新巴塞尔协议与我国银行业监管

1、欢迎下载支持，谢谢！新巴塞尔协议与我国银行业监管一、新巴塞尔协议的银行风险监管框架受到世人广泛关注的新巴塞尔协议 （以下简称 “新协议”）几经修 改，可望在今年第四季度定稿、 并将于 2006 年年底前在全球范围内推 广使用。与 1988 年的巴塞尔协议一样， 新协议虽不是国际法或国际公 约，对各国政府、银行监管当局及商业银行并不具有强制约束力或法 律效力，但它经大多数国家和地区认可，代表着国际银行业监管的方 向和趋势，并将成为指导各国银行业监管的新核心原则，同时也成为 评价各国银行业资本充足水平和银行监管当局监管能力的国际性标 准。新协议提出了银行监管的新框架体系， 主要由“三大支柱”（最低

2、 资本要求、监管当局检查评估、市场约束）所构成，这在相当大的程 度上进一步丰富了银行监管的内涵和指导思想，它不仅反映了当今银 行业的迅速发展及深刻变化，而且体现了银行业先进的风险管理技术 和强大的风险管理能力，同时也代表着最新的银行风险监管理念，为 改进银行业的风险管理奠定了基础。在世界多变的金融体系中，银行业的安全与稳健是国家安全的核 心，不仅对一个国家经济良好运行至关重要，而且对全球金融业的平 稳发展有着不可忽视的影响。 1988 年的巴塞尔协议将银行资本充足率作为衡量银行业稳健与否的一把尺子，大大降低了银行偿付风险以 及由此产生的潜在存款成本。 但是，在过去的 15 年中，各国的银行体

3、系、监管体系和金融市场（尤其是金融衍生产品市场）发生了巨大而 深刻的变化，这在客观上要求银行监管制度作出相应的安排和调整， 以适应金融市场的变化和监管目标的调整。在这个意义上，可以说， 新协议生逢其时。与 1988 年巴塞尔协议相比，新协议不仅推动了银行监管理念的重 大变革，而且还勾画出了一个新的银行风险监管框架。其一，商业银行要建立科学、有效的内部风险管理体系，以及时 识别、评价、监测和控制各种风险。新协议要求银行的资本充足水平 要更全面、更充分地反映银行经营所面临的信用风险、市场风险、操 作风险、流动性风险、利率风险和法律风险等多种风险，特别是要更 敏感、更准确地反映银行的实际风险水平。新

4、协议鼓励商业银行不断 改进风险管理方法、提高风险管理技术，在满足有关条件的前提下， 积极采用内部评级法特别是高级内部评级法，用以科学计量借款人及 债项的违约概率（PD）、在一定违约概率下的损失率（LGD以及全部 风险暴露值（ EAD ，并由此确定借款人及债项的信用等级、风险定价 及资本准备要求。商业银行除通过上述系统计量和管理信用风险外， 还应通过标准法或内部模型法等计量和管理市场风险、操作风险等其 他风险。总之，商业银行自身要建立起能及时识别、计量、监测和控制各种风险的管理系统，以增强有效防范风险的能力。其二，银行监管当局作为一种外部监管，要重点检查、评估商业 银行决策管理层是否充分了解、重

5、视和有效监控本行所面临的各种风 险，是否已经制定了科学、稳健的风险管理战略与内部控制系统，是 否已建立了能够识别、计量、监测和控制各种风险的内部风险管理体 系；要检查、评估商业银行采用的内部评级法是否可行，以及通过内 部评级法计量风险和确定资本水平是否可靠；要对所建立的内部风险 管理系统的可靠性及有效性进行及时检查和评估。在此基础上，监督 检查商业银行是否根据其实际风险水平，建立和及时补充资本金。其三，督促和规范商业银行及时、充分、客观披露经营、财务、 风险及资本方面的信息，提高商业银行经营及风险的透明度，在此基 础上，强化市场约束和社会公众的监督， 确保市场对银行的约束效果。 新协议提出了全

6、面信息披露的理念，对商业银行的信息披露范围、内 容、要点及方式，都做出了明确的规定：商业银行不仅要披露风险和 资本充足状况的信息，而且要披露风险评估和管理过程、资本结构以 及风险与资本匹配状况的信息；不仅要披霞定性的信息，而且要披露 定量的信息；不仅要披露核心信息，而且要披露附加信息。并把商业 银行的信息披露体系是否健全、是否满足信息披露要求，作为商业银 行是否可以采用内部评级法特别是高级内部评级法来确定资本充足水 平的前提条件之一在新协议中，银行监管当局要担当的主要职责包括：全面监管银 行资本充足状况，监督检查银行的决策管理层对各种风险和资本充足 性的监督是否落实（判断的依据主要有银行所处市

7、场的性质、收益的 可靠性和有效性、银行的风险管理水平以及以往的风险化解记录等） ； 银行对各种风险的识别、计量、监测方法是否可靠；银行对各种风险 的管理与控制是否有效；银行的资本充足水平是否与其计量的风险水 平相适应，当银行的资本水平低于风险水平时，监管当局是否有能力 及时干预；监督检查银行的内部信用评估体系、内部评估程序和资本 战略，银行的资本水平是否与风险程度合理匹配；对选择采用标准法 （以外部评级确定资产风险权重的方法）的银行，要对外部评级公司 的评级可靠性予以评估；对选择采用内部评级法的银行，要对其应具 备的条件（包括数据、模型的可靠性及信息披露的充分性等）予以评 估；同时要对银行的利

8、率风险水平及资本要求予以评估；最后，要监 督检查银行是否及时、充分、客观地披露所规定的相关信息；监督检 查商业银行是否向监管当局提交完备的资产分类制度安排、内部风险 评估制度安排等。总而言之，新协议是对巴塞尔协议的一次具有创新意义的扬弃， 它比旧协议更复杂、更全面，电更充分、更全面地考虑了银行可能面 临的多种风险以及引起风险的多种因素，它还具有更强的灵活性和更 规范的信息披露要求，成为全球银行业共同遵循的准则。二、提高金融监管效率，防范金融风险从我国的实际情况来看，根据十届全国人大第一次会议通过的国 务院机构改革方案，将银行监管职能从中国人民银行分离出来，并通 过重组而成的“中国银行业监督管理

9、委员会” （简称银监会），已经正 式成为国务院的直属机构。这也是我国加强银行监管，保障银行业安 全、高效、稳定运行，防范化解银行风险的重要举措。在我国加入世界贸易组织、金融业进一步对外开放的新时期，我 国的银行业将日益国际化，参与国际竞争的范围与程度将日益扩大， 这就要求我国银行业加快与国际规则接轨的步伐，特别是在银行监管 方面也应该遵守和实施新协议。为此，必须准确、全面地把握新协议 的宗旨与要求，适应新的经济发展环境、顺应国际金融业发展潮流， 与时俱进，不断改进监管的方法和手段，更新监管理念与知识，完善 监管法规与制度，吸收和培养专业监管人才，努力提高银行业监管水 平。具体而言，一是要尽快提

10、高银监会的监管水平。监管人员的素质和能力很大程度上决定了一个国家金融监管工作 的水平，监管者具有良好的职业素养和高超的协调能力是进行有效银行监管的重要条件。当前，随着我国加入 WTOfe融对外开放的力度不断加大和金融形势的变化，对监管人员的思想品德、业务素质、知识 结构、分析能力及政策水平等方面的要求越来越高。但是，长期以来 我国在金融监管中存在的监管理念保守、监管人员素质参差不齐、监 管手段有限和监管人手不足的情况严重制约了我国金融监管作用的发 挥。基于此，作为一种临时性的措施，银监会可在现有监管部门和金 融工委的基础上，将人民银行县支行的一线监管人员上收，并吸收部 分优秀的商业银行人员，以

11、充实自身的监管队伍。在此基础上，从长 计议，还必须建立起有效的监管人员资格认定制度、系统性的教育和 培训制度、激励性的工资和人事制度，从多方面来提高监管人员的监 管素质。当然，为了防止责任不对等和激励不对称的发生，还必须逐 步建立和完善责任追究制度。与此密切相关的还涉及到一个对监管者的“再监管”问题。到目 前为止，我国对监管者的再监管还没有一套严格的指标体系来衡量其 监管业绩，从而无法评价监管者的监管成效。因此，必须建立一套有 效的约束机制，包括对银行监管的问责制度和加强社会舆论的监督。 银监会应定期对银行监管的重大战略、举措和效果做出负责任的报告 和说明。另外，由于监管者最易成为被监管者“捕

12、获”的对象，为了 摆脱现有地方高级监管人员与地方过于紧密的联系，可以考虑高级监管人员之间的跨地区任命和流动。二是要尽快建立银监会与相关方面的协调机制。银监会成立后，中央银行将享有充分的货币政策信息和不完备的 银行监管信息。从信息沟通的渠道上看，微观的银行监管方面的信息 有助于中央银行更深入地了解金融机构的情况，从而凭此更好地制定 和实施货币政策。而分立后部分有用的微观银行监管信息的无可避免 的流失，将会影响货币政策宏观决策的制定和实施。 从另一方面来看， 分立后的银监会将享有充分的银行监管信息和不完备的货币政策信 息。这电使得银行监管缺乏以往所拥有的央行宏观面的金融信息作为 监管决策参考， 而

13、且，单纯的银行监管机构没有能力提供流动性职能， 在金融机构出现流动性危机时，仍需要中央银行以最后贷款人的身份 向陷入流动性困境的机构提供资金支持。这都将削弱央行最后贷款人 作用的发挥，对防范金融危机或治理通货膨胀不利。为此，在货币当 局与监管当局之间做出明确的制度安排， 以保证两者之间既相互独立， 又能信息共享和有效协调是十分必要的。要尽快建立统一的金融信息 中心，形成集中、高效的金融信息来源；在央行与银监会之间要建立 高级管理人员相互交流、定期磋商的制度安排，定期公开货币政策和 银行监管的运行情况，以加强两者之间的协凋。很显然，现阶段的人民银行、证监会、保监会的监管格局，使得银行业、证券业和

14、保险业的监管自成系统，工作中各司其职、条块分 割、沟通不足、信息难共享，这些因素影响了金融监管的有效性。随 着我国金融创新的深入，金融混业经营正在我国悄然展开，各金融领 域的边界越来越模糊，从而使得一些金融业务领域难免出现监管交叉 和监管真空。这就要求新成立的银监会积极参与现有的人民银行、证 监会、保监会之间的联席会议，加强相互之间的信息沟通。同时，银 监会与其他金融监管机构的职责应界定明确，以免留下监管真空。各 金融监管当局应设计出合理的政策框架，处理好各个层次上的监管冲 突，既防止监管不足，又避免监管过度。 三是要尽快实行银行监 管重心的转移。长期以来，我国一直对银行业实行机构性监管，金融

15、监管着重于 一般性行政检查和管理，重在对市场准入、业务经营范围和行为的监 管，如审批管理、业务范围的核定以及专项现场检查和行政处罚等。 其中的问题突出表现在：重市场准入管理、轻持续性监管，重合规性 监管、轻风险性监管，对金融创新工具的监管尤为不足，而且，机构 性监管措施滞后于市场发展，不能及时发现和处理有问题银行，缺乏 与国内其他监管当局的协调配合，监管过度与监管不足同时并存，从 而不能进行有效的金融监管。从世界发展趋势来看，金融监管正在从 机构监管为主转向功能监管为主。功能性金融监管可以实施跨产品、 跨机构、跨市场的协凋，从而克服了多个监管机构所造成的重复和交 叉管理。银行业监管目标是维护银

16、行业的安全稳定、 竞争高效，建立及时、 准确、真实、有用的信息披露系统，向公众提供明了、全面、实用的 信息，保护客户的合法权益。银监会成立后，将专司银行业监督管理 之职，真正有效地依法对银行及其业务实施监督管理，维护银行业的 安全、稳健运行。因此，银监会应实行监管重心的转变，把监管重点 放在加强商业银行的自我约束机制和内部控制制度建设和落实方面， 尽快制定和建立商业银行资产负债损益等经营管理业绩的综合考核和 评价体系，借以控制经营风险，提高经营效益；督促国有商业银行按 照降低不良贷款比例和增盈减亏的目标制定经营计划，建立经营管理 目标责任制，严格考核国有商业银行资产质量；打破现有的银行业垄 断

17、，引进市场竞争机制，实现银行运作机制的转换；推进商业银行产 权制度改革，建立有效的公司治理结构等。三、成立银监会不是一种临时的制度安排近年来，由于金融创新、金融全球化的发展，特别是金融混业经 营趋势的增强，许多国家的金融监管结构发生了或正在发生着明显的 变化金融监管从分业监管向统一监管转变、从机构监管向功能监 管转变越来越成为一种潮流。也正是基于此，有人认为我国新设立的 银监会是一种临时的、短期的、带有过渡性质的制度安排。客观地说，建立有效的金融监管体系是一国金融健康运行的必要 前提，也是更好地保护投资者利益的重要手段。但是，一国选择何种 金融监管体系模式或金融监管体系变迁的路径则取决于其经济

18、、金融 运行的内外部环境。从世界范围来看， 从 1997 年英国成立独立于中央银行、 负责对整 个金融活动进行统一监管的综合性金融监管机构金融服务管理局（FSA以来，韩国（1998年4月）、澳大利亚（1998年7月）、卢森 堡（1999年 1 月）、匈牙利（ 2000年 4月）、日本（ 2000年 7 月）、奥 地利（2002年 4 月）等国也先后进行了类似的改革， 逐步实行统一监 管。还有一些国家尽管没有实现完全的统一监管，但也已经开始实行 银行业与保险业的结合监管、银行业与证券业的结合监管、保险业与 证券业的结合监管。与此同时，我们电看到，还有相当多的国家并未 实行金融统一监管。有关研究成

19、果显示，通过对 1 59个国家和地区数 据的分析， 截止 2001 年 9月，在 1 59个国家和地区中， 中央银行参与 银行监管的国家共有117个，占总数的74%,其中在29个OEC国家 中，中央银行参与银行监管的国家 13个，占总数的 45；在 130个 非OECD国家中，中央银行参与银行监管的国家有 104个，占总数的 80%（见下表）。特别是在发展中国家, 则普遍倾向于由中央银行来负 责银行监管。这样一种格局说明,迄今为止,一个国家究竟是实行金 融的统一监管还是分业监管,还没有一个统一的模式,完全是依国家 的实际情况而定。OECD家和非OEC国家金融监管机构的设置OECD非OECD国家

20、总数由中央银行监管银行、证券和保险 2 23 21由中央银行监臂银行和证券 2 6 8由中央银行监臂银行和保险 0 15 15 中央银行只监臂银行 （包括商业银行、 储蓄银行和各种类型的信贷 机构） 9 60 69 中央行以外单一机构统一监臂银行、证券和保险 8 11 19 其他监臂模式 8 15 23 总计 29 130 159从理论上讲，金融监管最主要的目标无非是尽可能防止或遏制系统性金融风险、金融危机甚至金融市场崩溃的发生，从而尽可能地保护投资者或消费者的合法权益，而在不同的社会经济政治背景下，不同的金融监管模式也都能在一定程度上达到这一目标。也就是说，在有些国家，金融统一监管模式有助于

21、提高监管的效力，而在另一些国家，金融分业监管模式同样是适宜的。因此，客观地说，目前无论是统一金融监管的主张，还是反对统一金融监管的意见，都是有一定的 道理、有一定的说服力的。归根到底，个合理、 有效的金融监管模式应该既尊重历史传统， 又符合现实国情， 同时还要考虑未来金融发展趋势； 既要技术上可行， 又要成本上经济 （以最低成本实现最优的监管） ，同时还要具有一定的 弹性。结合我国的具体国情，特别是从我国金融发展的现状来看，我国 似乎已经逐渐出现了对统一金融监管的客现需要。一方面，随着我国 成功加入 WTO无论是金融产品的交易，还是金融组织、金融市场之 间的合作与结合都将从广度和深度上日益加强

22、。从业务合作到股权重 组都将使我国金融与全球金融的联系更加紧密，即金融全球化对我国 金融的影响日益深远。与此同时，随着我国金融与国外金融的联系日 渐紧密，对金融业的监管和控制也变得更加复杂、更加困难，尤其是 国内分业经营、分业监管与全球混业的趋势、国外大型金融集团的合 作使得监管的难度更加凸显。这就要求金融监管体系更加灵活、更加 综合、更加统一，以提高金融监管的有效性。另一方面，从国内的情 况来看，尽管金融混业还没有成为金融发展的主流，特别是还存在着 一些金融混业法律上的障碍，但是，不同金融部门间的业务合作和交 叉、金融集团的发展等已经初露端倪。例如，中倌集团、光大集团， 以及中国建设银行控股

23、中金公司、中国银行组建中银国际等；而银证 合作、银行与基金的合作等这些不同金融机构在业务方面的相互结合 更是势不可挡。这既是金融机构本身发展的需要，也是金融满足经济 发展需求的必然。而各种形式的“混业”必然呼唤金融监管的统一。值得注意的是，尽管在我国存在金融全球化与金融混业对统一监 管的客观要求，但由于全球化和混业的广度与深度不够，从而决定了 目前我国实行统一监管还存在许多困难。一方面，我国金融融入全球 金融的程度还不深。多年以来，我国的金融业可以说一直处于未开放 的状态；最近一些年，我国金融业尽管从业务合作到股权合资逐渐开 放，但很显然开放的规模和比例都还非常小，尤其是作为金融体系核 心的银行业（以四大国有商业银行为主）更是如此。并且目前金融领 域的国际合作也多限于一些小商业银行、证券机构和基金公司的合作 与合资。另一方面，我国金融“混业”的规模和比例还较小。就金融 组织体系来说，无论是银行业、保险业还是证券业，独立的金融机构 占绝大多数，还是一种主流。银证