我国传统法制中的监察制度秦昌东

1、我国传统法制中的监察制度秦昌东对于我国法律制度，比较传统的是按照历史类型将我国的法律制 度分成奴隶制法、封建制法等。习惯上，我们将清前期以前的法律称 之为古代法律或传统法律。不管是哪种类型得法律制度，比较共同得 都是以刑法为重。而刑法、刑罚的重心又是维护皇权和宗法伦理。虽 然如此，在传统法律制度逐步发展成熟的过程中，兼有政治和司法制 度特点的监察制度也逐渐得以发展、成熟。本文就清代以前的中国监 察制度作一定的了解。我国较早设立监察制度的是秦代。随着中央集权的君主专制制 度的确立，原先在君主左右“掌赞书而授法令”杜佑：通典卷二十四，职官六的御史发展成为兼司纠察之任的 监察官吏。文献通考-职官考七

2、御史台中就说御史：“至秦 汉为纠察之任。”说明在秦代时开始设立监察制度。御史大夫是秦 代的最高监察官，众御史之长，其地位 在廷尉之上。御史大夫率属 吏组成御史府，构成秦代的中央监察机关。在地方各郡则设立监御 史。汉书百官表云：“监御史，秦官，掌监郡。”这是由朝廷派往地方执行监察 任务的 官吏，其主要职责是对所在郡的官吏实行纠察，并参 与治理刑狱。 但监御史并不是地方官职，也不专驻地方，而 是隶属于御史府，受 御史大夫和御史中丞直接指挥和节制。监察机关的垂直制，在秦朝已开始。秦代的御史监察之制尚处于初 创阶段，御史虽有监察之责，辅佐皇帝监察百官，但 其仍负有其他 各种行政事务，还不是专职的监察官

3、员。御史的主要职责有三方 面：一、协助皇帝和丞相管理其他国家事务；二、执行纠举官吏不 法的监察事务。执行这项事务时，御史常奉命直接参与审讯活动。史记秦始皇本纪和史 记-李斯列传记载了秦始皇在咸阳坑儒和赵高以“谋反”罪审讯 李斯时，都有御史参加。三、负责记录皇帝的制诏，主管刑律的制 定、保存和核校等事务。秦代开创的监察制度为后世所继承，而 且，御史监察百官还构成了中国古代政治制度和司法制度的一大特 色。秦代开创的监察制度，汉初仍被沿用。经过不断调整，汉代的 监察制度有了明显的变化。汉代中央仍设御史府，也叫御史大夫 寺，为最高监察机关，长官为御史大夫，下设御史中丞和侍御史等 属官。东汉时期中央监察

4、机关改为御史台，属九卿之一的少府，但 御史台活动独立与尚书台、谒者台，并称为三台。御史大夫改为司 空后。西汉时御史大夫除掌管监察百官纠举非法之职外，有时还率 兵征讨，行使一定 的兵权。汉书卷六五帝纪载：征和三 年，春三月，御史大夫商丘成率兵二万人出西河击匈奴。这也说明 了西汉时期还没有形成专门单一的监察机关。除御史大夫寺的监察 外，汉武帝元狩五年，又在丞相府内设置丞相司直，“掌佐 丞相举不法”汉书武帝纪，协助丞相“督录诸州”后汉书百官志一。中央最高国家行政机关内设监察官员，加强了国家的监察职能。在地方上，汉代的监察机关 主要有两类。一种是司隶校尉。司隶校尉负责“督大奸猾”后汉书-百 官公卿表，

5、“掌察举百官之下，及京师近郡犯法者”后汉 书百官志四。另一种是州刺史。汉初，废除了秦代常驻地方 的监御史，有丞相派遣“丞相史”监察郡、县。汉武帝时期，为了 有效控制地方，对监察制度 又作调整，废除了监察郡国的丞相史， 分全国为十三个郡部，除京师所在州为司隶校尉外，其余十二州各 设刺史一人，直属御史大夫。除分区监察外，皇帝有时还从御史中 直接任命“绣衣直指御史”，惩办地方奸猾，并同州郡共同审理重 大案件，或负责镇压农民暴动。刺史的职权主要由“掌奉诏条” 确定，刺史到地方，省察治状。在“六条”规定的范围内，刺史可 以纠举弹劾：“所察应条即举。”汉书-翟方进传超过“六条”，就是“所察过诏条”，“不循

6、守条职”。开始规定刺史“以六条问事”，不得过问六条以外的其他工 作，后 来限制渐送，以至到西汉末年，束U史的权利已很严重。有人称之“选第大吏，所荐位高于九卿。所恶立退，任重职大”汉书 卷八朱博传到东汉后期，刺史又逐步统率军队，管理地方， 成为地方最高一级的行政长官。三国两晋南北朝时期是中国社会的第二次大动荡时期这一时期 政权频频交替，立法活动频繁，律学思想活跃，法 律制度有很 大的发展，但监察制度并没有太大的变化。这一时期，监察机 关仍然为御史台，但已经成为皇帝直接掌管的独立的监察机关。长官御史中丞职权很大，“自皇太子以下，无所不纠。初不得纠尚书，后亦纠之”通典。东晋时期，御史可以不举控告人的

7、姓名进行弹劾，实行“风闻奏事”制度。梁书武帝本纪载，天监元年诏书中说御史“可以风闻 奏事，依元熙旧制”。自魏以后，地方不设立监察机 关，由中央派 御史监察，发展了御史出巡制度。东汉时期的司隶校尉，魏晋时仍 设，与御史中丞“分督百僚”。至东晋，司隶校尉一职不复存在。经过三国两晋南北朝三四百年的分裂割据后，中国进入 封建社 会的鼎盛时期，法律制度也进入新的发展时期。唐代 法律是中国封 建法律的典型、中华法系的代表，这时期的监察制度组织完备、职 责明确。唐代的监察制度主要分为两种，一种是御史台制度，一种 是谏官制度。唐初沿隋朝设肃政台为监察机关，后经过左、右肃政 台，左、右御史台的变化，唐睿宗景云年

8、间统一为御史台。御史台 是独立于权力机关、行政机关之外，对中央和地方百官进行监察的 专门机关。其主要职责：第一，推按狱讼。包括推问皇帝下达的案 件，审理普通百姓的案件，参与三司推事等。第二，弹劾犯罪。对 违法犯罪的官员进行纠举，弹劾其罪，请求司法机关审判。第三，巡察内外。一是分察六部的具体行政行为，使之合法 而有效 率；而是巡察州县，以六条为察事内容。遇有非法行 为，便予以纠 查。第四，监督决囚。如发现司法机关违法及 犯人有冤者，予以纠 举平冤。第五，监察录囚。唐代御史的 任免权由御史台长官或皇帝 行使，不归管理一般官员的吏部 掌管。御史的弹劾行为，不必经御 史台长官的审准就可以向皇帝直接提出

9、。御史台还可以设置监狱来 拘禁和讯问罪犯。另一种监察制度是谏官制度。唐代谏官隶属于中 央政府的中书、门下两省，成为正式的司谏官。司谏官主要职掌以 下几 方面：谏议。以皇帝为对象，皇帝的个人生活直至王国大政 都 在谏议之列。第二，封驳。即还封皇帝失宜的诏命，驳正 臣下有违 误的奏章。第三，知起居事。第四，知瓯事。唐代 的监察制度的特 点是：御史代表皇帝，临制百官，是皇帝自上而下监督、统治百官 的一种工具；谏官的监察则是自下而 上，以皇帝为监察对象。这样 就形成以上察下，以下督上的双向监察制。这种制度完备而富有活 力，一方面监督了百官的违法行为，促使吏治清明；另一方面也限 制了皇帝的极端专制。它对

10、维护唐代君主专制体制发挥了重要作 用。宋代的中央监察机关仍然为御史台，长官是御史中丞，下设殿 中侍御史、监察御史。察院的监察御史“掌分察六曹及百司之事， 纠其谬误”。御史台虽为中央监察机关，但也具有司法审判职能。 御史台设台狱，凡违法失职官员，在送 大理寺审判前，往往先送御 史台侦讯。对各地重大案件，御史台派出御史“乘传”赴当地“就 鞫”。大理寺审判的案件，如发生犯人不服或审判官意见不一而有“翻异”，则交由御 史台推究。地方监察，主要靠设于各路的监司 兼管，负责巡按州县，“采访在任官能否”，“荐举循吏，按劾奸 赃”庆元条法事类卷七职制令。宋代为了防止司法官 吏出入人罪制造冤假错案，在司法审判上

11、特别实行了一套“上下相 维，内外相制”范太史集卷二十二转对条上四事状的 监督制约制度。但这种司法上的监督制度在重要的案件中并没有真 正发挥作用，尤其是针对官吏的犯罪行为。因为在实行这些制度的同时，又实行皇帝“御笔断罪”制度以及中 书宰相的“指挥”制度。宋代为了维护君主专职的中央集权，其法 律的主要特点是“重法治民，宽典待吏”。应当来说，监察制度设 立的目的，主要就是监察官吏的不法行为，防止危害国家的政权和 冤假错案的发生。而宋代宽典待 吏的立法和司法思想无疑削弱了监 察制度的发展。尤其是皇帝的“御笔断罪”制度，基本上是判决不 依法，“变乱旧章”，“出命制法，轻重予夺在上。”宋史 刑法志这种判决

12、不能申诉，也不能延迟执行。商鞅曾说“法之不行，自上 犯之”史记-商君列传。正因为上层对监察制度的不 重视，宋代 的监察制度没有多大的完善和发展。相比之下，元代比较重视司法监察工作。元代的监察机关十分庞大，中央设立御史台，与中书省、枢密院并列，为元朝三大中央机关之一。御史台是天子的耳目，它除了掌纠察百 官善恶，还有重要的司法职能。官吏受赃专门由御史台负责审理。 成宗时，监察机关曾“罢赃污官吏凡一万八千四百七十三人，赃四 万五千八百六十五锭，审冤狱五千一百 七十六事”元史成宗 纪四卷二八一。在地方上，则设立江南诸道行御史台和陕西诸 道行御史台，作为中央御史台的派出机构。全国共分为二十二道监 察区，

13、每道设肃政 廉访司。元代监察机构的职权重大，中央和地方 的职责，依至元五年初设御史台圣旨条画规定：“弹劾中书省、枢 密院、制国用使司等内外百官奸邪非违，肃清风俗，刷磨诸司案牍，并监 察祭祀及出使之事”元典章卷五台纲一内台设 立宪台格 例。正由于监察机关职权重大，所以法律对监察官员特别加以 规定：监察官员如有犯赃行为，则加等治罪，虽不枉法亦除名。元典章-肃台纲应当来说，明代的监察制度主要不是体现在监察机构 上，而是 明代的刑法和刑罚等法律内容上。明代贯彻的是“重典治吏”的立法思想，完全不同于宋代的“宽典待吏”的方针。朱 元璋熟谙“明主治吏不治民”的深刻道理，在吏治上坚言“故今严 法禁，但遇官吏蠹

14、害吾民者，罪之不恕”明太祖实录卷三十九。明制颁的大明律和明大诰的内容 均达到了重典治吏的目的。明代在洪武十五年将唐宋的御史台改为督察院，扩大了监察组织。督察院又称“风宪 衙门”， 职掌纠察。督察院设左都御史主管中央和地方的司法监督，又设御史 多人作为辅佐，对刑部的审判和大理寺的复核进行监督。督察院对贯 彻执行法律制度负有重要的职责。它可以“纠察内外百司之官”，对 全国所有官吏的违法犯罪行为进行纠劾。它还直接参与审判活动，凡 有重案要案，刑部、大理寺必须偕督察院共同审理。明代形成的三司 会审、圆审、朝审、会官审录、大审、热审等都有督察院的参加。大 理寺的职权非常广泛，举凡政治、经济、礼仪、文化、

15、教育及思想领 域都在监察的范围之内。在地方上，明代将全国划分为十三道，设监 察御史一百一八人。监察御史的活动不受都御史的统领，而接受皇帝的 节制。他们巡按地方时权力极大，地位和省级长官平等，发现问题可 以“大事奏裁，小事立断”。监察御史的首要职责，所谓“按临所至， 必先审录罪囚，吊刷案卷，有故出入者理辩之”明史职官志 二。明代还创设了六科给事中这一独特的监察组织，负责 纠察六 部官吏的违法事件。其中刑科给事中对刑部的审判活动有直接的监 督权，一旦发现问题可径向皇帝奏报。明代特 有的厂卫制度可以称 之为明代监察制度的一个组成部分。这 些厂卫组织虽然不是正式的 司法机构和监察机构，不能象刑部、大理

16、寺、都察院公开行使权 力，但被皇帝特许兼管刑狱，赋予巡察缉捕、专理诏狱和审判之 权，直接听命于皇帝。明代的西厂、东厂、锦衣卫、内行厂等特务 机构，均兼有监察 百官之权，而且行事不受法律的约束，是中央集 权专制统治的极端。清代沿袭明代的设置，都察院是法纪监督机关，主掌官员监 察，并职司谏议实行“台谏合一”的制度。在监察方面，清代将原 来独立的六科给事中监察系统合并于都察院。六科 给事中和十五道 监察御史合称“科道”。科道合一使清代监察权进一步集中。除监 察权外，司法的职权也是都察院职权的一个方面。都察院参与司法 事务主要表现在：一是参与会 澈。即各省的死刑案件在刑部核拟 后，送都察院列署意见转大

17、理寺。二是参加秋审和朝审，执行复奏 之职。除监督其他司法机关的审判活动并参与会审外，都察院还可 以受理官民冤案，大事奏请裁定，小事立予昭雪。都察院所属的五 城察 院可以审断完结杖罪以下案件，徒罪以上送刑部裁定。总体 上，清代的监察机构与明代没有太大的变化，只是没有了明代厂卫 等特务的监察。综观清代之前的我国监察制度，其共同的特点都是为了维护统 治者的统治，维护专制的中央集权。监察的主要内容 表现在司法领 域，以防止冤假错案的发生。还有就是吏治领 域，防止官吏贪污腐 化，影响统治者的统治利益。在传统的监察制度中，有许多值得我 们注意的地方。监察系统和监察 官员的垂直领导自秦代就开始实 现，这种制度可以摆脱地方上的控制，能够更好地行使监察职责。 遗憾的是，现社会的监察制度才刚刚规定实行垂