[硕士论文精品]省管县财政体制改革研究

摘要1994年的分税制改革顺应市场经济的要求，奠定了相对规范的政府间财政关系框架，运行十余年，取得了显著成效。但省以下地方政府间财权与支出责任之间的矛盾却很突出，相应的财权与承担的支出责任有着较大的偏离，导致了基层财政运转困难，也挫伤了基层发展的积极性。长期以来，这些问题没能得到有效地解决。近几年，学术界、政府决策者把目光投向了地方财政体制改革，希望通过省以下财政体制改革，理顺地方政府间的财政关系，做到财权与事权地呼应与匹配，从根本上解决这些问题。省管县财政体制改革成为大家聚焦所在。目前，全国有浙江、安徽、湖北、河北、陕西等20多个省区进行了省管县财政体制改革。省管县体制运行几年来，在理顺地方政府财政关系，提高转移支付资金效益，推动县域经济发展等方面取得许多宝贵经验。本文的选题正是基于这样一个背景。沿着中国财政体制分权改革之路，以省管县财政体制改革作为研究主题。试图从财政分权、多级政府理论及经济学等角度分析，找到改革地方财政体制，实行省管县财政体制改革的客观依据；将财政体制改革与帕累托改进、财政扁平化改革设想、破解“诺思悖论”作为省管县财政体制改革的理论研究框架，分析推行省管县财政体制改革的动因；通过对浙江、陕西等省份省管县财政改革情况的实证研究，找到将省管县财政改革作为完善省以下分税制方向选择的实践依据；最后，提出完善省管县财政体制改革的配套措施。涉及省、市、县三级政府之问职责权限划分的省管县改革，如何让以“经济人“身份出现的地方政府在改革过程中找到博弈的平衡点，县域经济是否能得到有效发展等，都是值得研究的问题。关键词财政体制，省管县，财政分权，改革ABSTRACTREFORMOFTHETAXSYSTEMIN1994COMPLIEDWITHTHEMARKETECONOMYTHEREQUEST，HASESTABLISHEDTHERELATIVESTANDARDINTERGOVERNMENTALFISCALRELATIONSFRAME，ANDMADETHEREMARKABLEPROGRESSINTHEPASTMORETHANTENYEARSHOWEVER,THELOCALGOVERNMENTSBELOWPROVINCIALBETWEENTHEFINANCIALAUTHORITYANDTHEDISBURSEMENTRESPONSIBILITYSCONTRADICTIONISVERYPROMINENT，THECORRESPONDINGFINANCIALAUTHORITYWITHTHEDISBURSEMENTRESPONSIBILITYWHICHUNDERTAKESHAVETHEBIGDEVIATION，HASNOTONLYCAUSEDTHELOCALFINANCEDIFFICULTY,BUTAISODAMPENEDTHEENTHUSIASMOFTHEGRASSROOTSDEVELOPMENTALONGTIME，THESEQUESTIONSHAVENOTBEENABLETOOBTAINSOLVEEFFECTIVELYINRECENTYEARS，THEACADEMICCIRCLE，THEGOVERNMENTPOLICYMAKERSWENTTOTHEVISIONTHELOCALFINANCEORGANIZATIONALREFORM，HOPESTHROUGHTHEPROVINCEBELOWTHEREFORMOFTHEFINANCIALSYSTEM，STRAIGHTENSOUTTHEPLACEINTERGOVERNMENTALFISCALRELATIONS，ACHIEVESTHEFINANCIALAUTHORITYANDTHEGOVERNANCEECHOESORMATCHESANDFUNDAMENTALLYSOLVESTHESEPROBLEMSEVERYBODYSFOCUSISTHEREFORMOFCOUNTYADMINISTRATEDBYPROVINCEATPRESENT，THENATIONHADZHEJIANG，ANHUI，HUBEI，HEBEI，SHAANXIANDSOONMORETHAN20PROVINCIALCAPITALAREASTOCARRYONTHEREFORMOFCOUNTYADMINISTRATEDBVPROVINCEREFORMSFORSEVERALYEARS，ISSTRAIGHTENINGOUTTHELOCALAUTHORITYFISCALRELATIONS，RAISESTHETRANSFERPAYMENTFUNDBENEFIT，PROMOTESASPECTSANDSOONCOUNTYTERRITORYECONOMICDEVELOPMENTTOGAINMANYVALUABLEEXPERIENCETHISARTICLESELECTEDTOPICISPRECISELYBASEDONTHISKINDOFBACKGROUNDALONGTHEROADOFTHECHINESEFISCALDECENTRALIZATION，REFORMOFCOUNTYADMINISTRATEDBYPROVINCEASARESEARCHSUBJECTOFTHEPAPELFROMANGLEANALYSESANDSOONFINANCIALDECENTRALIZATION，MULTISTAGEGOVERNMENTTHEORIESANDECONOMIC，FOUNDTHEREFORMBASISTHEREFORMOFTHEFINANCIALSVSTEMIMPROVESANDPARETOIMPROVEMENT，FINANCIALREFORMOFTHEFLAT，TOEXPLAIN“THENORTHPARADOXTOTAKEAREFORMTHEFUNDAMENTALRESEARCHFLAME，THEANALYSISCARRIESOUTAREFORMTHEAGENTTHROUGHTOPROVINCEREFORMSITUATIONSANDSOONZHEJIANG，SHANXIEMPIRICALSTUDIESFOUNDTHEREFORMOFCOUNTYADMINISTRATEDBYPROVINCETHEPRACTICEBASISFINALLY,PROPOSEDTHATCONSUMMATESTHEREFORMTHEMEASUREINVOLVESTHEPROVINCE,THECITY,BETWEENTHECOUNTYTHIRDLEVELGOVERNMENTTHERESPONSIBILITYIURISDICTIONDIVISIONREFORM,HOWTOLETTHELOCALAUTHORITYWHICHTHESTATUSAPPEAREDBYTHEECONOMICMANFINDGAMBLINGTHEBALANCEPOINT，WASTHEQUESTIONWHICHWASWORTHSTUDYINGKEYWORDSFISCALSYSTEM，COUNTYADMINISTRATEDBYPROVINCE，FISCALDECENTRALIZATION，REFORM西北大学学位论文知识产权声明书本人完伞了解两北大学关于收集、保存、使用学位论文的规定。学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复EIJ件和电子版。本人允许论文被查阅和借阅。本人授权西北大学可以将本学位论文的伞部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制于段保存和汇编本学位论文。同时授权巾围科学技术信息研究所等机构将奉学位论文收录剑中国学位论文全文数据库或其它相关数据库。保密论文待解密后适用本声明。学位论文作者签名乏翌量丝指导教师签名基复7年6月争日州年月歹同西北大学学位论文独创性声明本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致酣的地方外，本论文不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得西北大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的志对本研究所做的任何页献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。学位论文作者签名哆L惕尹T加口罗年占月R日西北大学硕士论文11研究背景与意义第一章绪论弟一早三百T匕111研究背景第一，变动频繁、集分交替是中国传统政府间财政关系的重要特征。改革开放伊始，财政体制改革率先一步，以放权让利为主线，以调动地方政府积极性为主题，对迅速提升国力发挥了重要作用；1994年分税制财政体制改革顺应市场经济体制要求，奠定了相对规范的政府间财政关系框架。运行十余年，初步理顺了中央与省级政府之间财权和支出责任的关系，但省区、市与县市的分配关系尚未规范。省以下地方政府间财权与支出责任之间的矛盾却很突出，相应的财权与承担的支出责任有着较大的偏离，导致了基层财政运转困难，挫伤了基层发展的积极性。长期以来，这些问题一直都没能得到有效的解决。事实证明，省以下分税制改革带着强烈的过渡色彩，即使在发达地区也没有进入实质性的分税制状态，而演变成了各种形式、五花八门的、复杂易变、讨价还价因素非常浓厚的分成制和包干制【11。按照完善社会主义市场经济体制与构建和谐社会的战略要求，政府问财政关系需要进一步理顺。第二，1994年，分税制财政体制改革之后，中国财政收入快速增长，2008年全国财政收入突破6万亿元，地方财政收入515905亿元，年均递增198，是1993年地方财政收入3389亿元的152倍。与此同时，在一些地方，特别是中西部地区，县乡两级财政困难的局面依然严重，欠发工资、“三农问题“、财政赤字、债务等问题十分突出。基层财政困难己影响到地方经济发展与社会稳定，也影响到地方政府的威信。对此问题社会各界的高度关注，并在理论与实践方面进行了大量的探索与研究，结论纷纷，如农村地区生产力基础薄弱、财政体制不完善、基层行政机构过于庞大等，莫衷一是。但有一个相似的认识这些问题源于制度缺陷，在于财政体制不规范，事权与财权高度不对称。面对这种社会结构转型从县乡财政困难角度反映出的难题，必须着眼于省以下财政体制和政府体制全局来求解。第三，始于上世纪80年代初期的“撤地建市“改革，全国范围几乎都推行了市管县的行政管理体制，财政上则实行市管县财政体制。在当时的环境下，市管县体制对打破市县之间的行政壁垒、带动所辖县的经济、文化、政治发展、密切城乡关系、促进城乡体化进程，起到了巨大地推动作用。但随着经济社会的发展，市管县财政体制也【L】贾康财政的扁平化改革和政府间事权划分CJ中共中央党校学报，2007，64450第一章绪论出现明显的弊端，如一些地级市随意扩张、变县为区，与县争资源、争土地、争项目，使县级单位的行政成本高、管理效能低。同时，市管县体制使原来虚设的地一级成为实设，不仅增加了政府层级，导致行政成本上升，妨碍了政府层级间沟通的速度和公共管理的绩效，而且与宪法中有关地方行政架构的规定相违背。这种体制衍生于中国从计划经济体制向市场经济体制转轨的特殊历史阶段，从产生之日起就带有计划经济的痕迹和对社会经济生活管理的理想化色彩111。改革市管县体制的呼声越来越高。第四，从其它国家的经验看，实行分税制的大国家，就是三个层级左右。比如实行联邦制的美国，实行单一制的英国，还有临近的日本，也是三个层级。我国目前有五级政府，是世界上主要国家中政府层级最多的国家。分税制财政体制要求政府间按税种划分财权。我国现行税种有20多个，与其它国家相当，然而这些税要在5级政府之间划分，却是毫无经验借鉴的难题，这样以分税制为基础的分权财政的正面效应就不能充分发挥。如何解决税种设置的客观性要求与地方政府缺少主体税种矛盾，如何解决五级政府架构与分税分级财政的逐渐到位之间存在不相容性质【2L，是一个很现实的问题。如果解决目前基层财权与事权背离的问题，仅简单地依靠上级政府增加转移支付解决县乡困难，只能是权宜之计。要寻求解决基层财政困难的长效机制，并理顺体制关系，减少财政层级的扁平化改革映入眼帘。中国各省的实践也证明了此路可行。农村税费改革后，近30个省份开展的乡财乡用县管，将乡镇财政作为县级财政的一个预算单位，虚化了乡镇财政，其可作为财政扁平化改革的一个切入点。其二，20多个省份推行的省管县财政体制改革，将市、县财政同级，其作为第二个切入点。第五，截至2008年，全国已有浙江、安徽、湖北、黑龙江、福建、海南、宁夏、吉林、广西、河北、山西、陕西等20多个省区进行了省管县财政体制改革。从省管县财政体制运行几年来的实践来看，在理顺地方政府财政关系，提高转移支付资金效益，推动县域经济发展，实现城乡协调发展等方面取得许多成效。2007年陕西省选择了15个县开展了省管县财政体制改革试点，从两年来的试点情况看，效果明显。中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议中明确提出，“减少行政层级，“理顺省级以下财政体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制。“2009年中央一号文件指出，要“稳步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县市的体制“。随着2010年的逼近，作为国家“十一五”【L】李振“省管县”体制问题研究综述J理论界，2006，112225【2】贾康，白景明县乡财政解囝与财政体制创新J】经济研究，2002，2392西北大学硕士论文规划目标的省管县改革正加速进入中国改革的快车道。112研究意义1理论意义政府间财政关系与财政体制是一个受到西方学者长期广泛关注的问题。在市场经济条件下，政府的基本经济职能是提供公共产品、制度以及实施公共政策、弥补市场缺陷、满足社会的公共需要。采用多级政府结构是传统财政分权理论研究的逻辑起点。西方财政学家主要从公共产品的层次性与空间特点入手，论证多级政府以及财政分权的必要性，从而形成政府间的财政体制关系。而中国分税制分权改革从很大程度上是为了缓解财政收支缺口压力、解决两个比重低和调动地方积极性角度出发。分权改革设计的出发点不同，造成了省以下财政体制带来了众多问题。因此，必须从全局的角度，以事权划分为前提，按照公共产品理论从制度层面，改革完善省以下分税制。对省管县财政体制改革研究，一是可丰富现行分税制财政理论二是可作为省管县体制全面改革的理论切入点。2现实意义新制度经济学认为，在决定一个国家经济增长和社会发展方面，制度具有决定性的作用。一是省管县财政体制，既是实施分税制财政体制改革的延续，又是一种体制创新。它不仅对克服市管县财政体制的弊端起到了积极的作用，而从体制上找到了解决县乡财政困难、“三农”问题、规范政府间财政关系、促进区域协调发展和全面推进公共财政建设的出路。二是实行省管县体制，减少了政府层级，实现了政府组织结构的扁平化，降低了政府交易成本。三是省管县实现了扩权强县，在行政上弱化了市对县的领导，避免了多层次行政干预对于市场竞争关系的扭曲，大大提高了县域经济发展的积极性、省级市场化水平和市场竞争的有效性。四是增强了城乡统筹发展的能力。省管县财政体制，增强了省级财政的直接调控能力，有利于有效分配和利用各种公共资源，使县市政府更有能力、有财力发展县域经济，更有实力统筹城乡发展、加大对农村地区的发展。五是省管县体制下的财政体制，有利于省内各地区间均衡发展。12研究思路与方法121研究的思路第一，通过对我国财政体制改革从“行政性分权“到“经济性分权”历史演化，以第一章绪论及1994年的分税制财政体制改革过程的审视，以省以下财政体制改革情况作为研究范围，从宏观上分析总结省以下财政体制改革取得的成效及存在的问题。针对具体问题找到原因，对问题进行归纳、分析，找到问题根源于省以下财政体制的不完善，而解决的出路在于体制创新，进行省管县财政体制改革，也是本文的研究主题。第二，从西方财政分权理论、经济学、扁平化组织结构理论等角度，论述分级、分权财政体制的必要性，以及针对我国国情开展省管县财政体制的重要意义。第三，对浙江等省开展省管县财政体制改革的实证研究，得出省管县财政改革的实践意义，以及改革利大于弊的结论。第四，进行总结，给出完善省管县财政体制配套措施。122研究方法1比较研究法通过对西方财政分权理论演化情况及研究现状的述评，对比研究我国财政体制分权改革的历史演化过程；通过对当代一些西方国家现行分权财政体制现状及实践的分析，研究其财政分级分权的原则、方法，并与我国财政体制改革，特别是省以下地方财政体制改革进行对比，获得省管县财政体制改革的理论依据和实践借鉴。2交叉研究法从公共产品理论和西方财政分权理论角度，阐述多级财政体制存在及政府间财政分权的必要性；运用现代组织理论，分析减少我国政府层级及进行财政扁平化改革的合理性，由此论证实行中、省、县三级政府架构，在以划分事权为核心的前提下，进行适度的财政分权，推行省管县财政体制改革的重要性。3实证研究法通过对浙江省1982年、安徽省2004年、湖北省2003年实行省管县财政体制改革和陕西2007年以来15个改革试点县相关资料的搜集，分析、对比这四个省份改革内容、进展过程和取得成效、存在问题等。同时，对四个省推行改革及试点的背景、条件进行分析，归纳总结省管县改革的成效、存在的问题、改革难点及相应的解决对策。最后，得出全面推行省管县财政体制改革应注意的关键因素、实施原则、路径选择及完善配套措施的结论。4西北大学硕士论文13研究的主要内容与框架结构131研究的主要内容本文沿着中国财政体制分权改革之路，在省以下分税制改革的研究范围内，以省管县财政体制改革作为研究主题。试图从财政分权理论、多级政府理论、财政均衡制度、扁平化组织结构理论及经济学等角度分析，找到改革地方财政体制，实行省管县财政体制改革的客观依据；以财政体制改革与帕累托改进、财政扁平化改革设想、破解“诺思悖论”作为理论研究框架，从市管县财政体制的弊端、公平与效率、建立财政均衡制度、和全面推进省管县改革等方面，对省管县财政体制改革动因进行全面分析，找出省管县财政体制改革的理论依据；通过对近年来中央在省管县改革方面政策、文件的梳理，找出省管县改革的政策依据；通过对浙江、安徽、湖北和陕西四个省份省管县财政改革情况的实证研究，分析各省的相关做法、改革内容、取得的成效、存在问题、困难和采取的解决对策，找到将省管县财政改革作为完善省以下分税制方向选择的实践依据；最后，得出结论，提出完善省管县财政体制改革的配套措施。132文章框架结构全文共分六章，第一章为绪论，其余五章为正文部分，各章的主要内容安排如下第一章绪论。主要介绍本文的研究背景和意义、研究思路和方法，以及研究的主要内容和论文框架，为后文做一个铺垫。第二章省管县财政体制改革研究述评。对国内外财政分权思想的研究历史、现状及进展进行梳理和归纳，提出自己的认识。第三章我国财政体制改革的历史演化。本章回顾了中国政府间财政分权演化过程，并通过对省以下财政体制运行情况、成效和存在问题的介绍，引入省管县财政体制改革的实践探索。第四章省管县财政体制改革理论分析。是本文的理论部分，重点介绍了西方财政分权理论、财政体制改革与帕累托改进的关系和政府扁平化改革的设想，作为指导省以下财政体制改革和划分政府事权的理论基础。最后，在对“市管县”财政体制做出利弊分析的基础上，对省管县财政体制改革动因进行全面分析，找出推行改革的理论和客观依据。第五章省管县财政体制改革实证研究。对浙江、安徽、湖北及陕西省管县财政体第一章绪论制改革情况的实证研究，分析省管县财政改革成功的原因及其推行条件，权衡省管县体制的利弊，找出存在的问题及难点，并给出解决对策。第六章完善省管县财政体制改革的配套措施。总结省管县财政改革应注意的关键因素、步骤及推进原则，在此基础上提出完善的配套措施。14论文的创新之处第一，本文的创新之处主要是在理论运用上，将组织结构理论与扁平化组织结构结合起来作为实行省管县财政体制改革、减少财政层级的理论基础。并从建立财政均衡制度、兼顾效率与公平、破解“诺思悖论”等角度，对省管县财政体制改革动因进行了论述。第二，从西方财政分权理论和中央与地方政府的“经济人“角度出发，强调规范政府财政职责以及合理划分事权的重要性，通过推进省管县财政体制改革，建立地方政府问“利益“分配新格局【。有了省市县事权和财权的清晰界定，从而减少政府间在利益博弈过程中发生的“寻租”行为，也可避免现行体制下地方政府间“纳什均衡”对省管县改革造成的阻力【21。1】经济人，又称作“经济人假设”，即假定人思考和行为都是目标理性的，唯一地试图获得的经济好处就是物质性补偿的最大化。2纳什均衡NASHEQUILIBRIUM，又称为非合作博弈均衡，是博弈论的一个重要术语，以约翰纳什命名。指的是这样一种战略组合，这种策略组合由所有参与人最优策略组成即在给定别人策略的情况下，没有人有足够理由打破这种均衡。6西北大学硕士论文第二章省管县财政体制改革研究述评多级政府层次必然产生多级财政体制。多级财政体制的核心内容就是一个国家内不同级别的政府之间，特别是中央与地方政府之间的财政关系，这种关系反映到财政体制上就是中央和地方政府之间的集权与分权关系问题。省管县财政体制改革作为我国分税制改革的延续，属于地方财政分权与集权的问题，其改革的实质内容也在于是否能带动县域经济的发展和促进政府效率的提高。因此，可将西方财政分权理论、公共产品理论的研究情况作为参考。财政分权一般是指按照分职治事和受益范围等原则，在政府间合理地划分财政权力，把由地方政府分散行使比由中央政府集中行使更为有效的财政权力审慎地、有步骤地下放给地方政府FLL。21国外研究现状财政分权已经成为世界各国在处理中央和地方政府之间关系时所采取的一种主要模式，也是世界不同经济发展水平国家研究的热点。随着财政分权理论的发展，世界各国的财政分权实践也在不断深入，并表现出较大的差异性。国外有关政府间财政关系的研究主要集中在，财政分权与集权谁更有益和财政分权体制与地方经济发展关联度两个方面。211国外研究现状述评根据新古典经济学的原理，中央政府能够完全按照居民的偏好、经济社会中的产品数量和服务总量以及资源情况来供给公共物品，而实现社会福利最大化，一个国家就没必要出现地方政府。但是，现实是地方政府不仅存在，而且与中央政府关系更加紧密和相互依赖。基于此，西方财政分权理论逐渐产生。财政分权理论是在1956年美国经济学家蒂布特CHARLESTIEBOUT，1956发表地方支出的纯粹理论之后逐渐走向成熟的。蒂布特的“以脚投票”分权理论将公共物品的最优供给问题扩展到地方辖区公共物品的最优供给现实问剧21。他认为，居民在不同辖区之间的自由流动可以使其向符合自己对公共物品偏好的辖区迁移，地方政府之间为了吸引选民就会展开竞争，从而能够像市场一样有效率地提供地方公共物品。久而久之，地方政府间提供公共产品和公共服务成F11卢洪友论财政分权与分级财政制度【J山东财政学院学报，2001，32528，32【2】CHARLESTICBOULAPURETHEORYOFLOCALEXPENDITURES川JOURNALOFPOLITICALECONOMY,OCT19567第二章省管县财政体制改革研究述评本方面的差异就会不断缩小，达到帕累托效率。地方政府的存在使居民具有了选择消费的自由，也其寻优过程创造了条件。奥茨在1972年出版的财政联邦主义FISCALFEDERALISM一书中为地方财政的存在提出了分权理论。奥茨根据福利经济学的观点认为，一种最有效的资源配置应使社会福利达到极大，即帕累托最优。在达到帕累托最优之前，资源配置的方式是可以改进。奥茨比较了由中央政府集中供应和地方政府分散供应公共产品的效率，得出的结论中央政府只应提供具有广泛偏好的相同的公共产品。如果人口的异质性很强，需求偏好的差异性很大，那么地方政府在公共产品供给上的效率优势就更加明显。马斯格雷夫1959首先提出了财政分税制的思想。他从考察财政的三大职能出发，分析了中央和地方政府存在的合理性和必要性，他认为宏观经济稳定与收入再分配职能应由中央负责，因为地方政府对宏观经济稳定实施控制缺乏充足的财力，另外经济主体的流动性也严重束缚了地方政府进行收入再分配的尝试；而资源配置政策则应根据各地居民的偏好而有所不同，地方政府在这方面比中央政府更适合，更有利于经济效率的提高和社会福利水平的改进。他还指出在公共品供给效率和分配的公正性实现方面，中央政府和地方政府间必要的分权是可行的，这种分权可以通过各级政府间的财力划分固定下来，从而赋予地方政府相对独立的权力。马斯格雷夫的结论是，高效率的财政体制模式要求有多级财政单位，它们在规模和地区范围上都有区别。此外，他还对为何需要地方政府作了两点解释一是从资源配置的角度。地方政府更接近于当地居民，在信息方面更具比较优势；二是从权利公平角度。在一国内部，不同辖区的人们有权选择自己偏好的公共服务的种类和数量，而中央政府不能保证这一点【L】。蒂布特并没有对地方公共品的融资和生产作更进一步的阐述，奥茨首次明确了财产税作为地方公共品融资的主要来源。马斯格雷夫则提出了一个非常明细的、用来在政府间进行税收划分的原则。美国经济学家乔治施蒂格勒GEORGESTIGLER在1957年发表的地方政府功能的有理范围一文中，有这样的结论为了实现资源配置的有效性和分配的公平性，决策应该在最低行政层次的政府部门进行。如果说这个结论会抑制中央政府决策的极端性，但它在某种程度上却讲述了分级财政管理的必要性。事实上，施蒂格勒本人并没有完全否定中央政府的作用。他指出，行政级别较高的政府对于实现资源配置的有效性和分配的公平性目标来说，也许是必要的。尤其是，对于解决分配上的不平等和地方政府之间的【L】平新乔财政原理与比较财政制度M上海上海三联书店，19923383398西北大学硕士论文竞争与摩擦这类问题，中央一级政府是一种适当的政府。西方传统财政分权理论核心观点是中央政府与地方政府的职责分工是必需的。各级政府的使命并非在于完成所有的公共职能，而是发挥各自的优势，执行其中一部分职能，形成中央与地方优势互补的政府体系。中央政府只负责全国公共产品的提供，地方政府则根据当地居民的需求，决定公共产品的供应。中央政府无权干涉地方政府的财政决策。公共物品理论的核心问题是如何能够实现最优的公共物品供给。第二代财政分权理论主要是以蒙蒂诺拉MONTINOLA、钱颖一、温加斯特WEINGAST、麦金农MCKINNON、内希巴NECHYBA等学者为代表。该理论不赞成传统财政分权理论的政府模型假设，并将企业理论和微观经济学理论引入财政学。其理论立足点是一个高效率的市场来自一个好的政府结构，政府行为既要有效果，也要受到约束。中央和地方各负其职，在维护和推进市场机制的过程中相互拥有权利和义务，从而市场交易的各方都从市场的增进中获得收益。美国学者特里希RICHARDWTRESCH从信息不完备和不确定性的角度，提出了偏好误识理论，质疑中央政府对社会福利函数的了解，以此论证财政分权的合理性【11。美国学者埃克斯坦提出了受益分权原则。他认为应当根据公共产品的受益范围，有效地划分各级政府的职能，并以此作为分配财权的依据。以上都从理论都从不同角度分析了财政分权对于提高公共资源配置效率的积极意义。但也有西方学者认为，财政分权在地方经济与促进公平方面没有发挥作用。HARVEYROSEN2006认为，联邦制虽然是一种切实可行的制度，然而，效率和公平也可能要求中央政府发挥重要的经济作用，只用地方财力为地方公用品筹资，这种制度被认为是不公平的【21。斯蒂芬贝利2006认为，地方政府倾向于强调服务产出的数量而不是质量，涉及服务质量问题的灵活性、选择性及其它方面的问题几乎无人关注P】。可见，是否能达到财政分权的初衷还与地方经济发展水平有关。在财政分权理论实证研究方面，多数研究者都关注于政府问收入和支出的平衡。由于不同研究者选择研究指标的差异导致研究结论存在一定差异。奥茨1985对43个国家的财政集权率即中央政府支出在公共支出总额中所占的比重进行的实证研究表明，从总体上看，发达国家的财政分权程度要高于发展中国家。JONATHANRODDEN2003从【L】张恒龙，陈宪当代西方财政分权理论述要J】国外社会科学，200731924【2L哈维罗森财政学M北京中国人民大学出版社，2006444F3】斯蒂芬贝利地方政府经济学理论与实践M北京北京大学出版社，2006289第二章省管县财政体制改革研究述评衡量地方政府支出在全部政府支出中所占比重的角度对29个国家在20世纪90年代的财政分权程度进行了衡量比较。从总体平均分权程度看，1978年以来，这些国家地方政府支出在政府支出中所占比重呈现上升趋势NL。212国外研究现状评述综上所述，财政分权已经成为世界各国在处理中央和地方政府之间关系时所采取的一种主要模式。财政分权的初衷在于解决多级政府的公用品供给水平问题，其目的在于促进社会效率与公平分配，进而提高社会福利。政府间支出责任划分的主要因素是公共品的受益范围及其供给效率。一般来说，全国性的公共产品、具有收入分配功能和调节宏观经济稳定功能的公共品由中央政府提供，剩余的公共品由各级地方政府共同供给。西方发达国家一般在宪法或法律中明确规定中央政府所承担的责任，地方政府及其他公共部门的责任不会过多地在全国性的法律中进行规定，给予地方更多的自主权。西方财政分权理论对政府间分权的合理性和必要性、政府间财政职能和财政工具的分配等问题给出了一定的解释和说明，表明财政在中央与地方之间的分权有利于减少信息成本、提高资源配置效率、遏制政府规模的扩大、引入竞争和创新机制，并且指出在一定的条件下，某些公共产品由地方政府提供要比中央政府提供优越。同样，在看到财政分权优点的同时，还应该看到其不足之处，如财政分权对具有外部效应的跨地区公共产品，地方居民独立负担了全部成本；在存在规模经济的情况下，分权有时也是低效率的，而且不利于全国性公共产品的提供。但权衡利弊，财政分权理论为中央与地方政府间处理财政分权关系，以及为地方政府配置公共资源、提供公共服务和地方政府间分权具有十分重要的指导意义。22国内研究现状新中国成立后，具有制度变迁意义的财政分权改革始于上世纪80年代初“分灶吃饭财政体制的实施。1994年的分税制改革实现了财政分权由“行政性分权”向“经济性分权”的迈进。以分税制为核心的财政分权改革促进了我国经济高速健康发展，功不可没。然而，随着经济社会的发展，分税制暴露出众多的弊端，特别是我国省以下财政分权不完善，造成了我国地方财政困难和“三农”问题的加剧。【L】王蕴财政分权程度的比较研究LJ】，中国物翰2007，5475010西北大学硕士论文221国内研究现状述评中国的财政分权研究首先在于分权与市场化进程两者的先后次序问题上。贾康2000认为，从新增财力分配调整上入手，向地方政府放权，才能促进传统体制有所松动，为以后其他方面的改革提供空间。高培勇2001认为，在宏观经济调整的大背景下，财政体制的分权改革率先进行，在改革启动初期扮演着为推进整体改革“铺路搭桥“的角色。总之，多数学者认为“分灶吃饭”的分权改革，是中国市场化改革的突破口。胡鞍钢和王绍光1997虽然也认同先行步的财政分权对于中国市场化经济改革所具有的积极意义，但他们认为，1980年后的分权化改革并非是中央纯粹按照经济理性所做出的决策。事实上，这种“放权让利”是中国在1979和1980年连续出现巨额财政赤字，增收和减支皆不可行的背景下，为了缓解财政压力，中央被迫向地方妥协的产物【LL。与前述学者们的观点不同，黄佩华1991认为财政分权应当在市场化改革之后进行，否则会带来地方政府盲目发展经济的负面激励。张波在中国财政分权问题研究一个文献综述一文中认为，转型国家的财政分权必须要选择合适的时机，确定正当的顺序，即中央向地方的财政分权应在经济体制改革的基础上进行。原因在于，只有先经历市场化的改革，割断政府和企业间的非正常联系，企业才能摆脱政府附庸的地位，成为独立自主的经济主体。接下来再实施财政分权，就可以避免给地方政府提供“铺摊子”的负面激励，更可以有效地实现财政分权所带来的诸多收益。杨灿明1996也持类似的观点。他认为1978年以来的财政分权化改革不仅没有从根本上解决分配层面的问题，反而带来了市场分割、区域间交易费用提高及地方政府对地方企业控制加强等诸多问题。然而，中国政府间目前分权如何王玉华教授在中央与地方政府财政分权研究一文中讲到，学术界关于中国现阶段财政分权的问题讨论的焦点在于财政分权是否过度上。一些学者如世界银行研究部高级经济学家邹恒认为，当前中国财政分权过度了，因为地方政府支出与经济增长呈明显的负相关【2】。另外马拴友、于红霞也从实证角度论证了新财税体制下转移支付使得地区经济以18和23的速度发散【31。这些学者认为由于公共品普遍存在的外部性和规模经济，集权有利于有效地配置全国性或准全国性公共品，此外集权能有效地协调地区经济发展和个人之间的公平分配，增强财政的宏观调控能力，并且在制定税收政策和调整产业结构上具有比较优势。另一些学者则持相反的观点，比1张波中国财政分权问题研究一个文献综述J税务与经济，2006，31517【2何忠州财政分权制度供给是前提J中国改革，2005，221233】马栓友于红霞转移支付与地区经济收敛J】经济研究，2003，32633第二章省管县财政体制改革研究述评如乔新生认为，财政分权产生的问题恰恰是因为分权不够造成的。何忠州也提到，财政分权本身不是问题的根源，问题在于缺乏制度的供给；霍克、丁伟也从实证角度反驳了马拴友、于红霞的论证。这些学者认为，由于地方政府能够获得更完全的信息，所以分权可以提高公共品供给效率，并更容易找出公共品的受益者使之负担公共品的成本费用，而且分权还有利于制度创新和加强民众对政府的监督能力。上述两派学者虽然持相反的观点，但他们都认为实行适度分权的财政体制是毋庸置疑的，而问题的关键在于分权的“度”应该如何把握。对于集权与分权争论，集权有益论认为，首先，中央财政集权能有效提供全国性的公共产品或准全国性公共产品。如果由地方政府提供，会造成整个社会效率的损失【L】。其次，中央集权有助于宏观经济和社会的稳定。相反，许多学者认为，中央政府集权只限于有限的几个方面，地方性公共产品是公共产品中最大、最主要的部分，地方政府在提供各种公共物品和服务上更有优势。而且，地方政府与当地居民联系密切，易受监督。贾康在财政改革的反思与对策一文提到，1994年之后的整个运行，到现在十几年了，省以下实际上没有进入真正的分税制状态。省以下是四个层级，这个基本的现实造成了和分税制在省以下实质性得到贯彻之间的不相容性。基层财政困难的最直接根源在于财政体制不规范，事权与财权高度不对称，即基层财政事权过大、财权过小。解困的根本出路在于规范政府间财政关系，进行财政体制创新。财政体制的重新设计，一是取消“市管县”体制，推行“省管县“体制。二是推进乡镇体制变革。通过上述二项改革，我国的政府级次就由原来的五级精简为三级，并以这三级财政为基础，来重新设计财政体制121。孙开教授主持编写的财政体制改革问题研究提出地方政府采取省一县市二级制，使地级市重新“虚设”或取消。黄中文在中国财政分权体制的问题和原因探析一文中讲到，分税制以后，地方财政收入占全国财政收入比例自改革以后一直保持在455096之间，我国财政体制呈现明显的财政分权特征。文章还从财权和事权划分不对称，各级政府存在严重的机会主义倾向、县乡财政陷入困境，公共品提供严重不足、转移支付不足，地区间财政不平衡程度过高、政府层级过多，基层政府缺乏充裕的财源、行政垂直集权与财政分权相冲突，地方财政缺乏自主权五个方面阐述了中国财政体制存在一系列的问题。针对省以下财政体制带来的问题，贾康和白景明认为，“三农问题“、县乡财政困难1苏明财政理论研究M】北京中国审计出版社，20012992】田发，周琛影基层财政解困一个财政体制变迁的分析框架FJ经济学家，2007，111111712西北大学硕士论文问题和政府体制特别是省以下问题的相互交织，是当前地方财政局面复杂性的突出表现。中国的地方财政困难主要源于制度缺陷，因而解困的治本之策也在于制度创新ILJ。王海燕在我国省以下财政分权研究综述文中阐述到，完善省以下财政分权体制的策略，可以逐步取消市管县体制，分步推行省管县体制，把地市一级政府虚化，变其为省级政府的派出机构；撤乡并镇，变乡镇一级政府为县级政府的派出机构。在我国实行中央一省一市县三级体制，不仅有利于夯实财政体制的低端基础，把县级财政和市辖区的财政建成我国功能齐全、职能完善的基层财权；也有利于在减少政府层级、收敛政府间摩擦因素的同时显著减少行政成本，从根本上解决政府职能过宽和机构叠床架屋、财政养人过多的问题。同时，还指出财政体制改革的目标除缓解基层政府的收支矛盾外，更为重要的改革目标是确定基层政府职能，配合较为规范的转移支付制度和较为完善的地方税体系的建立，构建具有自律机制有效运行的基层财政体制。省管县财政体制在浙江取得的巨大成功，为省以下财政体制改革和创新带来了积极的借鉴意义。谢禹在关于我国省管县财政体制改革的思考一文中，对省管县财政体制改革的主要原因、对市县经济发展的影响及实施标准进行了详细的论述，并提出了完善省管县财政体制的政策建议。陈纪瑜、阳敏、张宇蕊在“省直管县”财政体制改革模式探讨以湖南为例文中，介绍了湖南开展省管县财政体制改革的背景。同时还提到，省管县财政体制改革问题不仅是一个地方财政体制合理集权与分权问题，更关乎个地方政府辖区最优规模的确定；财政层级扁平化改革，以实现完善的分税制为出发点，有利于地方政府财力分配均衡化和公共服务均等化，也将提高省以下财政体制的统筹水平和整体运行效率。我国省管县财政改革还伴随着扩权强县改革。扩权强县改革更是对市管县体制的突破。扩权强县对于有效维护基层组织的利益，降低行政成本，减少行政层级，消除城市虚化泛化现象，促进城市合理布局，统筹城乡发展等都具有十分重要的现实意义。刘卫东在“扩权强县与地区公共产品供给研究中分析，“扩权强县“建立在政府行政分权、财政分权的理论背景之中，政府分权不是简单的由上级政府向下级政府放权的过程，而是涉及行政管理理论、公共产品理论、税收理论、公共债务理论、公共选择理论的问题。操世元、姚莉还从制度创新、行政方面，对省管县体制改革的动因进行了分析，并从调整行政区划、维护市级利益、电子政务建设方面提出了政策建议。中国农业大学校1】贾康财政的扁平化改革和政府间事权划分J中共中央党校学报，2007，64450第二章省管县财政体制改革研究述评长柯炳生表示，省直管县有助于县域经济发展有助于农村经济的发展或者城乡一体化在另外一个层面上，有一部分学者反对简单意义上地推行“省管县“体制。有的学者认为，“省管县“体制改革必须与政府职能转变相结合。“市管县”体制的根本问题不是它自身带来的，而是与政府在市场经济中的实际作用紧密相关。上述研究一方面对目前我国政府间分权以及地方财政运行困难、省以下财政体制等问题进行了较为清晰的阐述，提出了政府扁平化、财政体制改革、明确各级政府责权等建议。另一方面对已开展省以下财政体制改革的省份进行了分析，为以后改革的推进提供了宝贵的意见。222国内研究现状评述对我国省以下财政分权问题的研究，由于研究方法和角度的不一致，而也得出了不同的结论。因此，完善我国财政分权尤其是省以下财政分权的途径，是一个恒新的课题。西方发达国家的财政分权包括政府与市场分权关系、各级政府间的纵向财政分权以及同级政府间的横向财政分权等内容，各个部分一般都是按一定顺序先后推进的；基于我国的国情，来看省以下财政分权问题的研究，可以发现我国的财政分权与真正意义上的“财政分权“还有距离，我国政府与市场、政府间的财政分权是立体进行的。这也决定了我国财政分权改革的复杂性和艰巨性。由此可见，我国的财政分权改革不仅仅是一个经济问题，它也是一个政治问题。在界定、划分中央与省、省与市县的事权问题研究方面，还没有明确清晰的划分结论；中央与地方的信息不对称、转移支付测算不科学等，有待于深入研究。此外，我国省级以下财政分权形式多样，很多省份并没有沿着分税制去规范，如何因地制宜来建立良好的地方财政发展模式和有效的激励监督机制。同时，财政分权改革也涉及到我国行政体制的改革等，如何有效地把这些问题联系起来，对制度进行创新改革，完善我国真正的“财政分权”体制。这一切都有待于进一步的拓展研刭。推行省管县财政体制改革作为省以下财政分权体制创新，取得的许多研究成果和实践经验。它在一些省份的成功推行也证明了推行省管县财政体制改革的可行性，同时也提供了颇具可操作性的改革路径，可以说这些研究工作不仅具有理论价值，而且在解决实际问题方面也具有一定的实践性。但是，由于我国地域广阔，各地发展情况差距很大，盲目实行“一刀切“式的省管县体制并不适宜。因此，在东、中、西部分别采取不同的改革步骤，同时与政府职能转变相衔接，应该是最切实可行的路径选择。中央对省管县【1王海燕我国省以下财政分权研究综述J】商业时代，2007，3I626314西北大学硕士论文体制改革的高度关注，使得的省管县设想将不再限于学界的讨论，而更有实践意义。在市管县体制与省管县体制并存并举的情况下，这一领域将持续成为研究的热点。第三章我国财政体制改革的历史演化第三章我国财政体制改革的历史演化31财政体制历史演化新中国成立以来，我国财政体制随着政治环境和经济条件的变化，进行了多次改革和调整，经历了由高度集中，统收统支、总额分成、分灶吃饭到分级管理、分权分税的发展过程。总体可以分为19501979年的“统收统支“阶段、19801993年的包干阶段、1994年以后的分税制阶段，三个阶段。3。11统收统支财政体制阶段19501979年1950年，中央为平衡财政收支，稳定物价，国家实行统一财政经济，财经工作从分散管理转向高度集中统一管理。财政上实行统收统支、中央财政高度集权的财政体制，地方财政收入统一上缴中央财政，地方所需财政支出统一由中央财政拨付。在统收统支财政体制之下，实际上只有中央一级财政，无法照顾各地经济社会发展的特殊需要，不利于充分调动地方理财、聚财的积极性。为克服财政体制缺陷，政务院发布关于1951年财政收支系统划分的决定，对统收统支体制进行初步改革。全国财政划分为中央财政、大行政区财政、省财政三级，确立“统一领导，分级管理”的原则，实行财政收入分类分成、地方财政挂钩体制。1953年前，执行的仍是统收统支的财政体制。19531979年，我国施行以财政收入分成为主要内容的财政体制。这一时期的财政分成办法有，分类分成、总额分成、增收分成三种形式，但仍偏重于中央财政集权。19531958年，我国实行分类分成财政体制。根据国务院1957年颁发的关于改迸财政体制的规定，1958年起，对地方实行“以收定支，三年不变后改为五年不变的财政体制，进一步扩大地方财政收支范围和财政管理权限，并在保证国家重点建设的前提下，增强地方机动财力。但实际执行时间仅一年，是因为经济工作出现了高指标、浮夸风，财政虚收严重。面对1958年财政体制中存在的问题，1959年开始实行总额分成的财政体制。该财政体制规定地方组织的财政收入，除个别不宜按地区参与分成的财政收入如关税、中央企业收入划归中央财政外，其他财