我国民办学校内部治理的政策与制度分析

1、    我国民办学校内部治理的政策与制度分析    摘要：我国对民办教育的内部治理政策经历了空白期、探索期、规范期的初级阶段以及高级阶段等四个演变阶段。研究发现：（1）在不同的阶段，民办教育的内部治理问题体现了政府与民办学校之间规制权的变化与反复；（2）教育权力经历了从中央政府向地方政府的下放，并且地方政府在民办学校的内部治理问题上扮演了重要的角色；（3）政府对民办学校内部治理政策的摇摆和滞后导致各学校根据自身发展轨迹形成了内在的管理制度安排，当政府重新对其内部治理进行规范时，这种外在制度更多地是以强制性的方式作用于学校内部，因此，更多地表现为形式上而非

2、实质上的制度内化。关键词：民办教育，内部治理政策，外在制度内化一、民办教育内部治理方面政策法规的演变我国民办教育是在二元的计划体制向多元的市场体制转变的过程中恢复和发展起来的，它标志着我国公共教育权力向市场的转移1，而民办学校的内部治理问题也在这场公共教育权力的变迁过程中逐渐突显。关于教育组织内部治理的定义，多数研究文献通常采用卡内基高等教育协会（carnegie commission on higher education）的定义，指组织决策的结构和过程2。据此，本文就将研究对象，即民办学校的内部治理，定义为学校重大决策的结构和过程，以及组织内部管理结构和相关制度的安排，也就是通俗意义上的内

3、部管理体制。民办学校内部治理一般包含三方面的内容：一是决策机构（理事会、董事会或其他形式的决策机构等）及其相关人员职位和权力的制度安排与决策过程；二是管理机构（校务委员会、学术委员会及行政管理机构等）及其相关人员职位和权力的制度安排与日常决策过程；三是监督机构（监事会、教职工代表大会等）及其相关人员职位和权力的制度安排与监督过程。从1982年第五届全国人民代表大会第五次会议通过中华人民共和国宪法之日起，中央和地方政府针对民办教育这一新兴办学体制的管理就开始了相关的探索。据笔者不完全统计，至今中央涉及和专门针对民办教育的法律、法规、规章、政策有30余个，从这些文本内容来看，国家对民办教育发展的规

4、制经历了从摇摆到鼓励再到规范的变化，众多学者以其中的某些关键政策法规为标志，对我国民办教育的发展时期进行了划分，虽有借鉴和参考意义，但似乎不太适用于民办学校内部治理问题的研究。因此，笔者对这些政策法规资料进行了梳理，以内部治理为分析内容，结合民办学校的决策机构、管理机构以及监督机构的实际发展情况，将相关政策的演变过程划分为四个阶段，分别是：1978年至1992年的空白期，1993年到1996年的探索期，1997年到2002年的规范期初级阶段，以及2002年至今的规范期高级阶段。1.空白期（1978年至1992年）1978年到1992年间，国家对于刚刚萌芽和恢复的民办教育主要进行了法律界定和组织

5、定性。这一时期，国家通常采取“头痛医头，脚痛医脚”的方式制定民办教育政策，较为被动地处理民办学校办学过程中出现的问题，政策所应具备的前瞻性和实践指导作用并没有充分体现出来。在民办教育内部治理方面更是一片空白，即使在1987年原国家教委颁布的我国第一个全国性部门规章关于社会力量办学的若干暂行规定中，都没有任何的说明。2.探索期（1993年至1996年）在这一阶段，民办教育主要出现在规划纲要等文件中教育体制改革探索的内容里。在民办学校内部治理方面，以1993年的民办高校设置暂行规定为标志，政府开始对民办学校的办学职权进行了规定，其中包括内部管理机构和规章制度的建设、校长和教职工的聘任及经费的使用等

6、内容，但是并没有对决策权与管理权的分离做出任何规定。广州市1992年审议制定的广州市社会力量办学管理条例成为我国最早的关于社会力量办学的地方性法规。之后，各省市也都相继出台了社会力量办学条例，不仅对社会力量办学进行了界定和定位，更重要的是一些地方政府已经开始尝试对民办学校的内部治理进行规范。以上海市和广东省为例，上海市1994年出台的上海市民办学校管理办法就明确指出，民办学校可以设立董事会，对董事会的职责、设有董事会的学校校长职责和没有设立董事会的学校校长职责，都做出了相应明确的规定。1995年广东省出台的广东省私立高等学校管理办法是第一个专门针对民办高等教育的地方性政策，其中有以下几个突破点

7、：首先，明确指出私立高等学校一般实行董事会领导下的校长负责制，校董会为学校的决策机构；第二，首次将学校的变更、停办或解散视作校董会的职责：第三，在校董会成员资格方面进行了较为详细的规定。可以说，该办法在民办教育内部治理具有一定的先行探索作用。3.规范期初级阶段（1997年至2001年）1997年国务院颁布社会力量办学条例，标志着国家开始尝试对民办学校内部治理进行规范，该条例首次提出了董事会作为学校决策机构的建议，但并不具有强制性。在地方的民办教育政策规定中，对于董事会机构的设立分化为三种情况：一是完全由民办学校自由选择；二是推荐设立校董会，如1998年出台的山西省社会力量管理细则；三是应该设立

8、董事会，如2000年出台的北京市社会力量办学若干规定。在这一时期，无论是国家还是地方，其政策法规对民办学校内部治理的内容在某种程度上还反映出摇摆不定的态度。在社会力量办学条例颁发的同年，国家又出台了关于实施（社会力量办学条例）若干问题的意见。与社会力量办学条例相比，关于实施社会力量办学条例若干问题的意见在决策机构设立的态度上更加坚定，从“可以（设立）”转变为了“原则上应当（设立）”，进一步明确了在民办学校内部设立董事会的态度。但是董事会职责的规定权却变得模糊不清，从社会力量办学条例中所规定的组织人事权、机构发展、经费筹措和审议等职责，变成了由民办学校自行决定，这就限制了对民办教育内部组织建构和

9、管理规范的详细程度，体现出国家在民办学校董事会职责方面的摇摆不定。在校长职责方面，进一步肯定了校长在教学与行政管理方面的权威性，并增加了财务管理职责，但仍停留在功能定位阶段。3国家政策的摇摆不定在地方的政策法规中也有所反映，比如山西省1995年出台的社会力量办学管理条例和1998年出台的社会力量办学管理细则在内部治理方面就有比较大的出入。之前颁布的法规直接规定了“学校实行董事会或理事会领导下的校长负责制”，但是在后来的政策中又变成了“可以设立董事会”，与社会力量办学条例是一致的，但在决策机构和校长的聘任、职责方面又与关于实施（社会力量办学条例）若干问题的意见是保持一致的，即由民办学校自主决定。

10、该时期这种“摇摆”的态度在一定程度上带来了民办学校内部管理制度上的混乱与不稳定。4.规范期高级阶段（2002年至今）从2002年全国人大颁布民办教育促进法至今，民办教育政策法规中有关内部治理方面的规定越来越清晰，我们可以称之为“规范期高级阶段”。与社会力量办学条例中有关内容相比，民办教育促进法在第三章“学校的组织与活动”中对民办学校的内部治理体制专门进行了规定，主要涉及三个方面：决策机构、校长、民主管理与监督机制。在决策机构的设立方面，民办学校决策机构已经不是可有可无的了，而是带有了一定强制性。虽对机构名称未做统一规定，但显示出民办学校管理与决策功能分化的趋势，这在董事会与校长职责划分中有更为

11、清晰的体现。在决策机构的人员构成方面，法律规定了决策机构由举办者及其代表、校长和教职工代表三部分人组成。与企业董事会完全由投资者组成所不同，这里也是强调了民办教育的公益性。与社会力量办学条例相比，教职工代表则取代了“热心教育事业、品行端正的社会人士”这样模糊的规定。假设民办学校董事会能够真正履行相关义务和责任，那么民办学校的内部治理则会呈现出内部人控制的趋势，从而减少董事会成为顾问委员会的可能，这与民办教育促进法首次提出民办学校以教职工为主体对学校内部治理进行监督的规定也是一致的。但是随着民办学校的不断发展，外部监督的要求在不断提高。教育部2007年出台的民办高等学校办学管理若干规定首次明确了

12、民办高校督导员制度，2010年公布的国家中长期教育改革和发展规划纲要（20102020）在进一步强调民办学校以董事会或理事会作为决策机构的同时，也更加突出了外部约束机制的重要性，如逐步推进监事制度，完善督导专员制度等，而不再仅仅依靠民办教育促进法中以教师为主体的内部人员监督机制。在决策机构人员产生和内部分工方面，民办教育促进法强调了决策机构负责人方面的内容，但在其人员分工方面，并没有明确的规定，只有“决策机构对学校重大事项的决定由成员表决”的表述，没有涉及董事会人员构成比例、董事会常设机构、董事会成员与校内管理人员关系等方面的内容，这在很大程度上削弱了董事会实际决策功能的发挥。在决策机构与校长

13、的关系方面，基本明确了委托代理关系。校长的职责主要是执行决策机构的决定，组织教育教学活动，负责学校日常管理工作。在保证校长的任职条件方面，增加了“对于民办学校聘任校长的名单，决策机构需报审批机关核准”的规定。二、外在制度的内化过程在社会转型条件下，公共教育权力变迁对教育政策产生了两方面的挑战：一是市场领域的教育活动追求私利而可能对教育公益性造成损害；二是在市场、社会等力量参与介入教育领域的条件下，教育公平方面会产生更为复杂的问题。4笔者认为，前一个问题在民办教育中表现得尤为突出。虽然与教育相关的法律、法规、规章和政策一直以来都声明教育行为是非营利性的，但是如何保证这一属性在民办学校有所体现，就

14、需要相关政策法规内化到各学校的内部运行过程中，其中对民办学校内部治理的制度安排就是重要的组成措施。从1997年社会力量办学条例的颁布开始，民办教育内部在国家整个高等教育规模不断扩大的背景下逐渐产生了分化，这不仅表现在办学层次上从非学历教育进入了学历教育、从高职高专文凭颁发资格升到了本科文凭颁发资格，在民办学校的内部管理体制方面，外在政策法规：不断内化的过程也一定程度上呈现出分化的趋势。以决策机构的设立为例，自民办教育促进法颁布实施后，民办学校内部决策职能和管理职能的分离已经成为必然趋势，建立董事会或理事会领导下的校长负责制至少在形式上成为一种必须的选择。民办学校为了满足升格和评估的需要，按照政

15、策规定逐渐建立相应的内部治理制度框架，但形式上的制度化并不代表实质内容的制度化，在制度环境下，这些制度的产生并非是由于提高了组织运行的效率，而是因为制度提高了组织或参与者的合法性。在政府与社会合法性力量的驱动下，民办学校虽然都纷纷建立了董事会或理事会，但是这些机构在实际功能上却产生了分化，形成了决策型董事会、咨询型董事会、名义型董事会等多种形式的决策机构。在这种制度分化的过程中，民办高校组织自身的某些特点，比如不同发展轨迹或举办者的差异，就起到了关键性的作用，从而导致民办学校内部治理制度安排的差异。a校是2000年由某民营非教育类企业创办的一所民办高职院校。建校至今的四届董事会中，董事长一职均

16、由。集团董事长担任。在第一届董事会上，除了集团董事长，还有集团董事长的兄弟和另一企业董事代表举办方出任校董会董事，另有专家咨询委员会成员2人，学校相关领导3人。在集团剥离非主营业务成立专门的m投资发展集团有限公司后，m公司总裁和学校的财务总监开始替代第一届的举办方代表进入学校的董事会决策层和学校管理层。虽然财务总监在第四届董事会退出，但是m公司总裁不仅在第三届董事会中以执行董事的身份替换了校长的副董事长职位，并在第四届董事会中又同时出任了学校的执行校长，负责学校的日常运行。 b校是由某民营非教育类企业于1995年投资创办，并于2008年获得独立颁发本科学历文凭的资格。建校至2008年

17、共经历了三届董事会，与a校相同，举办单位董事长连任学校三届董事会主席。第一届董事会由5人构成，虽不清楚所有董事的详细身份，但均为举办企业的内部人士，并且是校董合一的形式，即举办单位代表任学校校长。在第二、三届董事会中，校长和系主任等学校代表开始进入董事会，然后校长与董事长进行了分离，举办方代表不再担任校长职务，而且b校顾问开始成为董事会成员。但仍可看出，集团以外人士在学校董事会人员比例不断增加的同时，集团内部人士并未减少，并在学校的日常管理工作中担任重要职务。 由以上两个案例中学校董事会成员构成和变化的情况，我们可以看到，作为决策机构的董事会，其成员构成在形式上日趋合理化和合法化，正

18、在从以举办单位人员为主体或占重要比例的董事会结构，向多元化的人员构成转变。这样的变化可以看做是外部制度强制性作用下的结果，在某种程度上体现丁外在制度内化的效果。但在民办高校实际运行的过程中，民办高校董事会并未真正发挥决策功能的作用，举办者以执行校长或者党委书记等职务不恰当地介入学校事务中，导致了学校外部规范与实际行为的脱节。以a校为例，在学校最初的两届董事会中，并没有执行董事一职，举办单位董事长担任校董事会董事长，校长任副董事长，即使在2004年学校的直接投资者发生了更换，直接投资单位m集团总裁在董事会中也是担任董事一职。但是2007年学校第三届董事会名单中，副董事长职位撤销，校长从副董事长变

19、为董事，而增设了执行董事一职，由m集团总裁担任。到了2009年执行董事又进一步直接进入学校，担任执行校长，全面负责学校的日常管理工作，学校以更加隐蔽的方式被举办者所控制。这又反映了外在制度对组织内化过程作用不足的问题，也就是说国家政策法规中关于民办学校内部管理的规定只是在形式上而没有在实质上起到规范的作用。三、结论民办教育作为国家公共教育权力向市场转移的表现，如何进行内部管理制度的安排以保证民办学校朝着非营利性的方向发展，一直都是民办教育研究中的重要课题。本文通过国家和地方政府关于民办教育内部治理政策法规的回顾，发现政府对民办学校内部治理的规制经历了空白、探索、摇摆再到规范的转变，这个变化过程

20、本身就反映了教育组织和政府之间规制权限的变化与反复。在空白期和探索期，相应的政策法规以探讨民办教育的定位为重要内容，内部管理的规范并未列入政策法规的范围，直至民办教育的第一部法令颁布，国家才开始规制民办学校内部治理问题。但在逐步规制的过程中，又出现了政府在教育组织内部治理权的摇摆。一方面，民办学校作为由非国家机构依靠非国家财政性经费发展起来的自主办学主体，政府应给予充分的自主权，但是另一方面，政府对于民办教育这一新兴教育领域又需要制定新的规则和制度安排，以确保其治理的有效性。以民办学校决策机构的设立为例，在社会力量办学条例颁布之前，诸如理事会、董事会等民办学校决策机构的规定可以说是空白的，虽然

21、在1997年之前国家还处于社会力量办学的探索过程中，但不可否认的是，确实出现了政府“缺位”的问题。关于民办学校决策机构的职责，在社会力量办学条例中规定的是“提出校长或者主要行政负责人的人选，决定教育机构发展、经费筹措、经费预算决算等重大事项”，但是在关于实施<社会力量办学条例）若干问题的意见中却呈现了另一种说法，即“校董会的组成、职责、权限任期、议事规程等在教育机构章程或校董会章程规定”，也就是说民办学校决策机构的职责由其自行决定，同一年出台的法规与政策前后摇摆不定。但民办教育促进法实施条例在很大程度上是对民办教育促进法的补充，这也是国家在教育政策制定过程中逐步理性化的表现。第二，地方政

22、府在民办教育内部治理的政策制定中扮演了至关重要的角色，这不仅反映了民办教育在地方教育系统中的地位和为地方提供人才培养服务的定位，更是教育权力从中央政府向地方政府下放的体现。这在探索期与规范期初级阶段的表现又不尽相同。社会力量办学条例是国务院颁布的第一个行政法规，与之前的关于社会力量办学的若干暂行规定相比，更具有法律效力，因此，在探索时期，地方政府在内部治理方面具有一定的超前性，为社会力量办学条例的颁布提供了重要的参考依据。但是在社会力量办学条例颁布后的规范期初级阶段和高级阶段，地方政府都尽量与国家的法规和法律保持一致，并制定了更为详细和有操作性的内容。以上海市实施<中华人民共和国民办教育促进法>、<中华人民共和国民办教育促进法实施条例>若干问题的暂行规定为例，就在决策机构的议事规则方面做了扩展，规定民办学校应当依法制定决策机构议事规则，其内容包括决策机构负责人的产生、