长株潭城市群土地利用规划

1、长株潭城市群土地利用规划（2008 2020 年）湖南省国土资源厅二。一O年九月.言、八刖第一章规划背景 2第一节土地利用面临的形势2第二节土地利用现状与成效 4第二章指导思想与战略目标8第一节指导思想8第二节土地利用战略 9第三节 土地利用目标1.3.第三章资源节约型土地利用15第一节 保护和合理利用农用地 15第二节节约集约利用建设用地18第四章环境友好型土地利用22第一节 构建良好的土地生态环境 23第二节创建环境友好型土地利用模式 24第三节大力加强土地生态建设25第五章 土地利用分区 27第一节 长株潭“ 3+5 ”城市群土地利用功能分区 27第二节长株潭城市群核心区土地用途与政策分

2、区 30第六章“两型”社会建设指引下的土地利用布局 36第一节 耕地与基本农田布局 .36 第二节 城乡建设用地布局 37. 第三节基础设施用地布局38.第四节生态用地布局 39.第七章 土地利用重大工程 41第一节重大土地综合整治工程41.第二节重大基础设施建设用地工程 43第三节重大土地生态建设工程48第四节新型城市化建设用地工程 50第五节五大示范区建设工程.5.0.第八章规划实施保障措施59第一节加强规划对土地利用的统筹60第二节健全规划实施的公共管制 61第三节提升规划实施的技术手段62第四节拓宽规划实施的经济渠道63第五节夯实规划实施的保障基础64附表：65表1 2007年长株潭城

3、市群土地利用结构 65表2 2007年长株潭城市群核心区域土地利用结构 66表3长株潭城市群土地利用目标情况表 67表4 长株潭城市群区域土地利用结构调整规划表 67表5长株潭城市群核心区土地利用结构调整规划表 682007年12月，国务院正式批准长株潭城市群为“全国资源节约 型和环境友好型社会（以下简称“两型”社会）建设综合配套改革试 验区”。这是国家促进东中西互动和中部地区崛起的重大战略布局，是国家加快推进新型工业化、新型城市化和新农村建设，以及建设“两 型”社会的重大举措。为深入贯彻落实科学发展观，以“四化”即新 型工业化、新型城镇化、农业现代化和信息化为基本途径，促进发展 方式转变，带

4、动“两型”社会建设，积极推进长株潭“3+5 ”城市群建设，服务于建设国家级“两型”社会示范区目标，切实落实节约资 源和保护环境的要求，统筹安排各业各类用地，促进土地利用方式的 根本转变，实现城市群空间组织结构新的突破，保障土地资源可持续 利用，按照省委、省政府的统一部署，特编制长株潭城市群土地利 用规划（2008 2020年）（以下简称“本规划”）。本规划在长株潭城市群区域规划（2008-2020 年）基础上， 提出了长株潭城市群土地利用战略，明确了土地利用目标、任务和管 理措施，是城乡建设、土地管理的纲领性文件。本规划范围以长株潭为中心，1个半小时通程为半径，包括岳阳、 常德、益阳、娄底、衡

5、阳在内的城市群。土地总面积969.11万公顷，重点规划范围为长株潭城市群核心区， 土地总面积8448.18平方公里。 规划基期年为2007年，规划目标年为2020年。第一章规划背景第一节 土地利用面临的形势随着科学发展观的贯彻落实、长株潭城市群获批准“两型”社会 建设综合配套改革试验区、中部崛起及泛珠三角区域合作等战略的实 施，给长株潭城市群发展带来了重要战略机遇，城市群区域经济社会 发展和生态环境保护对土地利用管理提出了更高要求，长株潭城市群 发展的机遇与挑战并存。生态文明及“两型”社会理念提出，城市发展与生态建设矛盾凸 显。基于循环经济理念，建设资源节约型和环境友好型城市，形成符 合生态文

6、明规范的产业模式、消费模式，要求我们必须从新的高度协 调长株潭城市群发展与生态建设关系。针对目前长株潭城市群尤其是 核心区普遍外延扩张的局势，合理利用土地，确定合理的城市增长边 界，保护必要的生态用地，引导城市群精明发展，营造良好的宜居环 境，是科学发展的要求，也是解决城市发展与生态建设矛盾的关键。经济社会持续快速发展，建设用地供给压力更加突出。长株潭城市群 正值新型城镇化、新型工业化加速发展阶段，这将进一步带动城镇建设用 地和工业用地需求增长；居民生活水平的提高，城乡居民对生活、生产、 出行的空间需求日益增强；同时，未来区域建设用地需求与有限的土地资 源矛盾将进一步突出，建设用地供给压力日益

7、加大，耕地尤其是基本农田 保护形势将更加严峻。区域协调发展，城乡土地统筹利用管理体系亟需完善。继续深入贯彻落实“中部崛起”及泛珠三角区域合作等战略，务必加强长株潭 城市群、武汉城市圈、华南经济圈等区域协调发展。突破现有城乡土 地利用二元机制，完善城乡土地统筹利用管理体系，引导生产要素跨 区域合理流动，实现基本公共服务均等化，是推进长株潭城市群核心 区与边缘区协调发展、长株潭城市群与其毗邻地区协调发展的重要途 径。长株潭城市群主体功能区形成，土地开发利用格局亟待优化。解决未来长株潭城市群区域发展资源瓶颈的根本途径在于制定合理的国 土空间开发利用方案，推进形成长株潭城市群主体功能区，这就要求 我们

8、必须将土地资源纳入国土资源总体范畴进行开发利用。合理搭配 区域发展中土地资源与其他自然资源及经济社会资源的比例，其关键 在于适当突破历史沿革的行政区的束缚，建立合理的富有柔性的经济 区，优化土地利用空间格局。长株潭城市群综合配套改革，土地参与宏观调控力度愈加增强。 以“城市群+两型社会”为主题，实施长株潭城市群综合配套改革， 是协调稳定、改革与发展关系的具体落实。长株潭城市群综合配套改 革试验区建设，必将促进区域产业结构的全面升级、增长模式的根本 性改变，也必然要求在投资政策、财税政策、土地政策、生态补偿政 策方面进行“先行先试”。由此，未来土地参与宏观调控的力度在长株 潭城市群区域将大力增强

9、，这既是要求也是目的。节约集约用地势在必行，任重而道远。节约集约利用资源是解决资源瓶颈问题、落实科学发展观、实现可持续发展的有效途径，长 株潭城市群耕地资源稀缺，当前又正处于工业化、城镇化快速发展的 时期，建设用地供需矛盾十分突出，问题的关键是节地。切实保护耕 地，大力推行节约集约用地，走出一条建设占地少、利用效率高的符 合“两型”社会要求的土地利用新路子，是关系长远发展的大计，是 全面贯彻落实科学发展的具体要求，是“两型”社会建设中必须长期 坚持的一条根本方针。第二节土地利用现状与成效一、土地利用现状2007年，长株潭城市群土地总面积 969.11万公顷。其中，农用 地765.06万公顷，占

10、土地总面积 78.94%，建设用地90.71万公顷， 占土地总面积9.36%，未利用地 113.34万公顷，占土地总面积11.70%。农用地中，耕地 221.90万公顷（其中基本农田 55.08万公 顷），园地24.41万公顷，林地425.69万公顷，牧草地1.42万公顷， 其他农用地91.64万公顷。建设用地中，居民点及工矿用地72.29万公顷，交通用地5.43万公顷，水利设施用地12.99万公顷（附表1 ）。专栏一：长株潭城市群核心区土地利用现状2007年，核心区土地总面积8448.18平方公里，具体范围包括长沙、株洲、湘潭 三个市区以及长沙县的大部分，望城县的全部，浏阳市、宁乡县、株洲县

11、、醴陵市、湘 潭县、湘乡市、韶山市、益阳赫山区、岳阳湘阴县、汨罗市、云溪区、屈原管理区的部 分乡镇。核心区农用地63.09万公顷，占核心区土地总规模 74.68%，建设用地16.29万公 顷，占土地总面积19.29%，未利用地5.10万公顷，占土地总面积6.04%。农用地中， 耕地28.81万公顷，占土地总面积34.10% （其中基本农田25.35万公顷）；园地1.62 万公顷，占1.92% ；林地27.0万公顷，占31.96% ；其他农用地5.65公顷，占6.69%。 建设用地中，城市用地4.40万公顷，占5.21% ;建制镇2.88万公顷，占3.42% ;农村 居民点5.79万公顷，占6.

12、85% ；独立工矿用地1.24万公顷，占1.47% ；特殊用地0.19 万公顷，占0.22% ；交通运输用地0.90万公顷，占1.07% ；水利设施用地0.89万公顷， 占 1.05%。二、土地利用特点由于自然地域分异、产业发展及各市用地政策影响，长株潭城市 群区域土地利用特点鲜明。建设用地比重不断提高，增长速度较快。长株潭城市群以其较好 的区位优势和经济基础，汇集了以六个国家级开发区为代表的49个开发区，工业、交通发达，近年来建设用地不断增大。2007年建设用地总规模达90.71万公顷，占土地总面积的9.36%。根据趋势预测，随着经济社会的发展，建设用地的比重将不断增大，而且建设用地增长 速

13、度越来越快。土地开发利用效益较低，区域差异明显。由于土地需求急剧扩张，土地出让速度快，产业同构和分割现象突出，部分工业园区招商 以承接东部低端产业为主，导致土地产出效率差异较大，总体开发利用效益不高。土地产出水平最好的长沙高新区、株洲高新区和长沙经 开区、隆平高科区仅为4-8.5亿元/平方公里，另有五个开发区为1-1.85元亿/平方公里，其它开发区都低于 1亿/平方公里，土地产出 水平最低的只有0.04亿/平方公里。与国内发展比较成熟和高端的工 业园区（北京上地和上海张江工业园区的地均产出已经达到30-40亿元/平方公里）相比，地均产出相距甚远。耕地数量不断减少，局部地区重金属污染严重。随着长

14、株潭经济 社会及城镇化的快速发展，土地需求增长迅速，城镇用地规模不断扩 张；加之近年来各级政府为改善生态环境而开展的有关退耕还林、退 田还湖等生态建设占用一定数量的耕地，使得核心区耕地数量逐年减 少。同时，长株潭三市工业三废排放量大，农用化肥、农药及城市生 活垃圾等造成部分土地污染严重，耕地中重金属含量超标，特别是湘 江株洲段两岸存在着较为严重的镉等重金属污染，局部土地生态环境 恶化。土地后备资源不足，土地开发整理难度大。目前，长株潭城市群 土地利用率远高于全国全省平均水平，土地后备资源匮乏。未来十五 年，长株潭将迎来人口高峰、城镇化高峰和工业化高峰，势必进一步 加剧资源、环境压力。耕地和农村

15、居民点整理虽有一定潜力，但是整 理所需资金巨大，而且还受传统生产方式、土地权属关系等因素的制 约，开发整理难度较大。三、土地利用绩效长株潭城市群各市土地利用总体规划（1997 2010年）批准实 施以来，在促进经济社会发展用地快速增长、妥善处理保障发展和保 护资源的关系、统筹利用核心区城乡土地、落实最严格的土地管理制 度等方面取得了显著成效。土地节约集约利用水平显著提高，资源节约型理念初现端倪。2007年与1996年相比，长株潭城市群单位土地固定资产投资额从 27.89万元/平方公里提高到239.82万元/平方公里，增长近9倍；单 位土地GDP从268.87万元/平方公里提高到1005.9万元

16、/平方公里， 增长了 3.7倍；从单位建设用地二三产业增加值从2457.22万元/平方公里提高到7599.69万元/平方公里，增长了 3.09倍，单位产值土地 资源投入明显降低，土地利用综合利用效能显著提高。生态建设力度逐步加大，城市群生态框架基本建立。目前，长株潭保护生态、美化环境已经逐步形成共识。至2007年末，林地面积达425.69万公顷。同时通过退耕还林、退田还湖、确立山体水体保护 目标；大力发展苗木、花卉等高效生态农业和绿色走廊，兴建城市垃 圾、污水处理厂等措施，由低密度建设区、城市绿地、山林、水面、 农田、风景区等共同构成城市群生态框架，为城市群区域土地资源的 可持续利用提供了良好

17、的条件。农用地特别是耕地保护得到了强化，非农建设占用耕地规模得到 有效控制。长株潭城市群各市19972007年净增建设用地30296.97 公顷，年均占用耕地1064.67公顷，年均占用率为 47.21%。目前， 城市群各城镇及园区等各类建设开始向“丘岗山地”找地，大量圈占 耕地的势头得到一定遏制，耕地与基本农田保护逐步走向了以建设促 保护的道路。基础设施建设及居民生活用地得到充分保障，土地利用社会效益 显著。至2007年末，城市群铁路、公路、民用机场、港口码头等交通 用地达到5.43万公顷，大大改善了区域交通条件；同时，城乡居民点 生活用地达64.07万公顷，农业人口人均农村居民点用地174

18、.65平方米，人民生活安居乐业。目前，城市群经济社会快速发展，基础设 施相对完备、人居环境相对良好，以三市城区为增长核，以三市间的 快速交通设施为纽带的核心区组团，以铁路和快速交通干线为发展轴 向周边地区放射的城镇网络群体已初具规模。土地利用规划实施机制不断完善，土地参与宏观调控的能力逐步 提高。建立健全了土地利用年度计划、建设项目用地预审、土地利用 规划审查等管理制度，土地利用法制建设取得重要进展，城市群区域 城乡土地市场进一步完善， 政府和群众合法、合理用地意识不断增强,“规划一计划（市场）一审批（供给）一监测一反馈一计划（市场） 动态管理体系已基本建立。第二章 指导思想与战略目标第一节指

19、导思想坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落 实科学发展观，坚持节约资源和保护环境基本国策，加强土地利用管 理宏观调控，全面落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度。按照 建设资源节约型和环境友好型社会要求，以建设“两型”社会作为加 快经济发展方式转变的方向和目标，以“四化”即新型工业化、新型 城镇化、农业现代化、信息化为基本途径，切实保护和合理利用土地 资源，统筹土地利用与经济社会协调发展，构建集约高效、环境友好 的土地利用新模式，不断提高土地资源对经济社会全面、协调、可持 续发展的保障能力，实现区域人地关系和谐。第二节 土地利用战略针对土地利用现状、特点及面临的形势，依据长

20、株潭城市群在我 国“中部崛起”战略和湖南整体发展格局中的重要地位和作用，综合 长株潭城市群区域功能定位、“两型”社会建设及其对土地资源利用方 式、结构和布局的影响，综合确定长株潭城市群土地利用战略为：区 域“协同发展、内优外融、生态优先”。一、协同发展适度打破行政界限、协同利用与保护土地资源以及将其放在“3+5 ”城市群发展中统筹考虑，是长株潭城市群未来土地利用的战 略导向之一。协同发展的土地利用战略主要是指：区域协调、城乡一 体，统筹整合建设用地，协同保护耕地与生态。 区域协调、城乡一体。 加快以长株潭为核心的“ 3+5 ”区域 城市群发展，引导湘东北和湘西南地区协调发展，逐步缩小城乡差距

21、和地区差距。按照建设“两型社会”综合配套改革试验区的要求，在 城市群区域规划范围内，实行城乡统一规划管理，充分发挥城乡规划 对城乡统筹发展的先导作用，引导城乡生产力要素合理配置。统筹整合建设用地。根据长株潭城市群的分工与协作，按照新型城市化和共同繁荣的目标，充分发挥现有资源和产业的优势，充 分利用城市群区域合作机制，共建共享，防止重复建设和不良竞争。 特别是对三次产业、基础设施、公共服务设施等进行综合部署，突出 各市资源共建共享，实现资源节约和高效利用。协同保护耕地与生态环境。基于农业大省的区域背景，城市 群各市须集中力量加强耕地资源和基本农田的保护。以“两型”社会 建设为契机，加强区内重要粮

22、食产区和基本农田重点保护区的农田基 础设施建设。建立区域环境共同防治机制，实施湘江污染同治，突破 行政界限跨地区建立生态保护区。二、内优外融在优化长株潭城市群城镇、交通、水利、产业等布局的基础上， 以内质提升为主、外延适度扩大为辅，节约集约利用土地资源，建设 城市中心组团、片区组团及小城镇发育完善、 区域基础设施网络发达、 各类空间协调发展、生态环境良好的网络型城市群。 优化发展核心区。节约集约利用核心区内土地资源，优化土 地利用布局，加强核心区内强势产业的发展，大力推进综合配套改革 方案的实施，建设功能完善、现代文明、经济发达、和谐人居的城市 群核心区，带动长株潭城市群新型城市化、新型工业化

23、和农业现代化 之路。适度扩大主城区范围。 土地利用规划应为长沙县、望城县、 湘潭县、株洲县部分地区，特别是县城所在地，融入中心城市创造条 件，并加快与中心城市在产业链上的对接、基础设施共享、发展平台 共用的步伐，建设产业集聚、环境优美、和谐宜居的现代化中心城市。 为全省、全区域的发展提供良好的平台和经济“发动机”。探索资源节约与环境友好型土地利用模式。在区域主体功能标准文档区划的基础上，结合“两型”社会试验区建设，大胆创新，探索景观 生态先行等土地利用模式，为资源节约与环境友好型土地利用模式的 形成和推广积累经验。三、生态优先按照环境友好型社会建设总体要求，协调土地利用与生态建设， 创建环境友

24、好型土地利用模式，构筑生态文明的土地利用格局，改善 生态环境质量，创建长株潭城市群良好人居环境，促进经济社会可持 续发展。严控工业污染。大力发展“两型”产业，走低投入、高产出, 低消耗、少排放，能循环、可持续的发展道路，重点治理对水、空气 污染较大的行业和企业。发展生态农业。根据城市群的资源特点，推进农业产业带建 设，加快农业产业化发展，逐步发展生态农业生产方式，避免农业生 产污染环境和破坏生态系统。强化江河整治。加大水利设施和水环境保护设施的建设，合 理安排污水处理、水源地建设和城市防洪建设用地，提高城市群抵御 洪涝灾害的能力，确保城市群用水安全，特别加强湘江生态经济带的 建设。专栏二：核心

25、区土地利用战略针对核心区土地利用现状、特点及面临的形势，加强城市群核心区的规划建设， 将其作为建设“两型”社会的基础平台、区域发展重点和一体化建设的空间载体，大 力推进综合配套改革方案的实施，实现优势地区率先发展，带动长株潭城市群和全省 跨越式发展。统筹安排各类用地。落实最严格的土地用途管制制度，合理控制城乡建设用 地总规模，根据区域发展特点，整合土地资源，统筹安排各业各类用地，引导人口、产业和生产要素合理配置。节约集约利用土地。按照建设资源节约型社会的要求，以节约集约利用土地 为核心，优化核心区土地利用布局，创新土地利用模式，积极拓展建设用地空间。提高生态安全保障。治理湘江流域污染，突出株洲

26、清水塘、湘潭下摄司和竹 埠港地区的污染治理和产业提升；加强岳麓山、昭山、法华山、金霞山等滨江区、滨 湖区的山水景观建设，打造风光秀美的湘江风光带；保护好生态环境，建设维护绕城 生态带、生态廊道、绿楔、绿心、公共绿地等生态系统，防止土地资源过度开发、城 镇空间过度连绵，提高生态安全保障。专栏三：核心区空间发展战略注重集约化、生态型和开放式开发，形成“一心双轴双带”的空间发展格局。一心，即三市结合部的绿心地区，是“两型”社会建设的窗口。充分利用绿心地 区的良好生态，创新城乡建设新模式，科学提升绿心价值，构筑面向区域的高附加值 公共服务平台。双轴，即长株东线重点发展轴、长潭沿湘江重点提升轴，是城市和

27、产业一体化建 设的综合廊道。前者连接长沙东部新城河株洲市区及长沙县和株洲县等外围片区，依托空港、高铁和高速公路等对外交通设施，重点发展中央商务、先进制造业、空港物 流等高端产业。后者连接长沙和湘潭两市区及北部的霞凝港、湘阴县城、汨罗市和南 部的湘潭县城等外围片区，依托沿湘江分布的高校、科研机构和高新技术产业区，建 设具有生态绿谷、景观廊道和经济走廊三大功能的纵向主发展轴。双带，即北部东西综合发展带、南部东西优化发展带，是城镇和产业聚集发展的 复合走廊。前者连接长沙市区和空港-高铁新城及益阳沧水铺镇和浏阳市等，综合发 展先进制造业、高新技术和现代服务等产业。后者连接株洲和湘潭及其周边城镇，向 东

28、延至醴陵，向西延至湘乡，加强基础产业优化和先进制造业发展。第三节 土地利用目标一、总体目标以建设资源节约型、环境友好型社会为总体目标，严格保护耕地 和节约集约用地，正确处理当前与长远、局部与整体的关系，进一步 解放思想，切实转变用地观念，创新用地模式，完善体制机制，坚持 用发展和改革的办法解决土地利用和管理中的矛盾和问题，走出一条 耕地资源得到有效保护、生态用地得到有效保障、土地资源效益得到 有效发挥的新路子，为全国资源节约型、环境友好型社会建设发挥示 范和带动作用。二、具体目标根据长株潭城市群经济社会发展趋势，结合“两型社会”建设的 要求及各相关规划，综合确定未来长株潭城市群地区产总值202

29、0年将达到26607亿元，2020年总人口规模控制在 4765万左右。为保 证总体目标的实现，创新土地利用规划管理模式，统筹安排各类各业 用地，使建设用地、农用地、生态用地的空间布局得到优化，土地利 用结构更加合理。规划期内要努力实现以下土地利用的具体目标：（1 ）土地节约集约利用目标提高节约集约用地水平。完善节约集约用地体制机制，盘活存量 建设用地，优化城乡建设用地结构和布局，推动土地利用由外延扩展 向内涵挖潜转变、由粗放低效型向集约高效型转变，土地利用效率显 著提高。规划通过优先利用城镇内部存量建设用地，共盘活存量建设 用地0.45万公顷；土地产出率由2007年地区生产总值3035.05万

30、元 /平方公里提高到 2020年的13236.62 万元/平方公里。（2 ）土地生态环境改善目标按照建设环境友好型社会建设要求，正确处理生活、生产、生态 的关系，优化保护自然生态空间，加强污染土地综合治理与合理开发 利用，形成有利于促进生态自然建设的土地利用格局，促进经济社会 可持续发展。到2020年，治理重金属污染土地 30平方公里，治理率 达到50%，加强湘江及其支流洪涝灾害防治，有效控制水土流失面积。2020年水土流失治理率达到 95%以上，城市污水处理率达到 95%以 上，城市垃圾无害化处理率达到100% ;划定永久性生态保护区，提高绿化覆盖率和森林覆盖率，森林覆盖率保持在50.77%

31、以上。（3）耕地保护目标进一步完善耕地保护责任体系、法律制度和激励约束机制，创新 土地开发整理复垦制度，耕地特别是基本农田得到严格保护，耕地质 量和农业综合生产能力得到有效提高，维护国家粮食安全、经济安全、 生态安全和社会稳定。到2020年，耕地保有量220万公顷，基本农田保护面积188.20 万公顷。到2020年，通过土地整理复垦开发增加耕地不少于 45000公 顷。（4）建设用地目标按照建设资源节约型社会建设要求，充分发挥土地宏观调控作用， 合理控制建设用地总量。到2020年，建设用地总量控制在102.75万公顷以内，净增建设用地规模12.04万公顷，其中占用耕地不超过4.5 万公顷。三、

32、核心区土地利用目标到2020年，核心区森林覆盖率保持在42%左右，耕地保有量19.14万公顷，基本农田保护面积 16.37万公顷，建设用地总规模控制在19.05万公顷，净增建设用地2.76万公顷，其中占用耕地不超过1.0万公顷；农村居民点转为城镇用地和居民点整理共减少农村居民点 用地0.48万公顷。第三章资源节约型土地利用第一节 保护和合理利用农用地按照维护国家粮食安全、经济安全、生态安全和社会稳定的要求， 严格保护农用地特别是耕地，大力加强基本农田建设，合理利用其他 农用地，努力提高长株潭城市群农用地综合生产能力和利用效益，促 进现代农业发展。一、严格控制耕地流失严格控制非农建设占用耕地。按

33、照不占或少占耕地的原则，强化对城乡各类建设用地占用耕地的控制和引导。加强建设项目选址和用 地的评价和论证，建设项目选址必须把是否占用耕地作为评选方案的 重要因素，确需占用耕地的应尽量占用等级较低的耕地。到2020年，新增建设用地占用耕地面积控制在7.80万顷以内。加强对农用地结构调整的引导。严格落实国家生态退耕政策，凡不符合国家生态退耕规划和政策， 未纳入生态退耕计划而自行退耕的， 限期恢复耕作条件或补充数量质量相当的耕地。各类防护林、绿化带 等生态建设应尽量避免占用耕地，确需占用的，必须依据数量质量平 衡的原则履行补充耕地义务。 合理引导种植业内部进行农业结构调整， 确保农业结构调整不破坏土

34、地耕作层，不因农业结构调整降低耕地保有量。加大污染耕地及灾毁耕地防治力度。加强耕地抗污染和抗灾能力建设，减少人为污染及自然灾害损毁耕地数量。严格界定污染、灾毁 耕地标准，强化耕地污染和灾毁情况监测，对污染、灾毁耕地及时治 理复垦，力争在规划期内减少污染和灾毁耕地面积；同时在核心区选 择部分污染耕地改变其农用地结构，使污染不进入食物链。二、加强基本农田建设和保护科学划定基本农田。严格按照土地利用总体规划确定的保护面积 指标，依据法律规定的划定标准，在规划期限内调整划定基本农田， 并落实到地块和农户。参照农用地分等定级成果，将大面积、集中连 片、高质量等级耕地优先划入基本农田，土地整理复垦开发新增

35、优质 耕地也应按规划划入基本农田。新调整划定的基本农田平均质量等级 不得低于原有质量等级。按耕地等级实施差别化管理，重点保护优质 耕地和水田，建设优质耕地和水田集中区。加大基本农田建设力度。建立基本农田集中投入制度，加大公共 财政对粮食主产区和基本农田保护区建设的扶持力度，推进基本农田 保护示范区建设。加大对旱土和山岗地区的中低产田改造力度，积极 开展农田水利建设，提高耕地生产能力；规划期内对试验区内划定的 大部分基本农田进行整理、治理，建设优质农业示范区。严格落实基本农田保护制度。城市、村庄和集镇建设用地不得占 用基本农田，依照法律规定，能源、交通、水利等基础设施项目因选 址特殊、无法避让基

36、本农田的，必须报国务院批准。禁止违法占用基 本农田进行绿色通道、绿化隔离带和防护林建设，禁止改变基本农田 土壤性状发展林果业和挖塘养鱼，禁止对基本农田耕作层造成永久性 破坏的临时工程用地和其他各项活动。三、保质保量补充耕地严格执行耕地占补平衡制度。切实落实建设占用耕地补充耕地法人负责制，各类非农建设确需占用耕地的，建设单位必须补充数量、 质量相当的耕地。严格按照占补平衡的要求，确保在全省内实现建设 占用耕地补充任务；对国家重大工程建设项目的补充耕地任务，经国 务院批准，可通过实施土地整理复垦和开发等重大工程，可在全国范 围内统筹安排。加大农村土地整理。 积极稳妥地开展田水路林村综合整治，在改

37、善农村生产生活条件和生态环境的同时，增加有效耕地面积、提高耕 地质量；同时按照城镇建设用地增加与农村居民点减少相挂钩的原则， 大力开展区域农村居民点缩并整理工作。积极组织实施土地整理重大 工程，土地整理资金要向粮食主产区、基本农田保护区和农村居民点 整理复垦示范区倾斜。到 2020年，通过土地整理补充耕地 4.37万公 顷。积极开展工矿废弃地复垦。 按照统筹规划、突出重点、用途适宜、 经济可行的要求，立足优先农业利用、鼓励多用途使用和改善生态环 境，加快废弃土地的复垦，合理安排复垦土地利用方向、规模和时序， 按规划组织实施土地复垦重大工程。到2020年，通过工矿废弃地复垦补充耕地3244公顷。

38、适度开发宜耕后备土地。 在保护和改善生态环境的前提下，依据 用地需求和土地利用条件，有计划有步骤地推进后备土地资源开发利 用，按规划稳步组织实施土地开发重大工程。到2020年，通过未利用地开发补充耕地1.67万公顷。四、统筹安排其他农用地提高园地利用效益。 重点发展优质果园，建设优势果产品基地， 促进品种结构调整和产品质量提高。调整园地布局，引导新建园地向 立地条件适宜的丘陵和荒坡地集中发展。加强对中低产园地的改造和 管理，稳步提高园地单产和效益。严格保护林地。加强林地征占用管理，禁止毁林开垦和非法占用 林地，严格控制各项建设工程征占国家、省、市重点公益林、天然林、 自然保护区等生态脆弱地区的

39、林地。管好用好现有林地，加强低效林 地的改造，加快迹地更新及受损林地的恢复和重建。充分利用宜林荒 山荒坡造林，扩大有林地面积。第二节 节约集约利用建设用地按照统筹城乡建设发展用地及资源节约型社会建设的要求，充分 发挥土地宏观调控作用，在长株潭城市群创新土地利用模式，合理有 效地控制建设用地总量，盘活建设用地存量，用好建设用地增量，加 大建设用地空间管制力度，优化城乡建设用地结构和布局，提高节约 集约用地水平，促进长株潭城市群又好又快发展。一、统筹安排城乡建设用地按照“五个统筹”及资源节约型社会的要求，在充分考虑长株潭 城市群产业、交通、城镇布局以及功能分区的基础上，以城镇建设用 地规模内质提升

40、为主、外延适度扩大为辅，适度打破现有行政界线， 统筹安排布局城乡建设用地。将长株潭三市周边部分经济发展迅速的 县城、城镇组团、工矿区以及乡镇，融入核心区建设用地发展范围， 并将岳阳、常德、益阳、娄底、衡阳五市纳入核心区辐射范围，以利 于规模集聚，进一步推动长株潭经济一体化进程。二、合理控制建设用地规模创新土地利用模式。 合理有效控制建设用地无序扩张。通过建设 用地总量控制和实施城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的 政策促进城乡建设用地结构优化。2008 2020年，共新增建设用地16.62万公顷，年均新增面积控制在 1.27万公顷以内，提高建设用地 利用效率。加大存量建设用地挖潜力度。对

41、城镇闲散用地进行整合，鼓励抵 消用地增容改造和深度开发，增大存量建设用地的土地供应，提高现 有城乡建设用地对经济社会发展的保障能力；积极研究各类建设节地 技术和模式，引导城市地上地下空间开发，推进工业生产立体配置技 术改造。积极拓展建设用地新空间。结合城乡生态建设，合理利用缓坡丘岗地，加强对未利用地开发建设用地的政策引导，优先对盐碱地、荒 草地、裸土地等未利用地进行开发，因地制宜拓展建设用地新空间。 到2020年，通过开发未利用地形成的新增建设用地达10.50万公顷以上。三、优化配置城镇建设用地控制城镇和工矿用地过快扩张。合理调控城镇和工矿用地增长的规模和时序，防止城镇和工矿用地规模扩张超越人

42、口、产业集聚进程，实现土地城镇化与人口城镇化相协调。优化配置独立选址项目的规模 和布局，新增工矿用地尽量纳入城镇建设用地范围，构建生活、生态、 生产协调发展的土地利用秩序。开发区要积极推广多层通用厂房，禁 止圈占土地建低密度“花园式”工厂，严格按照土地利用总体规划和 集约用地指标审核开发区用地，达不到要求的，不得扩区、升级。加强城镇用地区域调控。坚持城市和城镇协调发展，优化配置各城 镇建设用地，提高小城镇土地集约利用水平。 尽快出台新修订的人均用地、用地结构等城市规划控制标准，合理确定各项建设建筑密度、容积 率、绿地率。统筹优化城市群区域的城镇用地， 按照区域产业布局和功 能区划要求，促进长株

43、潭城市群城市间的分工协作和优势互补，发挥土地利用整体效益。优化工矿用地结构和布局。 以国家产业发展政策为导向，合理制 定长株潭城市群区域产业用地政策，优先保障区域主导产业发展用地，严禁向禁止类工业项目供地，严格控制限制类工业项目用地，重点支 持发展与城市群区域资源环境条件相适应的“两型”产业。科学配置 不同类型和不同规模的企业用地，促进城市群区域产业链的形成，提 高工业用地综合效益。鼓励利用原有工业用地发展新兴产业，降低用 地成本，促进工业产业升级和用地结构优化。按照因地制宜、合理规 划的原则，着力改变工矿用地布局分散、粗放低效的用地现状，促进 工矿基地化和规模化发展。建立城市群产业发展用地协

44、调机制，避免 同质同类产业重复建设造成土地浪费。引导城镇用地内部结构调整。鼓励采用公共交通导向等城镇用地开发模式，调整居住、商业、工业、公共服务、基础设施、环保卫生、 生态保障等用地的比例，促进建筑密度高中低合理搭配的用地结构的 形成，提高城镇用地效率。严格限定开发区内非生产性建设用地的比 例，提升开发区用地效率和效益。加快对城中村的改造，优先保障城 镇基础设施用地和普通住宅用地，促进城镇和谐发展。四、整合规范农村居民点建设用地大力支持新农村建设。按照新农村建设的要求，切实搞好村镇土 地利用规划和设计，稳步推进农村居民点适度集中，适度撤并试验区 内的自然村落，逐步形成既保持传统乡土特色、又适应

45、现代农业和农 村发展，集中与分散相结合的农村居民点格局。重点保障农业生产、 农民生活必需的建设用地，支持农村道路、水利等基础设施建设和教 育、卫生等社会事业发展。加强农村宅基地管理。合理安排农村宅基地，禁止超标准占地建 房，分步解决已有的超标准用地问题。引导和规范农村闲置宅基地合 理流转，农民新建住宅应优先安排利用村内空闲和未利用地，村内有 空闲地、原有宅基地已达标的，不再安排新增宅基地。鼓励提高农村 宅基地的利用效率，严格控制城镇规划区内单门独户的农民住宅建设。五、保障必要基础设施用地保障能源产业用地。按照有序发展电力、加快发展石油天然气、 大力发展可再生能源的要求，稳定增加能源用地供应，严

46、格项目用地 管理，重点保障国家和长株潭城市群能源产业用地，优化能源用地布 局。统筹整合交通用地。 按照统筹规划、合理布局、衔接互补、集约 高效的要求，加强交通用地布局引导，优化交通用地结构配置，严格 用地定额标准，大力推广节地技术，促进便捷、畅通、高效、安全的 综合交通网络体系的形成， 确保交通运输效率的不断提升。 规划期间， 净增交通用地5.82万公顷。合理安排水利设施用地。按照水资源可持续利用和节水型社会建 设的要求，优先保障具有本区域战略意义的重点水利设施用地，强化 水利设施的规划选址和用地合理性论证。同时，促进农村水利设施建 设，保障以灌区续建配套节水改造、蓄水集蓄利用和农村饮水安全为

47、 重点的农村水利设施用地，提高水土资源利用效率，改善农业生产和 农村生活条件。规划期间，安排新增水利设施用地0.16万公顷。六、加强建设用地空间管制实行城乡建设用地扩展边界控制。按照城乡建设用地指标，严格 划定城镇工矿和农村居民点用地的扩展边界，将城镇工矿和农村居民 点建设用地严格限定在扩展边界内，规定管理责任、管制规则和监管 措施，综合运用经济、行政和法律手段，控制城乡建设用地盲目无序 扩张。落实城乡建设用地空间管制制度。城乡建设用地扩展边界内农用地转用，要简化土地规划许可程序，完善备案制度，强化跟踪监管； 城乡建设用地扩展边界外的农用地转用，只能安排能源、交通、水利 设施、军事等必需单独选

48、址的建设项目，要提高土地规划许可条件， 严格许可程序，强化项目选址和用地论证， 确保科学选址和合理用地。建立建设项目用地前期论证制度。加强建设项目用地前期论证，强化土地利用总体规划、土地利用年度计划和土地供应政策等对建设 用地的控制和引导。建设项目选址应该进行多方案比较，按照节约集 约用地原则，优先采用占地少特别是占用耕地少的选址方案。新建项 目要优先利用现有建设用地，尽量控制新增建设用地规模，不占或少 占耕地。第四章环境友好型土地利用按照环境友好型社会建设要求，以构建良好的土地生态环境为主 体，以创建环境友好型土地利用模式、加强土地生态建设为两翼，强 化核心区土地利用与生态环境和谐发展的“一

49、体两翼”体制建设，推 进长株潭城市群综合配套改革进程。第一节构建良好的土地生态环境一、 加强土地利用管理，保障土地生态环境安全。一是以生态安全为 前提，科学合理用地。规划构建覆盖城市群区域的生态安全体系，明 确土地资源安全目标，实现合理的发展容量控制。二是强化土地利用 管理，保障人居和谐的必要生态用地。合理划定城市发展弹性区，引 导各市相向发展，明确各市增长边界。协调城镇理性发展与生态用地， 将建设占用耕地严格控制在 5.50万公顷以内。划定城市群“绿心”， 连“点”成“线”，建设核心区绿脉。加强湘江流域综合整治，以“线” 带“面”，对基础性生态用地“就地保护”，规划期间林地净减量控制 在0.

50、81万公顷以内。三是协调各市土地利用计划、土地政策及市场。重点是实行土地利用生态环境影响综合定价，完善土地市场机制，提 高各市资源流动自由度，避免因生产要素过度集中而导致局部区域生 态失衡。二、 强化国土资源综合开发，构建生态良好的土地利用格局。一是以 推进形成主体功能区为契机，夯实国土资源综合开发基础。强化土地资源核算，依托各主体功能发展，基本形成国土资源综合开发利用框 架。二是以优化土地资源配置为基础，协调利用其他国土资源。至2020年末，将农用地、建设用地、未利用地结构从78.94 : 9.36 : 11.70调整为78.90 : 10.60 : 10.50，将耕地、园地、林地结构从22

51、.90 :2.52 : 43.93调整为22.70 : 2.61 : 43.84。按照城乡统筹、农业结构 调整要求，对区域土地按主体功能分区利用，优化土地利用布局，建 立促进产业转型的资源投入机制。三是构建生态良好的土地利用格局，和谐人地关系。以自然生态林地、湿地为虚体空间，构建虚实相间的“一核一轴五组团多契”的绿心空间结构形态。以森林公园、风景名 胜区及生态旅游区等建设为主体，形成生态环境以建设促保护的局面。建设形成以大面积、集中连片的林地、草地和基本农田等绿心、绿带 为主体的国土生态安全屏障，协调配置生产与生活用地，逐步形成功 能互补的土地生态空间布局。三、合理开发利用土地资源，严格保护基

52、础性生态用地。一是有序拓展土地利用广度，保障区域健康发展的生态用地。规划期，未利用地 年均减少7.69%。天然林地、草地、湘江及其他湿地等基础性生态用 地基本稳定，并积极培育人工林地、草地。以保护和改善生态功能为 前提，适当安排湘江流域沿岸开发，避免流域性土地生态破坏。二是 引入循环经济理念，高度重视土地利用合理深度。规划期间，土地产 出率年均提高24.00%，农村居民点用地缩减 4.46万公顷。以节约集 约用地为根本方针，合理界定地块使用强度，实行土地规模经营，改 造传统工业生产模式，严格控制工农业生产及生活破坏土地生态环境 而导致的土地退化。第二节 创建环境友好型土地利用模式由于各市资源禀

53、赋、发展政策等差异，导致了区域内部发展的非 平衡性。按照建设环境友好型社会的要求，协调土地利用与生态环境 建设，严格保护生态用地，构筑生态良好的土地利用格局，创建良好 人居环境，促进城市群区域经济社会可持续发展。将土地利用主体模 式定位为生态城市群型。一、生态型特色农业土地利用模式。在城市群农业重点发展区强化耕地数量和质量的保护，发展生态农业、高科技农业，严防土地污 染。在农林综合发展区适度开发耕地后备资源，切实抓好水源涵养。 在农林水保区推行“生态经济型”发展模式，加大生态环境的保护力 度。二、 集约型新型工业土地利用模式。按照生态空间的要求组织工 业用地，以集聚的模式布局工业，建立工业园区

54、与绿色隔离带有机结 合的空间结构。严格控制高污染、高耗能产业的发展，按照循环经济 的要求，形成良好的工业发展模式。三、 复合型文化旅游土地利用模式。创建依山傍水的现代化山水 城市景观，发掘湖湘文化精华，突出革命传统特色，营造舒适优美的 人居环境。第三节大力加强土地生态建设一、以工业污染为对象，加强土地污染治理。规划期间，重点治理株洲清水塘工业区。在受镉等重金属复合污染的区域，选用客土法 或置换新土，并配以适度植物进行生态修复，规划期间应高度重视株 洲市区达255.52平方公里的土壤污染地区， 集中整治石峰区、清水塘 工业区土壤污染；在中度污染区域，可添加无二次污染的粉煤灰、污 水处理产出的污泥

55、、垃圾堆肥物和石灰，并选择意大利杨等经济效益 较高的人工经济植物修复； 在轻度污染区域，可对土壤进行适度改良， 改种经济作物（谷物和蔬菜除外）；污染区周边地区，可种植经济林木 和花卉苗木。对农业污染土地，以污染分区为单元，进行适度土地平 整；建设排水系统，实行水稻改旱作，改种经济林或经济作物；建设 灌溉系统，实行灌排分离。对部分连片重金属污染耕地，或改变其农 用地结构，或转变为建设用地，建设成为核心区甚至全省污染土地综合利用示范区。二、 以防治污染、减灾为基准，加强土地综合整治。一是贯彻预防为 主、防治结合的方针，整治土地环境污染和地质灾害。将环境整治、灾害防治、土地分区利用与土地污染治理结合

56、，搞好水土保持，水土 流失治理率达到95%以上，重点治理湘江沿岸的水土流失以及工矿区 的“三废”污染。二是划分综合整治区域，“对症下药”。根据离城区远近、土地利用方式和土壤污染程度，将核心区污染土地综合治理区 域划分为蔬菜种植区、 人工经济林区、经济作物种植区和花卉苗木区， 结合土地污染治理措施，进行分区治理。三是选择低污染、低能耗、 符合国家产业政策的高新技术项目为拟建的重点项目，合理布局能源、化工、冶金等项目用地，避免对邻近地区可能产生不利影响，不符合 国家产业政策和环境保护要求的项目建设不予以供地。三、 以“绿心”生态建设为重点，加强生态林地建设。一是以“一山（昭山）、二岭（龙王岭、芙蓉

57、岭）”为基础，建设绿心。其生态建设 要以改造林相，优化植物群落为重点，逐步转变农林生产方式，增强 生态景观功能。二是提升林地生产功能。加大育林、护林和退耕还林 力度，增加混交林和生态公益林比重，大力营造水源涵养林。二是优 化林地生态布局。核心区周边的低山丘陵森林，应纳入到水土保持与 水源涵养的体系统一规划，建成核心区外围的绿色屏障。切实保护好 城市周边的丘陵岗地森林景观，将株洲、湘潭北部林地、公园，昭山 森林公园（跨长沙、湘潭）及法华山森林公园（跨株洲、湘潭）为主 体的“T”型生态隔离带（包括湘潭昭山森林公园、株洲九郎山森林公 园、株洲龙门寺森林公园、长沙莲花山森林公园、天际岭森林公园等） 作为“生态公园”加以重点保护。同时加强保护以岳麓山为主体的国 家重点风景名胜区、以湘江风光带为主体的滨水休闲区等区域。四、以生态斑块保护、生态廊道建设为主体，高度重视湘江治理及湿 地生态建设。以一江（湘江风光带）、两河（靳江河、浏阳河风光带） 为生态廊道，河道两旁各控制50 100米宽，重点抓好核心区内流域 整治，确保防洪、供水和航运、发展水产，改善水质，减轻灾害，发 挥其降解、稀释、净化等多种生态功能。设立多层监测断面，层层控 制水污染，将保护水域、禁止大面积毁林毁牧与保护耕地列入同等重 要地位