新行政诉讼法的实施对行政执法的影响 及行政诉讼风险防范建

1、 新行政诉讼法的实施对行政执法的影响 及行政诉讼风险防范建议 河南豫都律师事务所 郭 杰 目 录一、行政诉讼法修改的背景一、行政诉讼法修改的背景二、行政诉讼法修改及对行政执法的影响二、行政诉讼法修改及对行政执法的影响 (一)立法价值取向变化（二）法院受理案件的范围扩大（三）强化了对当事人诉权的保护（四）法院审查的范围扩大（五）加大了复议机关的责任（六）加重了被诉机关在诉讼中的责任三、规范执法行为、防范诉讼风险三、规范执法行为、防范诉讼风险（一）权限关；（二）证据关；（三）法律关；（四）程序关；（五）自由裁量关；（六）案卷关。四、应对行政诉讼建议四、应对行政诉讼建议一、行政诉讼法的修改的背景（一

2、）（一）1990行政诉讼法实施过程中存在的诸多问题。行政诉讼法实施过程中存在的诸多问题。 全国法院受理的行政诉讼案件每年只有10万到12万，有些年还不到。行政案件在法院受理案件中的总的比例不到2%。胜诉率就更低了，权威统计数据显示，十年前是30%左右，现在下降到10%左右，有些省只有2%，此外，生效判决的1/3得不到履行。 2012年福建全省受理非涉法涉诉信访案件共5.98万件，其中未经诉讼程序的行政案件3.5万件，占到58.6%。每年到广东省政府信访的案件约5万件，其中3万件左右属于行政诉讼案件或者应当通过行政诉讼途径解决的案件。 行政诉讼中存在“立案难、审理难、执行难”、人民群众反映强烈，

3、行政诉讼制度在我国遇到了严峻的挑战，行政诉讼处于非常不法治的状态。一、行政诉讼法的修改的背景(二）贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中全会精神，全面推进实施依法二）贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中全会精神，全面推进实施依法治国方针的重要步骤。治国方针的重要步骤。 -党的十八大报告指出，要提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。法治思维的树立，是党转变执政思维与理念的必然要求，也是顺应时代潮流的必然结果。法治思维的构建，不仅关系到法治社会的建设，同时也承载着中国特色社会主义法治的梦想。 -中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定指出：“依法治国，是

4、坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，事关我们党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家长治久安。” 二、行政诉讼法的修改及对行政执法的影响(一一)立法价值取向变化立法价值取向变化 这就是一个行政诉讼法理论的突破-立法价值取向发生了变化：更强调对行政权的监督第一条第一条 为保证人民法院为保证人民法院正确正确、及时审理行政案件，保护公及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法民、法人和其他组织的合法权益，权益，维护维护和监督行政机关和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪依法行使行政职权，根据宪法制定本法。法制定本法。第一条第一条 为保

5、证人民法院为保证人民法院公正公正、及时审理行政案件，及时审理行政案件，解决行解决行政争议政争议，保护公民、法人和，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。据宪法，制定本法。二、行政诉讼法的修改及对行政执法的影响（二）法院受理案件的范围扩大（二）法院受理案件的范围扩大 1、具体行政行为、具体行政行为 行政行为行政行为 第二条 规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。 前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。

6、” 行政诉讼法上规定的行政行为行政行为是一个广义的概念。从内涵上，只要行政主体与行政职权相关联的作为与不作为，都属于行政行为的范畴。从外延上，仅仅排除行政主体与行政职权无关的民事行为和刑事侦查行为，行政主体与行政职权相关的事实行为、内部行为、抽象行为均属于行政行为的范畴。 -江必新n当然，不是所有的行政行为都具有可诉性-行政诉讼法第十四条排除规定二、行政诉讼法的修改及对行政执法的影响（二）法院受理案件的范围扩大（二）法院受理案件的范围扩大 2、明确规范性文件的附带性审查、明确规范性文件的附带性审查 第五十三条第五十三条 公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和公民、法人或者其他组

7、织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。 第六十四条第六十四条 人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。处理建议。 限制：限

8、制：a不包括国务院制定的、规章；不包括国务院制定的、规章；b附带性审查；附带性审查；c合法性审查。合法性审查。二、行政诉讼法的修改及对行政执法的影响（二）法院受理案件的范围扩大（二）法院受理案件的范围扩大 3、从、从“人身权、财产权人身权、财产权”保护保护-扩大到扩大到“等合法权益等合法权益”保护保护 第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（一）-（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。” 行政诉讼法修改后，意味着：公民、法人和其他组织认为行政行为侵犯了其合法权益都可以提起诉讼-受案范围大大扩展了。但是，这里的合法权益只包括法律、法规、规章或者规范性

9、文件以及行政机关承诺所保护的权利和利益，不包括非法律保护的一般利益。二、行政诉讼法的修改及对行政执法的影响（二）法院受理案件的范围扩大（二）法院受理案件的范围扩大 4、行政合同的可诉性问题、行政合同的可诉性问题 第十二条（十一）规定：第十二条（十一）规定：”认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的” -解决了长期争议的问题解决了长期争议的问题-是这次修法的最大亮点之一。主要有：国有是这次修法的最大亮点之一。主要有：国有土地使用权出让

10、合同、征收与征用补偿合同、特许经营合同（城市供水、气、土地使用权出让合同、征收与征用补偿合同、特许经营合同（城市供水、气、热、污水、垃圾、公共交通等）、公共工程承包合同等。热、污水、垃圾、公共交通等）、公共工程承包合同等。二、行政诉讼法的修改及对行政执法的影响（二）法院受理案件的范围扩大（二）法院受理案件的范围扩大 5、法院不予受理的案件、法院不予受理的案件 第十三条规定：第十三条规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：起的诉讼： (一一)国防、外交等国家行为；国防、外交等国家行为； (二二)行政法规、规章或者行政机关制

11、定、发布的具有普遍约束力的决定、命行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；令； (三三)行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定； (四四)法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。“ 二、行政诉讼法的修改及对行政执法的影响（三）强化了对当事人诉权的保护（三）强化了对当事人诉权的保护 1、明确人民法院和行政机关应当保障当事人的起诉权利。、明确人民法院和行政机关应当保障当事人的起诉权利。 2、明确可以口头起诉，方便当事人行使诉权。、明确可以口头起诉，方便当事人行使诉权。 3、实行登记立案

12、制度、实行登记立案制度-51条增加规定。条增加规定。 4、明确人民法院无故不立案的相应责任。、明确人民法院无故不立案的相应责任。 5、起诉期限延长：从、起诉期限延长：从3个月延长到个月延长到6个月。因不动产提起诉讼的案件自行政个月。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。讼的，人民法院不予受理。二、行政诉讼法的修改及对行政执法的影响（四）人民法院诉讼审查的范围扩大（四）人民法院诉讼审查的范围扩大 1、从合法性审查、从合法性审查-合理性审查。合理性审

13、查。 修正前的行政诉讼法修正前的行政诉讼法54条对合法性审查进行了具体的规定，设定了一个非条对合法性审查进行了具体的规定，设定了一个非常有限的例外：即常有限的例外：即“行政处罚显失公正的，可以判决变更行政处罚显失公正的，可以判决变更”。-新修法第新修法第70条增加了条增加了“明显不当明显不当”行政行为的撤销，扩大了合理性审查的范围，标志着行政行为的撤销，扩大了合理性审查的范围，标志着从合法性审查到合理性审查的突破，这个理论突破会深深的影响中国的行政审从合法性审查到合理性审查的突破，这个理论突破会深深的影响中国的行政审判。判。 2、行政诉讼调解的范围扩大。、行政诉讼调解的范围扩大。 新法第新法第

14、60条规定：条规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、偿、补偿补偿以及行政机关行使以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。的案件可以调解。” -裁量标准的适用？裁量标准的适用？二、行政诉讼法的修改及对行政执法的影响（五）加大了复议机关的责任（五）加大了复议机关的责任 第二十六条规定：第二十六条规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告;复议机关改复

15、议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。变原行政行为的，复议机关是被告。” 复议制度的功能已严重退化。因为复议的无用，到复议机关申请复议制度的功能已严重退化。因为复议的无用，到复议机关申请复议的案件，甚至不如到法院诉讼的案件多。一个理想的制度设计应复议的案件，甚至不如到法院诉讼的案件多。一个理想的制度设计应当是，我说一个大略的概念，全国每年一千万复议案件、一百万诉讼当是，我说一个大略的概念，全国每年一千万复议案件、一百万诉讼案件、十万信访案件。现在正好是反的。案件、十万信访案件。现在正好是反的。 行政复议法也正在做相应修改。行政复议法也正在做相应修改。 二、行政诉讼法的修改及对行政执法的影响（

16、六）加重了被诉机关在诉讼中的责任（六）加重了被诉机关在诉讼中的责任 1、被诉机关负责人应当出庭应诉。、被诉机关负责人应当出庭应诉。 新法第新法第3条增加规定：条增加规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。” 2、明确被告不到庭应诉的责任。、明确被告不到庭应诉的责任。 新法第新法第66条增加规定：条增加规定：“人民法院对被告经传票传唤无正当理由拒人民法院对被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以将被告拒不到庭或者中不到庭，或者未经法庭许可中途退

17、庭的，可以将被告拒不到庭或者中途退庭的情况予以公告，并可以向监察机关或者被告的上一级行政机途退庭的情况予以公告，并可以向监察机关或者被告的上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。”二、行政诉讼法的修改及对行政执法的影响 （六）加重了被诉机关在诉讼中的责任（六）加重了被诉机关在诉讼中的责任 3、明确行政机关不执行判决责任、明确行政机关不执行判决责任 新法第新法第96条增加规定：行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的，一审人条增加规定：行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的，一审人民法院可以采取下列措施：一是对应当

18、归还的罚款或者应当给付的款额，通知民法院可以采取下列措施：一是对应当归还的罚款或者应当给付的款额，通知银行从该行政机关的账户内划拨；二是在规定期限内不履行的，从期满之日起，银行从该行政机关的账户内划拨；二是在规定期限内不履行的，从期满之日起，对该行政机关负责人按日处五十元至一百元罚款；三是将行政机关拒绝履行的对该行政机关负责人按日处五十元至一百元罚款；三是将行政机关拒绝履行的情况予以公告；四是向该行政机关的上一级行政机关或者监察、人事机关提出情况予以公告；四是向该行政机关的上一级行政机关或者监察、人事机关提出司法建议。接受司法建议的机关，根据有关规定进行处理，并将处理情况告知司法建议。接受司法

19、建议的机关，根据有关规定进行处理，并将处理情况告知人民法院；五是拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的，可以对该行人民法院；五是拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留；情节严重，构成犯政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。罪的，依法追究刑事责任。三、规范执法行为、防范诉讼风险 （一）权限关（职权法定、越权无效）（一）权限关（职权法定、越权无效） 安全生产违法行为行政处罚办法（2015）第六条“县级以上安全监管监察部门应当按照本章的规定，在各自的职责范围内对安全生产违法行为

20、行政处罚行使管辖权。安全生产违法行为的行政处罚，由安全生产违法行为发生地的县级以上安全监管监察部门管辖。中央企业及其所属企业、有关人员的安全生产违法行为的行政处罚，由安全生产违法行为发生地的设区的市级以上安全监管监察部门管辖。” 暂扣、吊销有关许可证和暂停、撤销有关执业资格、岗位证书的行政处罚，由发证机关决定。 给予关闭的行政处罚，由县级以上安全监管监察部门报请县级以上人民政府按照国务院规定的权限决定。三、规范执法行为、防范诉讼风险 （一）权限关（一）权限关（职权法定、越权无效） 第12条：“安全监管监察部门根据需要，可以在其法定职权范围内委托符合行政处罚法第十九条规定条件的组织或者乡、镇人民

21、政府以及街道办事处、开发区管理机构等地方人民政府的派出机构实施行政处罚。受委托的单位在委托范围内，以委托的安全监管监察部门名义实施行政处罚。 委托的安全监管监察部门应当监督检查受委托的单位实施行政处罚，并对其实施行政处罚的后果承担法律责任。”三、规范执法行为、防范诉讼风险 （一）权限关（一）权限关（职权法定、越权无效） 案例： 2012年3月1日，在包头市九原区程某开办的沙石厂，靳某不慎受伤。程某没有按照生产安全事故报告和调查处理条例的规定及时向九原区安监局报告，也没有保护事故现场以及相关证据。该起事故发生后，九原区安监局根据相关规定，成立了事故调查组。事故调查组于12年6月10日作出事故调查

22、报告。于12年6月11日九原区安监局作出关于事故调查报告的批复并送达了程某。程某不服，提起行政诉讼，要求撤销事故调查报告的批复及事故调查报告。三、规范执法行为、防范诉讼风险 （二）证据关（证明事实）（二）证据关（证明事实） 第三十四条被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。 第三十五条在诉讼过程中，被告及其诉讼代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据。 1、符合法定的证据形式： 2、证据获取要符合法定的程序：第43条规定：以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据-非法证据排除规则。 3、审查判断单个证据的真实性、合法性和关联性。 4、审查判

23、断涉案证据能否形成一个完整的证据链条证明待证事实。三、规范执法行为、防范诉讼风险 （二）证据关（证明事实）（二）证据关（证明事实） 案例：2014年7月28日8时40分，邢某驾驶原告A公司所有的重型罐式半挂车，在B厂内维修车辆，在移动车辆时将丛某碾轧，经抢救无效死亡。事故发生后，经交通警察大队出警后认为不属于公安机关交通管理部门管辖，将案件移送被告锦州经济技术开发区安全生产监督管理局处理。被告于14年8月20日作出锦开安监发（2014）16号“7.28”车辆伤害事故的处理意见。意见认定，该事故为一般生产安全责任事故，邢某安全意识不强，驾驶车辆不当，致一人死亡，对事故发生负有直接责任。原告贯彻国

24、家安全生产法律法规和落实企业主体责任不到位，对从来人员疏于监管，造成严重后果，对事故发生负有主要责任。B厂贯彻国家安全生产法律法规和落实企业主体责任不到位，现场安全监管不到位，对事故发生负有次要责任。该意见送达后，原告不服，向法院提起行政诉讼。三、规范执法行为、防范诉讼风险 （三）法律关（三）法律关 第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”司法实践中，参考合法有效的规范性文件。 调整同一对象的两个或者

25、两个以上的法律规范因规定不同的法律后果而产生冲突的。一般情况下应当按照立法法规定的上位法优于下位法、后法优于前法以及特别法优于一般法等法律适用规则，判断和选择所应适用的法律规范。三、规范执法行为、防范诉讼风险 （三）法律关（三）法律关 安全生产法第93条规定：生产经营单位的安全生产管理人员未履行本法规定的安全生产管理职责的，责令限期改正;导致发生生产安全事故的，暂停或者撤销其与安全生产有关的资格;构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。 第94条 生产经营单位有下列行为之一的，责令限期改正，可以处五万元以下的罚款;逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处五万元以上十万元以下的罚款，对其直接负责的

26、主管人员和其他直接责任人员处一万元以上二万元以下的罚款。三、规范执法行为、防范诉讼风险 （四）程序关（四）程序关（步骤、顺序、时限、方式） 立案-调查-集体讨论-听证-告知-决定-送达-时限。 立案：安全生产违法行为行政处罚办法22条规定：除依照简易程序当场作出的行政处罚外，安全监管监察部门发现生产经营单位及其有关人员有应当给予行政处罚的行为的，应当予以立案，填写立案审批表，并全面、客观、公正地进行调查，收集有关证据。对确需立即查处的安全生产违法行为，可以先行调查取证，并在5日内补办立案手续。 调查：对已经立案的案件，由立案审批人指定两名或者两名以上安全生产行政执法人员进行调查。 三、规范执法

27、行为、防范诉讼风险 （四）程序关（四）程序关（步骤、顺序、时限、方式） 告知：告知：第十七条规定：安全监管监察部门在作出行政处罚决定前，应当填写行政处罚告知书，告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由、依据，以及当事人依法享有的权利，并送达当事人。当事人应当在收到行政处罚告知书之日起3日内进行陈述、申辩，或者依法提出听证要求，逾期视为放弃上述权利。 听证：第33条：安全监管监察部门作出责令停产停业整顿、责令停产停业、吊销有关许可证、撤销有关执业资格、岗位证书或者较大数额罚款的行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，安全监管监察部门应当组织听证，不得向当事人收取听证

28、费用。前款所称较大数额罚款，为省、自治区、直辖市人大常委会或者人民政府规定的数额；没有规定数额的，其数额对个人罚款为2万元以上，对生产经营单位罚款为5万元以上。三、规范执法行为、防范诉讼风险 （四）程序关（四）程序关（步骤、顺序、时限、方式） 集体讨论集体讨论：第29条：案件调查终结后，负责承办案件的安全生产行政执法人员应当填写案件处理呈批表，连同有关证据材料一并报本部门负责人审批。 对严重安全生产违法行为给予责令停产停业整顿、责令停产停业、责令停止建设、责令停止施工、吊销有关许可证、撤销有关执业资格或者岗位证书、5万元以上罚款、没收违法所得、没收非法开采的煤炭产品或者采掘设备价值5万元以上的

29、行政处罚的，应当由安全监管监察部门的负责人集体讨论决定。三、规范执法行为、防范诉讼风险 （四）程序关（四）程序关（步骤、顺序、时限、方式） 送达：送达：第30条：行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，安全监管监察部门应当在7日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人或者其他的法定受送达人： 时限：时限：第32条：行政处罚案件应当自立案之日起30日内作出行政处罚决定；由于客观原因不能完成的，经安全监管监察部门负责人同意，可以延长，但不得超过90日；特殊情况需进一步延长的，应当经上一级安全监管监察部门批准，可延长至180日。三、规范执法行为、防范诉讼风险 （四）程

30、序关（四）程序关（步骤、顺序、时限、方式） 案例：2014年5月29日，张某带两名农民工在给原告杨某开办的企业作业过程中，张某被工具砸到头部死亡。事后，绥中县政府成立事故调查组调查，于同年7月8日作出事故调查报告，绥中县人民政府于2014年7月12日作出事故调查处理意见的批复。被告绥中县安全生产监督管理局于同年7月10日作出行政处罚决定书。 被告仅以电话开式通知当事人领取告知书及决定书，但当事人并未领取。9月2日被告将行政处罚告知书、行政处罚决定书一并送达。庭审过程中，被告承认在执法过程中没有告知直接作出处罚决定的行为属程序违法。原告认为被告处罚行为侵害了其合法权益，故诉至法院。 三、规范执法

31、行为、防范诉讼风险 （五）自由裁量关（五）自由裁量关-防止：滥用职权和明显不当 第70条规定：行政行为明显不当的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。第77条规定：行政处罚明显不当，人民法院可以判决变更。 案例：2006年4月6日原告取得了湖南省安全生产监督管理局颁发的安全生产许可证，有效期至2009年4月6日。原告于2009年1月5日，向被告祁东县安全生产监督管理局申报办理延期行政许可，但被告没有根据湖南省安监局文件的要求，为原告办理安全生产许可证履行签署意见呈报上级行政主管部门的义务。2009年6月28日，被告发现原告未停产，当即向原告下达了停产强制措施，并销毁了其部分药饼。三、规范执法行为、防范诉讼风险 （五）自由裁量关（五）自由裁量关-防止：