性的规范,农村社会保障的推进就缺乏基本的法律依据。由于农村社会保障体制尚未确立，社会保障尚未立法，更没形成法律体系，使农村社会保障工作无法可依，无章可循，致使农村社会保障基金管理缺乏约束，资金使用存在风险大，农村社会保障制度的稳定性和持续性差。三、创新湖南农村社会保障制度建立和完善湖南农村社会保障制度基本目标是从农村实际出发，坚持以保障农民的基本生活为目的，借鉴其他省市和国外社会保障的经验和教训，以农民的自我保障为主，自助为主与互济为辅相结合，社会基本保障与家庭保障，集体保障、企业保障相结合，实现全方位的社会保障，即要改变农村现行的以土地保障为核心的非正式制度安排，代之以一系列的正式制度安排，包括农村养老保险制度、合作医疗制度、最低生活保障制度、农民工社会保障制度等等。1、建立包含多元化养老模式、多层次养老服务制度的混合型农村养老保障体系农村养老保险体系的构建，应从养老模式的选择与养老社会服务体系的建设两个方面着手，建立和完善包含多元化养老模式、多层次养老服务制度的混合型农村养老保障体系，如图1所示。第一，构建多元化的农村养老模式。多元化的养老模式就是充分发挥个人、家庭、集体、社会、社区邻里互助的积极性和主动性，多方面的获取养老资源，主要包括“自我养老”、“家庭养老”、“集体养老”、“社会养老”四种养老模式，各种养老模式并不是单一的存在，具有相互关联、相互补充的功能。现阶段，由于湖南农村经济发展水平偏低，还不具备全面实施社会养老的经济条件。因而，鼓励自我养老、巩固家庭养老仍是养老保障体系的重点。自我养老集体养老社会养老机构照料家庭照料农村五保对象；失去自立能力、需要长期照料的老人；自愿入住的健康老人。有生活来源、生活能够自理的独居老人自理能力较差、与家人一起生活的老人生活能够自理、与家人一起生活的老人提供就业岗位，进行家庭产权界定。强化孝道，签订家庭养老协议书。加大农业投入，壮大集体经济，发展集体养老事业。建立健全社会养老保险制度,设立最低养老标准。第二，发展多层次的农村养老服务体系。我们认为，农村老年服务体系的发展应以服务需求为中心，目标是在保障老年人得到基本生活照料的基础上，提供多样化和个性化的老年服务。一是开发机构养老服务。机构养老的基本目标人群是农村五保对象，失去自立能力、需要长期照料的老人，自愿入住的健康老人。在当前农村敬老院的基础上，加大资金的投入，适当扩大敬老院的收养范围，逐步建立农村机构养老服务网络。一般一个乡镇要有一所敬老院，根据老年人规模和服务需求，可增设老年公寓及其他养老机构。图3湖南农村养老保障新体系图二是加强社区养老服务。俗话说“远亲不如近邻”，邻里这一初级社会群体在传统的农村担负着“守望、共生”的重要功能，邻里之间的相互照顾包括家务劳动，老人小孩的照看等。农村社区养老服务应发挥农村邻里互助的作用，组织农村老人自愿组成的邻里互助小组，就近开展邻里互助服务，给有需要的家庭提供小孩的照看、老人的看护，充分调动社区老人的积极性，强化邻里的互助功能。政府部门应在老年人服务需求调查的基础上，确定社区基本养老服务项目，可以在每个村设立社区老年服务中心，发展农村社区服务机构，如托老所、老年活动中心、家政服务公司等，鼓励城镇社区服务机构进入农村社区。三是完善家庭照料服务。家庭照料作为主要的养老服务方式，将发挥更大的作用。而对照料人的支持服务是家庭养老模式得以延续的一个重要保证。要通过社会舆论和宣传教育，加强晚辈对老人照顾的责任与义务，使家庭照顾老人形成良好的社会风尚；要通过社会工作增进家庭的人际关系，解决各类家庭矛盾特别是婆媳矛盾，使家庭建立和谐的人际关系；在农村建立家庭助理式的社会服务，包括卫生打扫、做饭洗衣、看护照料等等，使一些经济条件较好的家庭减轻照料老人的负担。在农村社区内成立家庭照料者支持中心（可以依托于村委会或农村社区服务中心），为家庭照料者提供资源、信息咨询，组织照料者进行沟通交流和互助活动，并向社会传达照料者的声音，以获得更多的关注和支持。2、进一步完善农村合作医疗制度农村合作医疗，是在中国农村通过集体和个人集资，为农村居民提供低费率的医疗保健服务的一种互助互济医疗保障制度，它与城镇的劳保医疗、公费医疗共同构成医疗保障制度的三大支柱，是我国农村社会保障体系中的重要组成部分。新型合作医疗制度的建立与完善，应从以下几个方面着手多元化农村养老保障模式多层次农村养老服务体系家庭养老社区照料有一定生活自理能力的“三无”老人资金问题是农村社会保障制度建设的核心问题。新型合作医疗能够长期发展的关键在于是否建立了稳定的筹资机制。在当前，根据湖南农村的实际，建立稳定的筹资机制主要注意以下几个方面的问题一是要实行政府资助资金的制度化。湖南省各级政府都要设立专项基金，明确资金的来源和资助水平，列入财政预算，确保兑现，形成制度。上级对下级的转移支付实行有条件的配套转移支付制度，只有下级政府资金到位后，上级资金才能拨付。二是对个人或家庭的缴费实行一定的强制。新型合作医疗制度实行大病统筹为主。大病统筹的基本原理，就是在一定时期内，多数人帮少数人，用以解决大病给个人带来的灾难，然后受益人不断交换，在一个较长时期内，参加集资的每一个人都有受益机会。就其本质来讲，符合同性相助的伦理。因此这是一种保障能力相对较低的、带有中国传统特色的社会医疗保险。既然是医疗保险，必须强制实行，符合参保条件的个人都有必须参加，必须缴费。三是取消村级组织的负担。由于受现行农村社会经济体制等多种因素的制约，除经济较发达的地区之处，村级组织的经济实力都比较弱，很难对新型合作医疗给予资金支持，因此我们建议取消村级资助的规定。四是适当提高筹资水平。目前新型合作医疗补偿水平低，而补偿水平低的根本原因在于筹资水平低。新型合作医疗突出以大病统筹为主，把解决大额医疗费用、缓解因病致贫作为基本出发点。但在农民对乡村基本门诊还有很大需求的情况下，仅保存大病是不够的，因此必须处理好提高保障水平与扩大受益面之间的关系，选择适宜的保障模式。目前，全国各地开展的新型合作医疗的模式主要有三种即风险型（仅保大病）、风险福利型（保大病乡村基本门诊）、保两头放中间型（保大病医疗保健，保大病健康体检），根据湖南农村的实际，我们建议采用风险福利型，建立以大病统筹为主、兼顾小额费用补助的方式，参保的农民在门诊就医的可报销20的费用，并规定封顶线。本着“以收定支、略有结余”的原则，合理确定住院医疗费用的起付线、封顶线和补助（报销）比例，并根据实际情况及时调整。由于过去实行的累进制存在着帮富不帮穷的问题，因此在确定报销比例时，建议实行累退制。3、完善农村最低生活保障制度解决农民生有所靠问题的一个重要措施就是实施农村社会最低生活保障制度。建立农村最低生活保障制度，既能及时有效地保障农民群众的基本生活权益，促进农村经济稳定协调发展，也是能否尽快建立与完善农村社会保障制度的关键。完善农村最低生活制度要解决以下几个问题一是科学确定最低生活保障线标准。农村最低生活保障线标准的基本要求是，既要能保障农村贫困人口的最低生活，又要能防止保障标准过高而造成养懒汉的倾向。主要要考虑的因素有一是维持农民最基本的物质生活需要；二是农村经济发展水平，包括当地的人均国民生产总值、农户人均收入水平等指标；三是地方财政和村集体的承受能力；四是物价上涨指数。因此最低生活保障线的确定，不是一劳永逸的，而是随着社会的发展不断变化的，一般来说，保障线标准是一年调整一次。二是要改进收入调查方法，准确界定农村最低生活保障对象。农村最低生活保障对象一般包括因缺少劳动力、低收入造成的困难家庭；因病、因灾及残疾致贫的家庭；无劳动能力、无生活来源及无法定抚养义务的老年人、未成年人、残疾人等。一般来说，需要保障的对象占农村总人口的56。现行的农村居民的家庭收入调查方法既粗糙，又不够合理，又没有考虑家庭财产。因此建议湖南省统计部门会同财政等部门，通过理论研究和实际调研，制定出一套既切合实际，又便于操作的农村居民收入评估办法，从而准确界定低保对象，提高农村居民最低生活保障工作的质量。三是要合理筹集农村最低生活保障资金。农村最低生活保障资金可由省、市、县、乡各级财政和村集体合理负担，社会捐赠和社会互助等作为补充。一般来说，乡村经济条件好的主要由乡镇与村集体负担，乡村经济条件差的主要由首与地、县、乡三级负担，负担比例为244，乡村经济条件一般的主要由县、乡、村三级负担，负担比例为334。同时各级政府应将农村最低生活保障资金纳入财政预算。4、建立和完善农民工社会保障制度农民工社会保障模式的构建既要照顾到制度模式的可实践性，又要有一定的社会保障理论为依据；既要考虑到制度实施的现时性，又要考虑到制度实施的可持续性；既要适应农民工群体的特点，又要考虑到制度与二元社会保障体系的对接问题。根据我们的调查研究，湖南可以建立个人发展账户为基础的农民工综合保障体系。这一综合保障体系包括农民工的工伤保险制度、医疗和大病保障制度、社会养老保险制度、最低生活保障制度等方面。首先要建立针对进城务工农民的工伤保险制度。由于工作而引起的工伤事故和其他有关的职业伤害事故，是进城务工的农民面临的首要风险。农民工所从事的多为脏、累、重、险的工作，工作条件相对比较恶劣，涉及农民工的工伤及其他职业伤害事故不断见诸报端，在缺乏有效的制度安排的情况下，一旦发生事故，有关的赔偿问题往往引发无尽的纠纷，而农民工由于其所处的相对弱势地位，权益往往得不到有效的保障。对农民工来说，这一制度不仅保证其一旦出现职业伤害事故可以得到相应的赔偿，而且，由于建立起了针对城市农民工的工伤赔偿机制，用工单位将会更加注意用工过程中的安全保护措施，其结果将有可能大大减少农民工的职业伤害事故。其次要建立针对进城农民的医疗和大病保障制度。患病是农民工最为惧怕而又是难以避免的问题。尽管从年龄结构看进城务工的农民以年轻力壮者为多，但患病仍然是难以避免的。在缺乏保障机制的情况下，患病尤其是大病不仅为农民工造成身体的痛苦，而且会导致失去工作，从而失去经济来源而陷于贫困。为在更大范围内分散农民工的风险，应该建立针对农民工的大病医疗费用部分社会统筹的保障机制。其筹资机制以个人缴费和地方财政的一定支持构成。个人缴费和财政支持的比例应该根据各地的具体情况而定。所形成的基金由有关的社会保险机构专项管理。凡参加大病医疗费用统筹的农民工均可持大病治疗卡到指定医院接受治疗。缴费额可以根据大病发生率和治疗费用及其变化来确定，为使该制度能够顺利推行，初期可确定相对较低的缴费水平和保险水平，将来视情况逐渐提高。最终实现与城镇医疗保障制度的并轨。三是要建立进城务工农民的社会养老保险制度。由于农民工的情况各不相同，有的农民工已在城镇工作生活了较长的时间，并且拥有比较稳定的工作和固定的住所；有些则是刚刚进入城镇，工作和生活的流动性都很大。因此建立农民工养老保险制度的难度比较大，必须针对不同的情况建立有差别的社会养老保险方案。对拥有比较稳定职业且已在城镇就业较长时间的农民工，他们实际上已经成为“城镇人口”，应该将他们纳入城镇社会养老保险体系，其养老保险费的交纳办法可以视同于城镇职工,即企业缴纳基本养老保险费的比例一般不得低于企业招用农民合同工工资总额的20,个人缴纳部分一般不低于本人工资的78。对于无稳定职业且流动性较大的农民工，则可以设计一种过渡性的方案，比如制定一定范围内不同档次的缴费率供农民工自愿选择，同时规定凡雇用农民工的企业必须根据农民工所选择的缴费率而缴纳相应档次的基本养老保险费。对于进入城市从事经营性的自雇性农民则可以参照城镇个体工商户的保障制度安排。同时，为所有参加社会养老保险的进城农民建立个人帐户。5、完善社会保障管理和监督体系要建立规范、完善的社会保障体系，除了要有完善的行政管理体系外，还必须有健全的社