灞桥区农村集体土地乱搭乱建调研报告

1、灞桥区农村集体土地乱搭乱建调研报告摘要：伴随灞桥城市化进程和建设步伐的加快以及生产生活成本的提高，灞桥行政辖区内的违法建设肆意滋生，给灞桥区的社会经济和城乡规划建设带来了严重的负面影响。为此，本文试图借助灞桥区集体土地乱搭乱建治理工作的实际，对灞桥区农村集体土地乱搭乱建现状及成因进行分析研究，以寻求解决对策。一、引言土地资源管理和城乡规划建设是检验一个地方社会经济管理水平和综合执法能力高低的重要标志，也是影响区域经济发展和社会稳定的重要因素。近年来，随着西部大开发和西安国家化大都市战略的实施，灞桥区的社会经济和城乡建设得到了持续快速地发展。尤其是国际港务区、浐灞生态区和灞河新区三驾马车的并驾齐

2、驱，强力推动着灞桥的社会经济飞速向前。但是，随之而来的是受经济利益驱使，违法用地、未批先建、少批多建、随意改变土地用途、乱占滥建等现象也越来越突出，严重影响了灞桥区的城乡面貌和投资环境，造成社会资源极大的浪费，也带来了安全隐患。二、灞桥区农村集体土地乱搭乱建项目现状分析经济水平的提高，城区面积的扩大，土地增值效应的放大，必然会导致城市郊区尤其是城乡结合部各类土地违法案件的发生。例如，借治污减霾、养殖等名义违法搭建钢构作为厂房或库房对外出租。根据西安市土地整治办抄告市级各部门的2015年土地卫星图斑，灞桥区涉嫌土地违规违法的建设项目达到140个，位居全西安市第一，为此灞桥区还受到市政府的点名批评

3、。为了遏制灞桥区违法建设的增长势头，严厉打击各种顶风违建现象，灞桥区委区政府成立了由常务副区长牵头的灞桥区农村集体土地乱搭乱建综合管理领导小组及办公室，专门负责督促、协调区级各部门依据各自职能职责严肃查处非法占地和违法建设。截止9月11日，区农管办巡查发现各类在建新增涉嫌违建项目并向各街办下发巡查通知书94份，由于新筑和新和两个街办今年7月份开始划入国际港务区，剔除此两个街办全区剩余的7个街办共计下发83份。根据现场情况和街办的核查回复，经过整理分析，除少部分有合法手续外，绝大部分都没有任何手续，7个街办纳入统计分析的有效违建项目数量为57个（参见附件1）。具体情况分类统计分析如下：1、灞桥区

4、违法乱搭乱建项目地域分析灞桥行政辖区内现辖9个街办，剔除新筑和新合街办，7个街办纳入统计分析的有效违建项目为57个。其中，灞桥街办10个、洪庆街办11个、席王街办14个、狄寨街办12个、红旗街办10个、纺织城街办0个，十里铺街办0个（表1所示）。显然，从地域上来说，灞桥区的农村集体土地违建项目主要集中在城乡结合部有大量集体土地区域的灞桥街办、红旗街办、席王街办和洪庆街办4个街办。狄寨街办虽然也有12个，但狄寨街办农村区域大，分摊后并不是违法建设密集发生区域。十里铺和纺织城两个街办则由于基本上已经完全城市化，农村集体土地面积很少，所以，农村违建项目也很少。表1：灞桥区农村集体土地分街办违法建设情

5、况统计表街办名称灞桥街办洪庆街办席王街办狄寨街办红旗街办纺织城街办十里铺街办违建项目（个）1011141210002、灞桥区违法乱搭乱建项目功能分析违建项目按功能分析指根据违建项目的用途与使用功能进行分类，以此来分析推断违法建设项目产生的根源。本次灞桥区57个有效违建项目根据功能分为3大类：农村村民住宅及基础设施类（简称农宅类）、企业生产生活设施类（简称企业类）和非法养殖设施类（简称养殖类）。经分类统计，这三大类中农宅类有27个，占比最大；其次为企业类，为24个；养殖类占比最少，仅有6个（如图1）。农宅类占比最大，符合农村建设的需求和特点，说明农村村民住宅建设和基础设施建设有较大的需求，其中2

6、7个农宅类中仅有洪庆街办王柯寨建老年幸福院、洪庆新兴村建设新农村项目、狄寨潘村建商业房、红旗马家沟建现代农业园等6个违法建设项目不是村民住宅项目外，其余21个项目均是农村村民建房。这21个村民违建项目，主要集中在红旗和狄寨街办，分别有占据7个和9个，合计16个违建项目属于这两个街办。24个企业类中，绝大多数均是轻钢结构厂房，尤其是商品混凝土搅拌站居多。这说明伴随城市建设步伐的加快，催生了一批城市建设的附属产品诸如商混的产生。图1：灞桥区农村集体土地违建项目功能统计分析特别需要提及的是养殖类违建项目中，根据灞桥区农林局反馈的情况，很多养殖企业并没有取得养殖手续或者曾经批准过的养殖手续已经过期，仍

7、违规搭建养殖钢构大棚作为库房，还有一部分虽然持有灞桥区农林局的养殖审批手续，但所见养殖大棚并没有进行动物养殖而也是挪作他用。这种假借建设养殖大棚之名而行作为库房或厂房对外出租之实的现象，在灞桥区十分普遍。例如，西安中昌养殖繁育有限公司琚卫东在红旗街办高桥村批复的养殖场内违规搭建库房达6000-7000平方米，以及在养殖场内建设办公用房及宿舍3000-4000平方米；再如，红旗秦源乳业科技公司王志青在红旗街办常家湾村8组内建设约8000平方米的养殖大棚，全部挪作他用等等。另外需要专门提及的是上述作为统计分析的57个有效违建项目中，并没有包含在村组干部非法倒卖的宅基地上进行建设的农宅类项目。事实上

8、，灞桥区农村集体土地上村组干部非法买卖宅基的行为比较常见。据举报，不少街办均存在村组干部非法将宅基地以价值3000元到几万元一处不等的价格卖给本村或外地居民。例如，灞桥街办方家村村组干部马铁军等非法倒卖宅基地；灞桥街办西渠村村组干部非法倒卖宅基地达130余户等。3、灞桥区违法乱搭乱建项目违法属性分析灞桥区农村集体土地乱搭乱建项目从法律法规角度来说，均违反了诸如中华人民共和国土地管理法、中华人民共和国城乡规划法、中华人民共和国公路法等法规，均可定性为违法建设，但是，根据统计整理分析，也有相当一部分违建项目则是由于民生、民心工程，诸如西安市治污减霾，环境提升、垃圾填埋场等等。这些违建项目很多还得到

9、市区有关部门的文件批复。例如，就治污减霾来说，就有灞桥新兴庄钢构大棚，席王街办中天、中凯、新意达等搅拌站项目，信辉实业公司钢构大棚等违建项目均有灞治污减霾办下发的有关批文。经统计，57个有效违建项目中有20个均属于民生或民心工程，剩余37个为纯违法项目。这37个纯违法建设项目中，除了极少数部分是因为历史遗留的违法建筑由于经过多年的使用出现建筑质量和安全隐患以及厂区拆扩建需要而导致违法建设的发生外，其余大部分是由于其它各种原因而新增的违法建设。例如，灞桥街办邵平店村水泥构件厂建设轻钢结构厂房，洪庆街办新兴村村民的旧宅翻建等均属于历史遗留的重建项目。三、灞桥区农村集体土地乱搭乱建项目建设成因综合分

10、析灞桥区农村集体土地上各类违建项目的建设成因，主要包括以下几个方面。一是土地、规划等依照法定程序办理由于时效、费用、设施性质等方面的原因，导致不能依法及时取得合法手续。例如前述的灞桥新兴庄钢构大棚等几个治污减霾项目均是市区政府成立临时部门负责的涉及民生的建设项目。这类项目，很多均没有合法手续，但牵涉复杂短期内又无法责令停产甚或拆除，市区治污减霾办出于改善环境需要而向这些污染企业下发整改文件，于是这些企业或单位趁机进行违法搭建。二是经济利益的驱动，这是违法建设产生的最根本原因，也是违法情节最重、违法数量最多的项目。灞桥区城市化进程的逐渐外扩，城乡结合部土地价值和违法建筑成本的低廉，违法建设收入的

11、可观，违法成本或违法代价较小甚至没有，均驱使不法者肆无忌惮地进行违法建设。例如很多生产加工企业违法搭建的厂房或办公用房，再如很多为了在征地拆迁中获得额外赔偿而抢建的违建项目，很多假借养殖之名违法搭建钢构作为厂房或库房对外出租等等。三是农村村民违规建设住宅或者村委会建设农村基础设施等存在“刚性需求”的违建项目。农村村民子女长大成家后的建房需求，或者农村村民居住条件改善的建房需求，以及农村养老院、厕所等基础设施的建设需求等等，这些均是一些刚性的建设需求，但由于宅基地或者有关乡村规划滞后等问题导致无法获得合法手续。本次统计分析发现，红旗、狄寨等两个街办的违建项目主要是这类刚性需求的农村村民或村委会建

12、房，其中红旗街办10个违建项目中有7个，狄寨街办12个违建项目中有9个均属于这类刚性需求的违建项目。四是管理者角度的原因：职能部门职责不清，各自为政，相互推诿，没有形成合力。违法建设的有效遏制或根除，重在有关职能部门的依法查处。若缺乏有效监管与查处，很多不法份子便会肆无忌惮的任性违建。自2015年9月区农管办成立以来，有很多新增违建项目均是在区农管办的眼皮底下由于不能及时查处而逐渐拔地而起，由基础开挖到正副零（出地面），由正副零（出地面）到封顶，最终坐实，变成已建成建筑。根据违法建设的实际影响和相关法律规定，国土、街办、城市管理、消防等部门是法定职能部门，对违法建设具有相应查处职能。但是，由于

13、对违法建设的查处矛盾多、难度大使得相关部门往往不愿介入管理，导致相互推诿。如对于同时违法占地和违法建设的“双违”案件，国土部门与城市管理（规划部门）相互推诿；对农村村民宅基地上的违法乱搭乱建，国土部门与街办的相互推诿等等。五是执法环境恶劣，拆违难度大。区农管办、国土灞桥分局、各街办等工作人员在执法工作过程中，一些违法建设者公然对抗执法，甚至攻击执法人员的现象时有发生。区农管办在日常巡查工作中，经常发生违建者对工作人员的询问或者制止表现出极大的抵抗情绪，根本不予配合。尤其在违建项目依照法定程序实施拆除阶段，由于拆迁成本过大，为避免因拆迁损失引发违建者们的上访甚至群访事件，违法建设项目的拆除很难执

14、行到位。很多国土灞桥分局申请法院强制执行拆除的项目，均没有得到有效执行。截止2016年9月，根据各街办以及区属有关职能部门所反馈的情况，仅区农管办自成立以来所新发现且督办的疑似违建的94起新增项目，实施拆除的仅仅有灞桥街办豁口村、新合街办兰家庄村和占家村、红旗街办绕城高速外的金山搅拌站等4起，加上各街办上报的集中拆除点8起，共计12起；大量的违法建筑并没有得到有效查处，直接或间接地助长了违法者的嚣张气焰。六是很多违法建设的背后，均牵扯一些“有势力、有背景、有靠山”的人在参与其中，违法建设的查处根本落不到实处。虽然区委区政府领导多次强调要敢于动真碰硬、狠刹严打，但真正能否落实到各街办、各村组、区

15、属各委办局的情况几乎没有。到今日为止，法院、检察院、区纪委等有关部门介入非法占地、违法建设的渎职或失职的人和事均十分罕见。可见，灞桥区农村集体土地违法建设查处的难度之大，情况之复杂。因此，灞桥区农村集体土地的乱搭乱建问题不仅仅是城市建设管理问题，更是灞桥区经济、社会问题的综合反映，背后涉及十分复杂的人和事，需要大刀阔斧，统筹分析，系统解决问题。四、灞桥区农村集体土地乱搭乱建项目查处对策措施违法建设危害公共安全、破坏市容市貌、影响城乡规划实施，造成正常的城市建设受阻、侵占社会资源，造成社会矛盾。同时，违法建设的查处牵扯面广，各种利益纠葛缠绕在一起，职能部门之间存在的各自为政与推诿等等。因此，一方

16、面，上至国家国土资源部，下至市区政府，均纷纷要求加大对违建的监督和查处力度；另一方面，作为基层的村组、街办、各职能部门之间因各种原因导致查处力度不足，尤其执行力度不到位，无法根本遏制违建的肆意滋生。灞桥区对于违建查处要取得显著成效，有效遏制违建产生，把违建彻底消灭在萌芽状态，首先必须理清各职能部门之间的责权关系，加强对各职能的严格考核，其次对违建背后牵涉的人和事必须严肃处理，绝不能“养虎遗患”，最后要对每一起新增违建跟踪查处到底，发现一起，坚决处置一起，并据此建立长效管理机制，方能从根源上杜绝新增违建的发生，取得治理农村集体土地乱搭乱建治理工作的根本胜利。具体来说，可以采取如下对策措施：1、明

17、确权责，建章立制，加强管理，严格考核。灞桥区集体土地上的乱搭乱建项目的查处主要涉及国土灞桥分局、灞桥区城市管理执法局、和各街办等职能部门。各职能部门之间存在权责不明，相互推诿的现象。因此，为有效查处灞桥区的违建项目，首先需要理顺各职能部门的权责关系，并出台规范性文件明确约定各职能部门的权责，强化管理，奖优罚差，严格考核。建议尽快出台灞桥区农村集体土地乱搭乱建综合治理工作实施条例，明确规定：一般原则，城乡规划区外的集体土地违建项目由国土灞桥分局查处，城乡规划区内的集体土地违建项目由灞桥区城市管理执法局查处。其中，涉及交通、水利、环保等违建项目由相应部门负责查处；农村村民违规在宅基地上或非宅基地上

18、建设住宅项目由各街办查处并抄送国土灞桥分局和灞桥区城市管理执法局。2、建立区政府、各街办（委办局）、各村组三级联动管理机制，形成合力。区政府侧重组织制定灞桥区集体土地乱搭乱建综合治理工作的宏观政策、研究乱搭乱建的重大决策，组织对重大违建项目的强制拆除等等。各街办（委办局）则依照权责，负责各自部门有关集体土地乱搭乱建违法建设的日常巡查、依法处置和强制拆除。各村组负责各村有关违法建设的日常巡查、宣传和上报，配合有关部门完成对其辖区内违建项目的处置与拆除。通过三级上下联合管理，形成农村集体土地违法建设管理的立体结构，以有效打击违法建设行为。近年来，正是由于有关部门没有切实承担起监管职责以及违法建设的

19、监管难度大，消极对待，甚至以支持当地经济发展为由要求职能部门予以照顾，如果建立三级联动机制，尤其强化各街办和各村组在机制中的责任与权力，并且实施严格的三级政府工作目标考核，可以积极发挥当地政府的作用，减少因管理缺位或错位导致的违建项目滋生，有效推动违法建设的监管工作。3、加强城乡规划管理，合理疏导农村村民及基础设施的建设需求。根据前述分析，灞桥区农宅类项目所占的违法建设比重最大，说明农村、农民有这个刚性需求。对于这类违建项目，政府应当提前介入，因势利导，加强乡村规划管理，合理疏导农村建房。目前，我区农村建设存在的最大问题是农村建设无规划可依，全区没有一个乡村具有法定乡村规划作为建设的依据和指导

20、，规划部门更没有为一个农村建设项目发放乡村规划许可证。缺乏统一规划，必然导致建设的无序和非法。因此，建议区政府尽快协调西安市规划局，依法编制乡村规划，将农村建设项目一一纳入城乡规划管理平台，统一规划建设，真正打造美丽乡村。这样，对农村建设有效疏导，既减少了这类违建的发生，又解决了群众的住房困难，更实现了村容村貌的有效改善与提升。至于村民在征地拆迁过程中的加建抢建问题，建议尽快出台灞桥区征地拆迁补偿办法，最大程度保障拆迁群众的利益，让群众从内心深刻认识到，建与不建一个样，加盖与不加盖一个样。4、合理引导，分类管理，疏导结合，减少各类违建项目的产生。对于属于环境提升、治污减霾等民生工程类违建，国土、规划等部门应当及时介入管理，可以为这类项目办理临时手续，并从简从快加速办理。对于受经济利益驱使所产生的纯违法项目，在原有的历史遗留土地上的改扩建违规项目，可以采取罚款措施；对于占用耕地进行建设的新增违建项目，应迅速处置，及时制止并拆除，以免建成后难以拆除，从而助长其它效仿者也蠢蠢欲动。另外，毕竟随着经济的发展，城区地价的提升，城乡结合部土地逐渐凸显出成本低的优势，必然吸引一些企业或产业入驻建设。因此，建议各街办可以考虑在较为偏远的地方，划出一定区域作为这类建设项目的临时建设区域，待城乡规划建设需要时无偿