论完善我国大气污染防治立法

1、本科毕业论文中文题目： 论完善我国的大气污染防治立法 外文题目: On Improvement of Our Countrys Legislation for The Control of Air Pollution 院 系 国际商学院 专 业 法学 年 级 2011级 学 号 20201136020007 学生姓名 邓绪兰 指导教师 袁振华 结稿日期 2015年5月3日 四川外国语大学教务处制论完善我国的大气污染防治立法摘要:随着我国经济的快速发展，我国的大气污染问题变得越来越突出，而近年来雾霾等重污染天气的频发使我国的大气污染形势变得更为严峻，严重地影响了我国的经济发展以及人民生活水平的提

2、高。大气污染问题是关乎人类生存发展的大问题，各个国家对于大气污染问题都十分重视。我国现行的大气污染防治法律体系存在着可操作性不强，立法滞后等问题，因此完善我国的大气污染防治立法对于实现我国的可持续发展，建设美丽中国有着十分重要的现实意义，对于增强大气污染防治法的可操作性，完善环境污染防治法律体系具有重要的理论意义。本文基于上述目的采取了文献综合分析、比较分析、调查研究等方法对我国的大气污染防治的立法现状、执法现状、守法现状等进行了深入的分析，发现我国的大气污染防治立法存在很多不足的方面，这给我国的大气污染治理及防治工作造成很大的阻碍。对于大气污染的治理与防治最为重要的就是立法，只有完善了立法做

3、到有法可依，才能给后续的执法、守法工作提供依据，才能有效地治理和防治大气污染。我们应当借鉴国外大气污染防治立法的经验，根据我国的国情加以选择利用，从而完善我国的大气污染防治立法。关键词：完善；大气污染；立法；可持续发展On Improvement of Our Countrys Legislation for the Control of Air PollutionAbstract:With the rapid development of our country's economy, China's air pollution problems are becoming mo

4、re and more prominent, and in recent years,heavy pollution weather, such as fog and haze has make the atmospheric pollution in China become more serious, then seriously affected the economic development of our country and the improvement of people's living standards.Atmospheric pollution is a bi

5、g problem about human survival and development, each country is also pay attention to the air pollution.Our countrys legislation for the control of air pollution has some troubles,such as poor maneuverability and legislation lags. Thus to perfect our legislation of prevention and control of atmosphe

6、ric pollution to realize the sustainable development of our country, the construction of beautiful China has very important practical significance, to enhance the maneuverability of the prevention of air pollution, perfect the legal system of environmental pollution prevention and control has import

7、ant theoretical significance.In this paper, based on the above purpose adopted a comprehensive analysis of the literature, comparative analysis, methods of investigation and study on our country's legislative status q of prevention and control of atmospheric pollution status, the situation of la

8、w enforcement and law-abiding and so on carried on the thorough analysis, found many deficiencies of the legislation of the prevention and control of atmospheric pollution in our country, this for atmospheric pollution control and prevention and control work in China caused great obstacles.For atmos

9、pheric pollution control and prevention is the most important legislation, only perfect the legal legislation, to provide a basis for the follow-up work of law enforcement, law-abiding, can effectively control and prevention and control of atmospheric pollution.We should draw lessons from foreign le

10、gislative experience for the control of air pollution, according to China's national conditions to choose to use, so as to perfect our legislation of prevention and control of atmospheric pollution.Key Words:Improvement；Air Pollution；legislation；sustainable development致谢本论文是在导师袁振华讲师的细心指导下完成的。导师渊

11、博的专业知识，严谨的治学态度，精益求精的工作作风，诲人不倦的高尚师德，严以律己、宽以待人的崇高风范，朴实无华、平易近人的人格魅力对我影响深远。不仅使我树立了远大的学术目标、掌握了基本的研究方法，还使我明白了许多待人接物与为人处事的道理。本论文从选题到完成，每一步都是在导师的指导下完成的，倾注了导师大量的心血，占用了导师的宝贵时间。在此谨向导师表示崇高的敬意和衷心的感谢!这篇毕业论文是对我大学四年生活的最好总结，是大学生活的阶段性成果。论文的顺利完成与充实、忙碌的学习生活分不开，也与导师的悉心指导分不开，导师在论文写作过程中给予了我许多有益的建议，对于我以后的写作有很大的启发和收获，也使我养成了

12、勤于思考、严谨求实的科学研究态度。再次感谢导师的指导与支持，还有同学、家人的帮助。ii目录引言21 大气污染及大气污染防治法2 1.1 大气污染的含义2 1.2 大气污染的危害21.2.1 大气污染对人体和健康的危害21.2.2 大气污染对工农业生产的危害21.2.4 大气污染对全球大气环境的影响31.3 大气污染防治法32 我国大气污染防治立法的现状及问题42.1 我国大气污染防治立法的现状42.1.1 我国目前的大气污染防治的立法体系42.1.2 我国的大气污染防治基本法42.2 我国大气污染防治立法存在的问题52.2.1 大气污染防治的立法原则不够完善52.2.2 大气污染防治的立法体系

13、不够完善62.2.3 大气污染防治法中的具体法律制度的规定需要完善62.2.3.1 总量控制制度的不足62.2.3.2 排污许可证制度的不足72.2.3.3 排污收费制度的不足73 国外大气污染防治立法及启示93.1 发达国家大气污染防治立法概况及特点93.1.1 英国的大气污染防治立法93.1.2 美国的大气污染防治立法93.1.3 日本的大气污染防治立法103.2 发展中国家的大气污染防治立法概况及特点103.2.1 菲律宾的大气污染防治立法103.2.2 新加坡大气污染防治立法113.3 发达国家大气污染防治立法对我国的启示113.4 发展中国家大气污染防治立法对我国的启示124.1 完

14、善大气污染防治的立法原则134.2 完善大气污染防治的立法体系144.3 对大气污染防治法中具体法律制度完善的建议154.3.1 完善总量控制制度154.3.2 完善排污许可证制度164.3.3 完善排污收费制度164.3.4 增加公众参与制度165 结语180引言当前，我国的大气环境形势日趋严峻对大气污染防治法提出了更高的要求，2014年启动了大气污染防治法的大规模修订，形成了大气污染防治法（修订草案），该草案虽然一定程度上弥补了2000年大气污染防治法的不足，但是我国的大气污染防治法仍然不足以应对日益严重的大气环境问题，因此我们有必要从最根本的立法层面来讨论如何完善大气污染防治法，形成更为

15、有效、可操作性强的新大气污染防治法。本文就是基于完善大气污染防治立法的目的来展开讨论的。在这方面相关的研究也有很多，大多是近几年的研究成果，大气污染防治法（修订草案）中也大部分采用了这些研究成果，如加大惩罚力度，细化责任，增加对新出现的污染进行严格控制等。但是前人的研究毕竟不能跟上社会的发展变化，因此需要我们在前人的基础上不断地开拓创新，提出更多有建设性的立法建议。本文从完善立法的角度出发，阐述完善大气污染防治的立法原则、立法体系以及具体的法律制度三个方面内容，以期对大气污染防治立法的完善有一个更为全面、深入的认识，最终有效解决环境污染问题，改善人类居住环境，提高人们的生活水平，实现我国经济的

16、可持续发展。1 大气污染及大气污染防治法 1.1 大气污染的含义大气污染是指大气因某种物质的介入，导致其化学、物理、生物或者放射性等方面特性的改变，从而影响大气的有效利用，危害人类的生命健康、财产安全以及破坏自然生态系统，造成大气质量恶化的现象。（1）1.2 大气污染的危害环境污染问题伴随着人类社会的发展而变得越来越严重，每个国家在发展经济时都不得不正视环境问题，而大气污染问题更是与人类发展密切相关的问题。大气污染的危害概括起来主要有以下几个方面：1.2.1 大气污染对人体和健康的危害大气污染对人体健康的危害是显而易见的，各种大气污染物通过多种途径进入人体，对人的影响是多方面的，大气污染物主要

17、通过三种途径危害人体，一是人体表面接触后受到伤害，二是食用含有大气污染物的食物和水中毒，三是吸入污染的空气后患病。呼吸道疾病和生理机能障碍是大气污染对人体健康造成危害的主要表现形式。在突然的高浓度污染物的作用下可造成急性中毒，在短时间内可夺去众多人的性命，如印度的博帕尔事件、伦敦的烟雾事件、重庆的“12.23”井喷事故。1.2.2 大气污染对工农业生产的危害大气污染对工业生产的危害主要表现在大气中的污染物对工业材料、设备和建筑设施造成腐蚀，增加了生产费用，提高了成本，缩短了产品的使用寿命，因此给国家经济带来巨大损失。如美国因大气污染每年使工业生产损失250亿美元，法国损失1000亿法郎，联邦德

18、国损失25亿马克。这些还只是十几年前的数字。我国大气污染每年造成的损失1981年的粗略估计就高达68亿元。而目前，由于酸雨污染给两广川贵四省区带来的经济损失每年已超过160亿元。(2)由此可见大气污染对工业生产的发展是存在很大危害的。对农业生产的危害主要表现在植物的生长受阻，产量下降，质量变劣等。我国每年有近4000万亩的农田遭受酸雨的污染，造成的经济损失约20亿元。1.2.3 大气污染对动植物的危害大气污染会使动物发生畸变、癌变，破坏遗传基因。大剂量的大气污染会使家畜、家禽、野生动物很快中毒死亡。小剂量的大气污染长时间作用，会使动物的呼吸道受感染而患病。大气污染对植物的危害主要表现为三种情况

19、：第一种是在高浓度污染的影响下产生急性危害；第二种是在低浓度下污染物长期影响产生慢性危害；第三种情况为不可视危害。1.2.4 大气污染对全球大气环境的影响大气污染已经对全球环境产生了危害，对全球大气的危害主要表现在三个方面：一是臭氧层破坏，二是酸雨腐蚀，三是全球气候变暖。大气污染产生的这三个严重后果已经严重威胁到人类的生存和发展，因此各个国家都在积极寻找解决措施，希望减轻大气污染的危害。1.3 大气污染防治法大气污染防治法是环境法体系中具有十分重要的地位，是环境与资源保护法的下位法，大气污染防治法的原则以及基本的制度是环境法的具体体现。各国对于治理大气污染的法律制度的称呼不尽相同，如美国就有空

20、气污染控制法，菲律宾有清洁空气法案等。各国的立法实践也存在很大差异，但都十分重视大气污染的防治工作，大气污染防治法律体系也在不断地完善。我国在早期的立法实践中也很重视大气污染防治法的作用，现行的中华人民共和国大气污染防治法是2000年修订通过并实施的，该法虽然不尽完善，但对我国的大气污染防治工作也起到了一定的作用。在2014年我国也启动了大气污染防治法的修订工作，形成了修订草案，大气污染防治法总体是在朝着更好的方向发展的。2 我国大气污染防治立法的现状及问题2.1 我国大气污染防治立法的现状 2.1.1 我国目前的大气污染防治的立法体系我国目前大气污染防治立法的体系主要是：一、以宪法为基本。宪

21、法第二十六条规定：“国家保护和该善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”为大气污染防治奠定了基础。二、以环境法和大气污染防治法为依据。环境法和大气污染防治法是我国大气污染防治工作的重要法律依据，上述法律对基本原则、法律制度和法律责任等都作了具体的规定。三、以民法通则、侵权责任法、刑法等为补充。环境法和大气污染防治法主要规定的是污染者及监管者的行政责任，不能全面追究责任，因此有必要由民法、侵权责任法、刑法来追究行为人的民事和刑事责任。四、以大气污染防治行动计划和环境空气质量标准为指引，国务院和环保部相继出台了上述规范文件从空气监测、防治措施、防治技术等层面为大气污染的治理提供了指引。五、以各

22、地大气污染防治法律文件为依托。各地的大气污染防治法律文件结合当地的实际情况，更能反映当地的实际，能够有效地治理大气污染。（3）以上所述是宏观的大气污染防治法律体系。 2.1.2 我国的大气污染防治基本法 我国的大气污染防治工作是以大气污染防治法为基本法的，中国在1987年制定了大气污染防治法，1995年对这部法律进行了修改，在2000年又对这部法律作了修改，而2014年又启动了修法程序。从制定到连续修改反映出我国越来越重视法律手段在防治大气污染中的作用。大气污染防治法在我国的立法体系里处于十分重要的位置，现今我国的大气污染防治工作也主要是以大气污染防治法为法律依据，以其他的法律辅助适用。今后我

23、国的大气污染防治工作也毫无疑问将主要适用修订了的大气污染防治法。我国的大气污染防治法主要内容有：大气污染防治监督管理机制、大气环境保护标准、防治烟煤产生的大气污染、防治机动车船排放污染和防治沙尘、扬尘污染。大气污染防治法第二条规定：国务院和地方各级人民政府，必须将大气环境保护工作纳入国民经济和社会发展计划，合理规划工业布局，加强防治大气污染的科学研究，采取防治大气污染的措施，保护和改善大气环境。这一规定明确了各级人民政府在大气污染防治方面的主要职责。第四条规定：县级以上人民政府环境保护行政主管部门对大气污染防治实施统一监督管理。各级公安、交通、铁道、渔业管理部门根据各自的职责，对机动车船污染大

24、气实施监督管理。县级以上人民政府其他有关主管部门在各自职责范围内对大气污染实施监督管理。该条规定是对于防治大气污染的监督管理体制的规定。该法对于大气环境质量标准和大气污染物的排放标准在第6条和第7条也做出了规定。由于我国的大气污染主要是烟煤型污染，所以防治由燃煤产生的烟尘和二氧化硫成为我国大气污染防治法律规定的核心内容。为此，修订后的大气污染防治法设专章作了明确规定，主要包括燃煤污染的一般防治和燃煤二氧化硫的特殊防治两个方面。近年来，我国汽车使用量急剧上升，氮氧化物污染已成为大城市冬季的主要污染物，为了遏制这种趋势，新修改的大气污染防治法对防治机动车船污染列专章予以规定。从上述大气污染防治法的

25、主要内容可以看出，对于大气污染的防治工作现行的大气污染防治法还是做出了较为全面的规定，以上规定对于我国的大气污染防治工作起到了指导作用，明确了各方的权责，确立了主要污染物的防控体系，对于遏制大气污染，保护生态环境有着积极的意义。 2.2 我国大气污染防治立法存在的问题了解了我国大气污染防治立法的现状以后，通过对相关法律法规和制度的研究能够发现我国大气污染防治立法方面存在着一些问题，概括起来主要有以下方面： 2.2.1 大气污染防治的立法原则不够完善 大气污染防治的立法原则是指导大气污染防治立法实践的重要立法思想，反映了执政者的立法意识和立法制度，是立法主体据以进行立法活动的重要准绳。我国大气污

26、染防治立法原则的不足主要表现在以下方面： 首先，我国的大气污染防治立法的立法原则相对模糊，主要表现在大气污染防治立法的立法原则没有在大气污染防治法中明确指出，主要适用环境与资源保护法的立法原则；其次，缺乏大气污染防治法自身特有的原则，大气污染防治法有自身区别于环境法的方面，在立法原则上也应该与环境法相区别，比如环境法中的协调发展原则在大气污染防治法中应该具体阐释为大气环境保护与经济建设协调发展原则，预防为主原则应该扩展为注重大气污染预防工作；最后立法理念相对滞后，影响了立法的实效，新出现的大气污染问题如雾霾等决定了大气污染立法的理念不能停留在以往的层面，必须不断更新才能应对大气污染问题。 2.

27、2.2 大气污染防治的立法体系不够完善 从我国大气污染防治立法的现状来看，我国的大气污染防治立法的法律构成方面虽然形成了比较完整的立法体系，但是这一立法体系首先没有突出主次差别，其次主要针对法律责任方面提出的，再次缺少一部将温室气体的排放控制要求纳入其中的综合性的大气污染防治基本法律；最后2005年2月出台的可再生能源法只是个框架性的立法，尚无配套的细则来保障实施（4）；现行的大气污染防治法自身也存在着内容相对滞后等不足，需要不断完善。 2.2.3 大气污染防治法中的具体法律制度的规定需要完善 大气污染防治的法律体系中最为重要的就是大气污染防治法，通过解读现行的大气污染防治法我们很容易发现其中

28、存在很多不足的方面，影响了该法在大气污染防治工作中的实际作用。这些具体制度的规定比如总量控制制度、排污许可证制度都只是原则性的规定，缺乏具体的操作方法。 2.2.3.1 总量控制制度的不足 污染物总量控制是指以环境质量目标为基本依据，对区域内污染源的污染物的排放总量实施控制的制度。具体来说就是在实施总量控制时，污染物的排放总量应小于或等于允许排放总量，根据污染物总量控制目标，将污染物总量分成若干份，分给各个环境区域，再由各区域层层分解，落实给每个具体的大气污染源。这是防治大气污染的一项重要制度，也是2000年修订大气污染防治法时新确立的法律规范。在大气污染防治法中首先规定，国家采取措施，有计划

29、地控制或者逐步削减各地方主要大气污染物的排放总量；地方各级人民政府对本辖区的大气环境质量负责，制定规划，采取措施，使本辖区的大气环境质量达到规定的标准;同时规定，国务院和省、自治区、直辖市人民政府对尚未达到规定的大气环境质量标准的区域和国务院批准划定的酸雨控制区、二氧化硫污染控制区，可以划定为主要大气污染物排放总量控制区。并且进一步明确，主要大气污染物排放总量控制的具体办法由国务院规定。由以上规定我们可以看到过于原则性的规定，缺乏具体的实施办法，没有给予地方政府制定法律法规的权限，使得该法缺乏灵活性。在具体的实践中，部分地区市工业发达，大气污染排放量巨大。但省级地方政府出于地方利益的考虑，往往

30、把污染严重的下级地方行政区同污染排放量小的地区作为一个区域进行评估，这样就将污染物总量稀释，变相转移到轻污染和无污染地区，从而规避了大气污染防治法所要求的划分总量控制区。 2.2.3.2 排污许可证制度的不足排污许可证制度是和总量控制制度配套的一个制度，许可证制度的任务主要是为总量控制制度服务的，因此它是依附于总量控制制度而存在的。总量控制制度的推行需要强大的技术提供支持，然而我国目前的技术供给不完善，使得排污指标的分配难以进行，因此导致依附总量控制制度存在的排污许可证制度有很大的实施障碍。像上述总量控制制度存在的不足也给排污许可证制度的实施造成了很大的困难。大气污染防治法中规定，大气污染物总

31、量控制区内有关地方人民政府依照国务院规定的条件和程序，按照公开、公平、公正的原则，核定企业事业单位的主要大气污染物排放总量，核发主要大气污染物排放许可证。对于有大气污染物总量控制任务的企业事业单位，大气污染防治法则要求，必须按照核定的主要大气污染物排放总量和许可证规定的条件排放污染物。上述对于排污许可证制度的规定看似合理，实则让许多排污企业有空子可钻。首先，现在排污许可证的发放都只是根据企业的申报表进行核定的，企业肯定不会老实地申报自己的排污量。其次，排污许可证制度也存在着执行不严的问题，对违反排污许可的排污行为也缺乏严厉的惩罚措施。 2.2.3.3 排污收费制度的不足 排污收费制度是指向环境

32、排放污染物的必须交纳一定的费用，而所交纳的费用必须用于专项污染的防治。排污收费制度的实质是排污者由于向大气排放了污染物，对大气环境造成了损害，应当承担一定的补偿责任，征收排污费就是进行这种补偿的一种形式。这种制度，一是体现了污染者负担的原则;二是实行这种制度可以有效地促使污染者积极治理污染，所以它也是推行大气环境保护的一种必要手段。我国大气污染防治法对于排污收费制度的规定存在以下不足：第一，征收费用的依据不科学，以排放浓度为收费依据，不能全面地反映污染的程度。第二，征收方式不合理，目前的收费方式是一个污染口有两种以上有害物质时，按收费最高的一种计算。这不利于大气污染的整体防治。第三，收费标准过

33、低，现在的标准还停留在原来的水平上，而我国的大气污染状况已经不像以前那样乐观了。第四，新的收费种类没有规定，像机动车污染这种新出现的污染源应该纳入排污收费制度中。第五，行政色彩太强，没有发挥市场的作用，现今的排污收费制度是政府主导下的收费机制，缺乏市场的调控，不利于发挥市场的作用。（5）3 国外大气污染防治立法及启示3.1 发达国家大气污染防治立法概况及特点在治理大气污染方面，发达国家无疑能带给我们很多的启示，因为发达国家在工业革命后就开始发现自身严重的大气环境污染问题，进而开始治理大气污染，可以说大部分的发达国家是走的“先污染后治理”的路，因此他们的大气污染防治经验是十分丰富的，下文将总结英

34、美日三个发达国家的大气污染防治立法及经验，为我国大气污染防治立法提供借鉴。 3.1.1 英国的大气污染防治立法 英国是开始大气污染治理比较早的国家，在治理大气污染方面有着丰富的经验，早在19世纪就制定了阿尔卡利法和公共卫生法，并于1956年颁布了专门针对大气污染的清洁空气法。（6）1819年，英国政府召开讨论烟害的第一次委员会，并于1821年制定了烟尘防止法。1853年到1856年间，伦敦和其他城市又先后制定了伦敦法等一系列防止烟尘的法律，又制定了制碱业管理法、河流防治法。1866年，出台了一部限制烟尘污染的环境健康法。可以看到英国的大气污染防治的法律体系还是比较完整的。清洁空气法是一部将伦敦

35、烟雾事件的教训具体化了的法律，它不仅规定具体，而且执法方法十分简便，该法颁布后得到了很好的实施。在伦敦烟雾事件后，英国特别注意法令的执行，确保法令能够实现制定的目的。并且英国通过立法来明确各级政府的权责，环境保护法和国家空气质量战略提出中央政府制定统一的国家空气质量战略，但市郡政府有权在无法达到国家空气质量标准的区域申请成立空气质量管理区，并制定远期空气质量行动计划来达到国家标准。国家环境局综合控制大型、危险的工业设施，地方政府监管小型、危险程度低的工业设施，国家成立空气污染健康影响委员会评估各空气污染区对人体健康的影响。 3.1.2 美国的大气污染防治立法 美国的工业化起步也较早，因此较早地

36、遭受了大气污染的危害。美国于1955颁布了空气污染控制法，于1963年颁布清洁空气法，成为大气污染防治的主要法律依据。1963-1970年是美国空气污染控制走向国家化的重要历史阶段，这7年里国会先后通过了5个相关法案，内容几乎涉及了空气污染的所有重要方面。美国1970修订的清洁空气法明确了各级政府的职责，联邦负责制定全国空气质量标准，州负责制定本州达标方法与时间表，地方负责具体实行并针对本地实际对此进行补充的大气污染防治三级管理体制。联邦政府专设环保局进行管理，并成立空气质量顾问委员会为总统提供决策服务。围绕着清洁空气法，美国确立了“清洁空气”原则。可见美国的大气污染防治也是重视立法工作，并通

37、过立法来明确各方的权责，保障法律的顺利实施。美国的大气污染立法内容相当具体，有很强的可操作性，对法律规定的执行十分严格，并且能够根据实际的需要及时调整法律内容，例如发现PM2.5有害时立即在清洁空气法中对其作出了补充规定。（7） 3.1.3 日本的大气污染防治立法 日本的大气污染状况在20世纪的六七十年代急剧恶化，日本政府这时候才意识到要加大大气污染的治理，日本也十分重视环境立法，在这一时期也形成了比较完善的大气污染防治法律体系，主要的法律有1968年大气污染防治法于1970年进行了修改，1972年自然环境保全法，1973年公害健康损害补偿法，2004年大气污染防治法。可以看出日本立法与修法的

38、年份是比较密集的，说明其不断根据实际调整法律。此外，在电气事业法、煤气事业法、道路交通法和道路运输车辆法等法律中亦有相关的大气污染防治的内容，说明日本的大气污染防治立法体系是比较完善的。值得一提的是日本采用的是地方标准严于国家标准的大气污染防治法的立法模式，这一规定确实取得了较为明显的成效。3.2 发展中国家的大气污染防治立法概况及特点发展中国家的大气污染问题是在经济全球化的进程中逐渐显露出来的，发达国家意识到自身的环境污染问题，于是将高耗能、高污染的传统工业转移到发展中国家，发展中国家自身在取得民族独立之后也迫切需要发展民族工业，因此产生严重大气污染问题。在治理大气污染方面发展中国家相较发达

39、国家经验缺乏，可是其中还是有一些国家取得了治理大气污染的阶段性成果，那些经验值得我国借鉴。下面就看看菲律宾和新加坡的大气污染防治立法。 3.2.1 菲律宾的大气污染防治立法 菲律宾的环境污染问题十分严重，因此政府想方设法地去治理大气污染。在治理大气污染的过程中，菲律宾十分重视法律手段的运用。1999年，菲律宾通过了清洁空气法案，法案里规定禁止焚烧垃圾，成为世界上第一个有此规定的国家。2008年菲律宾国家环境意识与环境教育法，使菲律宾成为亚洲仅有的三个颁布环境教育法的国家之一。菲律宾的立法特点是政府在立法过程中发挥主导的作用，制定严格的法律，同时也十分注重公众参与在大气污染防治中的作用，集中全民

40、的力量来治理大气污染。 3.2.2 新加坡大气污染防治立法 从60年代开始，新加坡政府先后制定了一系列环境保护的条例和标准，并不断完善，以控制工业污染。如从1980年起，发电厂、炼油厂等主要空气污染源只准使用硫磺含量不超过2%的液态油发电。对于排放空气污染物的工业企业，要求其必须安装特别设备以确保排放的气体符合国家标准。2014年7月8日，新加坡政府立法严惩非法烧芭导致新加坡出现烟霾的外国公司。新加坡政府的环境保护立法，在理念上并无特别之处，在结构上也宏观的法律辅以具体的法规，但其最大优点是法规条文内容详尽、权责清晰、处罚透明，具有极强的可操作性。面对新出现的大气污染情况，新加坡政府无疑能作出

41、迅速、有效的行动。正因为政府反映迅速才使得新加坡的环境保持良好水平，首都新加坡是赢得了“花园城市”的美称。 3.3 发达国家大气污染防治立法对我国的启示了解和分析英美日三个发达国家的立法概况及立法特点，能够给我国大气污染防治立法提供借鉴。主要有以下启示：（8）（1） 更新立法理念，美国清洁空气法在立法中确立了“国家空气质量标准理念”、“州政府独立实施理念”、“新源控制理念”、“视觉可视性理念”等一系列立法理念，正是因为具有理念的超前性，标准的缜密性，管理的系统性，执行的严格性等特征，清洁空气法不仅成为美国治理大气污染的法律利器，也为其他国家提供了立法范例。根据我国治理大气污染的法律治理现状，我

42、国应树立以下理念：第一，实效理念，即立法不能仅满足于书面规定的条文，而应注重立法的实效，使法律真正发挥法律效果和社会效果。第二，参与理念，大气污染的治理不能仅依靠行政主体的实施，应构建多元主体的参与机制，动员全社会的力量参与大气污染的治理。第三，市场理念，亦即不能仅靠行政命令进行调控，应在行政的指导下，充分利用市场的能动性，正确发挥其在大气污染治理中的资源配置作用。（2） 注重立法的实效，好的法律不能仅停留在纸上，应让其在实施中发挥其应有的作用，英国的环境立法一开始也是流于形式，但随着不断的修改与细化，也发挥了其应有的作用，要使我国的环境法不再流于形式，就应做到：第一，扩大调控对象和明确责任，

43、现实生活中pm2.5、扬尘、氮氧化物已经成为新的污染物控制的重点，而现有的大气污染防治法却只有对二氧化硫、大的颗粒物、pm10、燃煤等的规定，因此应将新的污染物纳入调控的范围，尽快修订大气污染防治法。第二，明确落实方式，现有的大气污染防治法很多都是原则性的规定，缺乏具体的操作方法，以总量控制制度为例，原有的以行政区划来落实的方式，难以完全有效地实现该制度。应该在行政区划的基础上，结合地理特征，确定对于总量的控制。最为关键的是实现立法与执法的对接，做好区划和区域的协调，真正把制度落实到实处。第三，注重市场的作用，发达国家大多建立了排放权交易制度，我国的排放权交易制度从20世纪80年代开始，在部分

44、城市尝试实施。这一制度在许可证制度和总量控制制度的基础上建立，充分发挥市场的作用，鼓励企业控制排污量。但目前这一制度也存在着法律界定缺失，交易市场发育不健全，行政干预过多等问题，因此未来的立法应注重解决这些问题。 3.4 发展中国家大气污染防治立法对我国的启示同为发展中国家，我国可供借鉴的东西也比较多，上文已经介绍了菲律宾和新加坡两个国家的立法概况，从中可以看出发展中国家重视政府在立法中的作用，是政府主导型的立法，而我国现如今的立法情况也是这样。除此之外，他们也重视公众的参与，我国这方面就做得很不够了，因此应重视公众参与，发挥公众的力量，在政府的组织领导下公众有序地参与大气污染的治理。而像菲律

45、宾把环境教育立法，这也是值得我国借鉴的，重视环境教育的作用，从小培养公民的环保意识能有效促进环境治理工作的进行。4 我国大气污染防治立法完善建议基于上文对大气污染及我国大气污染防治立法有了一个全面的理解，纵观国外大气污染防治立法的现状，能够获得很多有益的启示。下文对我国的大气污染防治立法的完善可以提出一些建议。 4.1 完善大气污染防治的立法原则 上面我们对于立法原则已经有了一个简要的说明，指出了我国大气污染防治立法原则方面存在的问题，下面就完善大气污染防治的立法原则提出若干建议。 大气污染防治法作为环境法的重要组成部分，其立法原则有与环境法相同的一面，同时也存在其特殊的一面。环境法的原则主要

46、有：经济建设与环境保护协调发展原则；预防为主，防治结合，综合治理原则；全面规划、合理布局原则；谁污染谁治理，谁开发谁保护原则；政府对环境质量负责原则；依靠群众保护环境原则。上述原则在大气污染防治法中有所体现，但是这些原则是远远不够的，大气污染防治立法不能照搬照抄环境法的立法原则，必须确立自身特有的立法原则，这是由大气污染防治法的特点所决定的，大气污染防治立法具有如下特点：第一，技术性强，大气污染防治法作为环境法的一个重要组成部分，其具有技术性很强的特点，使得它的立法难度较其他法大，难免出现法规统一性和规范性缺乏，可操作性欠佳，立法的前瞻性不强等问题。大气污染防治立法确立起自身特有的原则，能保持

47、自身的科学立法，增强其可操作性。第二，变化较快，大气污染的形势日益严重，不断出现新的污染问题，立法不能一成不变，我国是大陆法系国家，很多法律都是成文法，修订也不是那么频繁，就容易出现法律与社会发展脱节的问题，因此大气污染防治立法确立起自身的原则就能保持立法的大方向不变，在以后立法和修法的时候也能避免很多麻烦。总之，大气污染防治法必须要克服立法原则范围过大，缺乏自身鲜明性的缺点，努力确立有自身特点的立法原则。 党的十八届四中全会关于全面推进依法治国若干重大问题的决定，为大气污染防治立法指明了方向，开辟了新境界，也对我国的大气污染防治立法的原则提出两点建议：第一实施环境保护优先原则，具体体现在：一

48、是规划优先，大气污染防治规划不仅要列入各级国民经济和社会发展规划而且要体现与大气污染防治目标和规划不符合的经济社会发展规划必须进行调整的要求。二是决策优先，重大建设项目和发展规划的决策，不仅在本行政区内进行环评，还要放在区域、流域的范围内进行环评。三是投入优先，各级政府财政应设立大气污染防治专项资金，逐步做到投入水平与本地区经济发展阶段和产业特点相适应。（9）第二是要确立切实保障公众健康原则，保障公众健康是大气环境保护立法的宗旨，目前，排污费的收取、违法处罚主要用于末端治理和部分生态环境的补偿，而对大气污染事故及公害对公众的损害的补偿与保险问题还是立法的盲区，确立保障公众健康原则无疑对这些立法

49、活动提供有效的指导。大气污染防治的立法原则除了要及时确立以外，不容忽视的是立法的理念应及时更新。社会不是一成不变的，作为上层建筑的重要组成部分的法律也应该随着经济社会的发展逐步更新，立法理念的不断更新能够使法律保持活力。大气污染防治的立法理念更应不断更新，因为我国的大气污染问题正随着我国工业化的发展而日益严重，只有不断更新大气污染防治法，才能使我国经济实现可持续发展。 4.2 完善大气污染防治的立法体系 要完善我国的大气污染防治立法，必须从宏观和微观两个层面来考虑，而大气污染防治的立法体系就是宏观层面的。前文我们已经基本了解了我国的大气污染防治的立法体系，我国基本上形成了法律、法规、规范性文件

50、的大气污染防治法律体系，这一体系总体来说对我国的大气污染防治工作起到了积极作用，但是仍存在需要完善的方面。现有的大气污染防治的法律体系主要适用的是环境法和大气污染防治法，其他如宪法、民法等主要是补充的作用，而且也仅仅在法律责任方面，完善大气污染防治的立法体系还是主要在环境法的体系内才能对我国大气污染防治立法起到直接作用。下面就来分析一下如何来完善环境法体系内的大气污染防治立法。现行的我国的大气污染防治法存在着立法技术不高，词语概念模糊，简单重复环境保护法的内容等问题，环境保护法以及大气污染防治法的法条表述笼统并且在各层级法律中重复情况明显。“严重污染”“采取措施”“根据不同情节”等概念模糊的词

51、语，难以明确法律的适用，造成法律的可操作性难以体现，直接影响了大气污染防治法的执法效力。（10）因此今后在修订大气污染防治法时要注意将这些概念具体化，要突出大气污染防治法的特点，将规定细化，提高法律的可操作性。除了上面说的完善环境法以及大气污染防治法外，只有这两部法律是不够的，我们从上述的国外的大气污染防治的立法实践可以看出，各个国家的大气污染防治的法律体系是十分完善的，他们都很重视立法的作用。如美国加州就形成以联邦及加州清洁空气法为基本法，由大气污染控制法和大气质量标准法构成的大气污染防治专门法律体系。因此，我国也应该多出台一些与大气污染防治法配套的法律，现在我国的大气污染出现了新情况，雾霾

52、天气使北方大部分城市深受其害，地方政府出台具体的法规和规范性文件就显得尤为重要，因为这种下位法的操作性较强，比较能灵活应对新出现的情况。也可以借鉴菲律宾的环境教育立法，这能从源头上遏制大气污染。基于上述分析，合理的大气污染防治的立法体系应该是：以中华人民共和国大气污染防治法为基本法，以大气污染防治行动计划和环境空气质量标准为指引，以各地出台的规范性法律文件为依托，配套实施各种污染物控制的法规。在这一体系内，大气污染防治法是基本法，起着主要的、指导性的作用，是主要应该适用的法。行动计划和空气质量标准是由中央政府制定的，指导各地的大气污染防治工作的法律依据，各地可据以制定符合地方实际的规范性文件，

53、地方标准应该严于中央。各地出台的规范性法律文件应该符合上位法的基本原则和精神，同时在符合地方实际的基础上得到执行，使规定得以细化，增强可操作性。各种污染物控制法规主要是为了为具体污染物的治理提供指导。 4.3 对大气污染防治法中具体法律制度完善的建议 大气污染防治法无疑是我国大气污染防治工作中一部最为重要的指导法，要完善我国的大气污染防治立法必须得首先完善这部基本法。大气污染防治法中的具体制度的规定在制定初期就没能很好的考虑实际，随着社会的发展，这些具体制度更是暴露出很多的不足，亟需加以完善。4.3.1 完善总量控制制度在未来大气污染防治法修订上，深化大气污染物总量控制制度，将当前对环境质量改

54、善有重大影响的主要污染物纳入总量控制管理范围，结合各重点区域排放特点和排放水平，制定并实施区域大气污染物特别排放限值。对重点区域的大气环境实施容量总量控制，引导地方政府和企业对总量控制形成稳定的预期。应根据污染物的排放情况，大气污染物排放量的指标可以具体到地区或县。对于未按照核定排放总量和许可证规定进行排放的违法行为的处罚力度应加大。 4.3.2 完善排污许可证制度首先从核定上就要改变过去依据企业申报表进行核定的做法，建立有效、严格的核定程序，按照企业的实际排污情况增加现场核定的内容。其次，增加对企业落实排污许可证制度落实的监督力度，使排污许可证落到实处，使企业不滥用许可证。最后，企业违反了排

55、污许可要给予严厉的处罚，现在的处罚标准明显太低，不足以对企业形成威慑，如按无证排污处以停产的处罚等。 4.3.3 完善排污收费制度 应从以下方面来变革排污收费制度：第一，征收依据应该转变，由单一的依据浓度来收费，转变为依据浓度和数量综合来确定。第二，征收方式转变，过去的收费方式对于排污者明显有利，应该转变为对环境有害的都要收费，才能给排污者以威慑。第三，收费标准应大幅度提高，提高收费标准不仅能使排污者主动治理污染，也提高了国家治理污染的能力。第四，增加机动车排污收费制度等新污染收费，随着我国机动车数量的增多，大气污染状况明显恶化，因此不容忽视这类新的大气污染，用排污收费制度来遏制大气污染的状况，相信能起到一定的作用。 4.3.4 增加公众参与制度公众参与是指普通的公民参与治理大气污染，我国大气污染防治法在总则第五条明确规定：任何单位和个人都有保护大气环境的义务，并有权对污染大气环境的单位和个