土地流转的农村金融制度的缺失与创新

1、土地流转中农村金融制度的缺失与创新*本课题为福建师范大学经济学基础人才培养基地课题海峡西岸经济区农村金融制度改革与创新成果之一。作者简介：杨婷（1986-），女，福建福州人，福建师范大学经济学基础人才培养基地学生，研究方向为农业与农村经济学。叶琪（1982-），女，福建浦城人，福建师范大学经济学院教师，博士研究生，研究方向为产业经济学。杨婷 叶琪 （福建师范大学经济学院，福建 福州 350108）【摘要】农村土地流转制度是我国当前制度改革的重中之重，而土地流转又与农村金融支持有一定的正相关性，但农村金融制度却表现出土地承包经营权抵押的法律制度、土地承包经营权抵押的操作制度、政府管理制度、金融机

2、构业务拓展的制度等制度缺失，阻碍了农村土地流转市场的健康发展，制约了土地流转效应的发挥。因此，建立新型农村土地金融制度，从纵向和横向规范制度的运行，用法律、机制、管理加以保障，支持土地流转改革对我国具有重要的战略作用。【关键词】土地流转；农村金融制度；缺失；创新2008年，党的十七届三中全会审议通过了中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定，其中关于土地承包经营权的流转问题被置于焦点位置。农村土地流转制度的实践是一个全新的课题，没有成熟的经验可以借鉴，同时又是事关农民切身利益和未来农村经济发展的重要命题，需要有完善的政策体系和服务体系来支持，其中农村金融应以完善的金融服务在资金支持上担当

3、重任。然而目前我国农村金融制度的缺失却使土地流转后可能产生的大量资金需求无法得到满足。通过制度创新探索土地流转的农村金融支持对推进农村土地制度改革的深化，建设更加和谐、繁荣的社会主义新农村具有重要而深远的意义。一、土地流转与农村金融支持的相关性分析（一）从中国农地制度改革与金融支持的历程看两者的相关性中国农地制度变革与农村金融的制度安排看似沿着两条独立的主线推进的，但两者又或多或少具有耦合效应。1978年后，为支持家庭联产承包责任制的推广，国家恢复建立了中国农业银行，形成了以农业银行为主体、农村信用社为基层机构的农村金融体系，同时以农村合作基金会为代表的非正规金融组织也蓬勃发展起来。农村金融的

4、及时恢复和调整对稳定农村家庭经营起了重要的支持作用，但是农村金融的保守性使其应有的作用没有充分发挥出来。到20世纪90年代初，中共中央召开农村会议提出对原有耕地的承包期再延长30年不变。而到1997年，我国农村基本形成了政策性金融、商业性金融和合作性金融“三足鼎立”的农村金融组织体系，同时小额信贷的项目进行试点并逐步推广。但农村金融供给仍存在缺失，也未出现专门支持农村土地制度变革的金融产品和服务。20世纪90年代末开始，农业银行开始大规模撤出农村地区，农业政策性银行调整其经营范围，农村信用社改革也积极探索新的发展道路。2003年3月中华人民共和国土地承包法赋予了农民对土地的转让权，2007年出

5、台的物权法强化对农民土地承包经营权的权利界定。农村金融的农业生产定位是催生土地转让的外在因素之一，是土地转让从可能性变为现实性的重要条件。2007年3月9日全国首家农村资金互助社在吉林省犁鱼县闰家村正式挂牌营业，以“放宽农村地区银行业金融机构准入”为契机，正式启动了农村金融领域内以金融机构多元化为中心的新一轮制度变迁。同时，农村土地流转也于2008年10月全面展开。农村金融与农村土地改革步伐的一致性决不是偶然的，而是两者共荣共生的必然趋势。（二）从农村土地流转与农村金融的作用机理看两者的相关性 1、农村土地流转与农村金融的正相关性农村土地流转与农村金融的制度安排两者相互促进、相互提升，呈现出高

6、度的正相关性（见图1）。在土地流转还没有正式得到政策支持前，小范围和自发的流转并不会产生稳定的大规模的农业生产经营，小额的农业贷款不足以成为农村金融服务改善的动力。随着土地流转规模的扩大并作为土地制度改革的一个新的方向辅之以政策的支持，必然会带动农业生产的规模化经营，促进农业生产效率的提高，客观上也使农户的生产性融资需求随之扩大，催生对大额贷款、农业保险、投资、票据、清算等新兴的农村金融服务需求。另一方面，土地流转所带来的农业生产效益的持续提高也为农村金融业务的延伸开辟了一个新的阵地。土地规模经营带来的更高的土地产出率和劳动生产率，为农村金融的盈利提供了新的可能和机会，农村金融也会主动调整自身

7、的业务结构，创新金融产品，积极进行制度创新，为土地流转提供多样化的金融服务，进一步促进土地流转速度加快。农村土地流转和农村金融制度安排就是在相互作用下共同达到了各自更高层次的目标，实现了“双赢”。土地流转流转 前小规模农业生产对资金需求小，一般是小额贷款流转 后大额贷款、农业保险、投资、票据等金融 需求 土地规模经营、流转费用、农业生产质和量的扩大，需要大额贷款农村金融农村金融体系不完善，金融机构单一，产品单一完善的农村金融体系，专业化的农村金融机构，多样化金融服务和金融产品金融 供给 生作 用反 作 用制度创新-图1 农村土地流转与农村金融制度安排的相互作用2、农村土地流转与农村金融的协调发

8、展内生金融发展理论认为，经济发展的不同阶段和不同水平对金融服务的需求是不同的，农村土地流转代表农村土地制度更高程度的安排，旨在提高农民的收入，当农民从土地流转中得到的收益不断增加，而扩大生产规模又遭遇资金“瓶颈”时，就会产生参与金融活动的强烈愿望，以获得支持生产的资金供给。农村金融服务的价格主要是资金借贷的利率，利率的变动是受到国家的调控，不会出现较大幅度的波动，农村金融的需求曲线会随着农民收入提高而向右移动，从D1向D3方向变化（见图2）；农业效益和农民收入的增长也促进农村金融市场的活跃，农村金融资源报酬率和农村金融创新能力的提高决定了农村金融的供给曲线也呈现向右移动的趋势，从S1均衡点则随

9、之从均衡点A变化到代表更高金融需求量和供给量的均衡点C。这正是表明农村土地流转与农村金融的协调发展（见图2），这种协调发展可以通过农村金融市场的自发力量调节辅之以政府的必要调控而实现。图2 农村金融供求平衡图二、我国农村土地流转中金融制度的缺失（一）我国农村土地流转的现状我国土地流转出现于20世纪80年代初，土地流转的规模总体上比较稳定。随着农村经济的发展和外出打工农民数量的增多，土地流转越来越受到政府和农民的关注，目前我国土地流转的供给与需求的规模与数量渐呈加快发展的趋势。据统计截至2007年末，我国土地承包经营权流转总面积高达6372万亩，比上年提高了14.8%，占家庭承包耕地总面积5.2

10、%。进入2008年来，土地流转的速度更是引人注目，数据显示截至2008年8月底，土地承包经营权流转总面积达1.06亿亩，比2007年增长66%，占家庭承包总面积的8.7%，比2007年提高了3.5%。农村土地流转现状及需要正确处理的几个关系. 我国土地流转的市场已经逐步形成，土地流转的改革取得了一定的成果。但由于土地流转制度还欠完善，土地产权不清，农村社会保障体系不全等，目前我国土地流转仍存在着不少问题。第一，土地流转的法律保障不健全。中华人民共和国土地管理法第十四条规定指出同一集体经济组织之间可以进行土地流转，但非同一集体经济组织之间的土地流转则受到严格的限制，这就造成了土地流转过程中需求与

11、供给之间的缺口。第二，土地流转的管理机制不完善。部分地方政府或集体经济组织不经农民同意将土地“贱卖”或未能按规定组织农民对其经营的土地登记和确认，如上海部分农民表示在迪士尼的征地问题上地方政府带有强制色彩，造成土地不能有效流转。第三，土地流转形式单一。我国土地流转大部分集中在转包出租形式上，2007年流转形式转包与出租占78%，转让占8.3%；入股占3.8%；互换占4.5%；其他形式占5.4%。农村土地流转现状及需要正确处理的几个关系. （二）农村金融制度的缺失1.土地承包经营权抵押的法律制度缺失我国中华人民共和国担保法规定，农民土地承包经营权不能抵押。土地承包法明确规定，农村土地承包经营权的

12、抵押只限制于通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的荒山、荒滩等农村土地，经发包方同意，并依法登记取得土地承包经营权证或林权证书的，才可以设立抵押，但并没有明确通过家庭承包取得的土地承包经营权可以抵押。除此之外，物权法还规定除买卖、公开协商等方式承包的“四荒地”等农村土地可以抵押外，其他方式承包的农村土地是不允许抵押的。最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释第15条进一步明确，“承包方以其土地承包经营权进行抵押或者抵偿债务的，应当认定无效”。受制于法律上的不健全，农村金融机构不愿意提供给农户抵押贷款，当出现问题时，农村金融机构无章可循，土地经营权变现能力差，可能造成巨大的损

13、失。2.土地承包经营权抵押的操作制度缺失土地承包经营权抵押不仅受到法律规定的限制，而且还存在着实际操作的制度缺失，导致农村金融机构惜贷现象严重。（1）我国对土地承包经营权抵押还未形成完善的评估制度首先评估的机构存在争议。目前我国农村土地承包经营权抵押的评估主要是由乡镇的司法所、经营站和土地管理所做出，这些评估机构的资格受质疑。其次评估的标准难以设定。土地经营权是一种无形资产，对农户来说那是他们的“命根子”，具有重大价值，而对于金融机构来说，则要结合其未来可能获得的收益来进行“定价”，再加上我国这方面经验不足，使评估标准还有待改善。最后评估的结果缺乏信服力。受产权制度方面的不足和抵押评估制度的不

14、完善的影响，我国土地经营权的评估有“暗箱操作”之嫌，缺乏评估过程的透明性和规范性，其结果很难令人信服。（2）农业抵押贷款风险大农业的经营受自然条件约束大，虽然随着农业技术的推进，情况有所缓解，但“靠天吃饭”的本质特征并没有改变。同时农业是个“弱质产业”，目前处于将要发展但未来发展前景还不清晰的境地。相对于其他产业来说，农业收益不稳定，历史上拖欠款情况较严重。3.政府管理制度缺失农业是国民经济的基础，同时又是个弱质产业，其特殊的双重性决定农业发展需要政府的支持与扶助。改革开放以来，为了支持工业发展，大量的“农业剩余”、农村劳动力、农业资源流向城市工业，为我国经济发展作出了重要贡献，但同时也造成农

15、村资金不足，金融体系不健全。通过政府管理制度的改革，我国逐步建立起正规金融和非正规金融并存的农村金融体系，但政府管理制度改革是个渐进的过程，还有完善的空间。目前农村金融仍是我国金融体系中最薄弱的环节，突出表现为农业银行政企不分，逐步撤并在农村的网点，农村资金“流出”，土地流转所需资金来源不足；农业发展银行主要职能转变为专门履行粮棉油收购资金封闭管理，其在土地流转中的作用不大；农村信用社基本垄断了农村金融市场，提高了土地流转的资金使用成本；非正规金融机构操作不规范，存在较大的风险隐患。4.金融机构业务拓展的制度缺失我国正规金融机构业务拓展的重点主要在城市和国有企业，基于资金安全性、利益性等因素的

16、考虑，近年来农村正规金融网点逐渐被撤并。据湖南省永州市农村金融网点布局情况调查显示，1999年全市人口479.3万人，农村金融网点554个，平均0.86万个村民拥有1个金融网点；截至2009年8月，农村人口422万人，农村金融网点427个，平均0.99万个村民拥有1个金融网点。经过10年时间，永州市农村金融网点减少达127个之多。而城区居民平均0.42个就拥有1个金融网点，是农村居民拥有数量的2.4倍。网点如何撤并仍是我国农村金融的难题. 农村金融机构业务拓展的制度缺失造成农村金融市场的不发达：土地流转融资渠道单一，基本只能从农村信用社获得贷款；融资产品单一，主要是农户小额信用贷款、农户联保贷

17、款和担保贷款，一般为5万元以下的小额信用贷款；贷款利率高，农村信用社贷款利率是基准利率的一倍多；贷款期限短，多为一年以内的短期贷款。三、土地流转中农村金融的制度创新（一）土地流转中农村金融的制度设想长期以来我国农民收入普遍不高，收入中有七八成都用来日常消费，农民剩余储蓄较少，生产积累不足，因此贷款就成了农村资金来源的主要方式。随着土地流转的发展，我国对农村金融提出了更高的要求，迫切需要农村金融机构进行制度创新，以满足土地规模化经营对资金的大量和专门需求。而以土地承包经营权抵押为核心的农村土地金融制度的创新将是土地流转发展的重大突破，对促进农村土地流转具有重要的作用。1、制度内涵农村土地金融制度

18、是以土地承包经营权抵押贷款为核心的、服务于“三农”，特别是农村土地流转改革的一种新型农村金融制度。得益于这个制度，当农户出现资金需求时，可以用其土地承包经营权向农村金融机构抵押贷款，获得较长期较高额的贷款。如果农户及时还清了贷款，将积累他的信用额度，可以获得下次抵押贷款的适当优惠；如果农户暂时不能偿还或还清贷款，可以申请适当的宽限期，若到时仍无法还清贷款的话，农村金融机构则可以依法对农户的土地承包经营权进行处置。2、制度前景农民“贷款难”最重要的一个原因就是缺少抵押物，土地承包经营权作为农户最大的资产，允许土地承包经营权抵押贷款无疑将大大缓解农村中的贷款困境，有力地提高农村土地流转的积极性和主

19、动性，推动土地流转市场的发展。一方面农村土地金融制度的运行必然对政府管理机制提出更高要求，促进土地流转的规范性与有效性。另一方面土地流转市场的发展将推动土地流转形式的多样和政府相关法律法规的完善。土地流转是党中央、政府关于解决“三农”问题的一项重要决策，在我国目前的发展中具有重要作用，虽然土地流转改革已经取得一些喜人成果，但土地流转市场并不活跃，而农村土地金融制度就是刺激我国农村土地流转快速发展的一支“强心针”。（二）制度运行的模式农村土地金融制度是农村金融制度的一种创新，因此我国有必要学习国内外相关方面的优秀经验，结合我国的具体国情，建立一套完整、有效的运行机制。1、农村土地金融制度的纵向运

20、行机制纵向运行机制，主要表现在抵押贷款的程序上，有效的运行机制必须有规范的运行程序来支持。土地承包经营权抵押贷款可按以下程序进行：第一，确定土地经营权。当农户来申请土地承包经营权抵押贷款时，审查其土地经营权是否由乡镇政府或集体经济组织确认登记，明确土地承包经营权的主体。第二，评估土地价值。通过逐步完善的土地经营权抵押评估制度，结合土地抵押年限、土地生产力水平现状、预期土地未来收益、土地经营风险等因素，对农户土地价值作出评估。第三，确定授信额度。借助渐趋健全的农民征信信息系统，考虑土地价值、政策支持、自身计划等方面，拟定授信额度。第四，审批抵押贷款。实行审贷分离，要求贷款额度一般不能超过土地经营

21、权价值的七成，期限主要为中短期，利率比一般授信利率略低。审批通过后办理相关手续，确认抵押贷款。第五，跟踪贷款质量。放贷后重视抵押贷款方经营情况，定期进行贷后检查与风险控制。2、农村土地金融制度的横向运行机制横向运行机制主要以农村金融机构体系中农业银行、农业发展银行、农村信用社、邮政储蓄等组成部分之间相辅相成的运行机理为核心，强调农村金融机构之间为农户提供土地承包经营权抵押贷款的相互竞争和共同促进。（三）制度运行的保障机制1、法律保障政府及有关部门有必要修订和完善中华人民共和国担保法、土地承包法、物权法等相关法律，一方面明确土地承包经营权抵押贷款的范畴，将农民土地承包经营权抵押合法化、规范化，使

22、土地承包经营权抵押有法可依，降低抵押贷款的风险。另一方面制定有利于土地承包经营权抵押的政策，保障农民对土地经营权的合法、自由的处置权，适当延长农民对土地承包经营的年限，促进土地流转市场发展，认真落实土地承包经营权的登记确认工作，对提供土地承包经营权抵押贷款的农村金融机构给予税收优惠或补贴，鼓励农村土地承包经营权抵押贷款的推进。2、机制保障第一，建立土地承包经营权评估的专业机构，引进土地评估中介机构，以立法形式赋予其合格的评估资质，规范专业评估机构的运作。第二，培养专业的评估人才，制定有效的评估机制，借鉴国内外优秀经验，健全土地承包经营权评估信息和农民征信等级信息系统，设立科学、有效的土地承包经

23、营权评估标准。第三，明确、落实农民对其土地承包经营权抵押评估过程和结果的知情权和监督权，提高其的透明性和公正性；制定严格的评估程序，规范土地评估机构和评估人员的行为。第四，建立专门的抵押保障机制，商业性保险和政策性保险双管齐下，为土地承包经营权抵押贷款提供专门的保险产品或服务；建立土地承包经营权担保基金，由政府和集体经济组织共同出资。3、管理保障第一，给予农业银行在农村开展金融业务的政策优惠，吸引农业银行“返乡”，引导农业银行正确定位“市场”。第二，增加农业发展银行的政策性支持土地流转的职能，提供专项资金用于土地流转，为土地流转的资金需求提供优惠，重视土地流转项目的进展，跟踪体现农业流转信息等

24、。第三，加快建设小额、灵活的信贷组织，培育良性的农村金融市场竞争机制，继续发挥农村信用社在农村金融中的重要作用。第四，通过利率市场化和宣传教育，加强农村非正规金融的风险控制，推进农村正规金融和非正规金融的有效结合，刺激其“合力作用”的发挥。参考文献:1 王群琳.中国农村金融制度:缺陷与创新M.北京:经济管理出版社, 2006,112 崔慧霞.土地流转中的农村金融效应分析J.上海金融.2009(5)3 祝健.中国农村金融体系重构研究M.北京:社会科学文献出版社,2008,64 肖艳霞.农村土地金融制度创新及政策建议J.金融理论与实践.2007(7).38-405 黄向庆.农村土地使用权流转及金融

25、支持：几个案例比较J.金融发展研究. 2009(7). 3-6The Deficiency and Innovation of Rural Financial System in Rural Land CirculationYANG Ting1，YE Qi2(Economics School，Fujian Normal University，Fujian Fuzhou，350108, China)Abstract: Chinas rural land circulation system reform is Chinas top priority, while Chinas land circulation and