法院管理体制改革浅析

1、法院管理体制改革浅析 作者： 河南省桐柏县人民法院院长 刘鹏    发布时间： 2005-10-27 15:39:25     审判是法院工作的中心，管理则是法院工作实现“公正与效率“主题的根本途径。由于我国传统的法院管理体制行政化痕迹较浓、存在不少弊端，很大程度上影响和制约了法院工作的进一步发展。那么，如何完善法院管理体制，更好地调动法官的积极性，让法官参与决策、参与管理？司法政务管理又如何为审判工作提供保障，更好地实现司法公正与效率？本文拟结合传统法院管理体制存在的弊端，结合我院法院管理的实践，对法院管理体制改革作浅要分析，提出新

2、型法院管理体制的初步构想。供商榷。     一、传统法院管理体制存在的弊端     第一，管理组织不符合司法特性。审判活动是法院一切工作的中心环节。人民法院独立审判是宪法确定的内容，其涵义不仅是法院对外独立审判，对内法官审判案件也应独立于其他法官和上司。正如马克忠所说：“法官除了法律就没有别的上司”。而现行的管理模式，没有体现出法官在法院中独特的中心地位，其管理组织仍然按照层级分权与集权的方式设置，难以保证法院工作有序进行。     第二，管理职能交叉不清。由于实际运作中未严

3、格区分各类主体对审判事务和行政事务的管理权限，导致行政管理权与审判管理权合二为一，甚至审判管理权被行政管理权所吸收，这既违背了管理的专业化要求，极易造成责任的虚化，又影响了审判质量和效率。     第三，审判职能行政化。法官在审判工作中必须接受数级行政领导的管理和制约，案件审理实行“层层审批，领导把关”的等级裁判制度，使得法院管理成为行政权运作体系的翻版，严重违背了审判规律。法院独立审判的宪法地位仍难以落实，法官独立审判也没有相应的制度保障，因而演化为法官不是服从法律，而是服从上级。     第四，法官管理非职业化

4、。法官被当作一般公务员对待，对法官的任用、考核和评比参照公务员进行，没有凸显其司法化和职业化的特性，行政职务的升迁成为法官追求的最高目标，造成法院管理与法官职业特点严重错位。同时，法官与书记员、司法警察及其他司法人员一样被统称为“法院干警”，其履行职务缺乏相应的制度保障，没有突出法官和审判事务在法院管理中的中心地位。     第五，管理手段和方式滞后。一是长期以来法院管理以领导者的经验为先，德治为主，缺乏相应的规章制度约束，主观随意性大，法官的意见和智慧在法院管理中没有得到很好的利用，管理手段出现的“长官意识”，管理方式具有很强的滞后性、盲目性和被动性。

5、二是法院的发展缺乏相应的总体目标和系统规划，决策机制和决策程序不够完善，始终没有形成一种制度化的长效管理机制，特别是缺乏一套完整的法官绩效考评、监督和晋升制度。     二、创建新型法院管理模式的理论基础     法院的任务是审理案件。法院的一切工作应当围绕审判活动进行。但是审判工作的开展，需要司法行政工作的辅助和支持。由于现行管理体制中的权力配置弊端，司法行政工作并非处于保障审判工作的从属地位，相反审判工作处处受制于司法行政工作。审判工作是法官行使审判权的工作，对案件进行审理裁判才是真正的审判工作，而非司法行政人

6、员实际上从事的主要是审判工作相关的辅助性工作和行政事务性工作。法官代表法院在个案裁判活动中行使审判权，是宪法赋予的权力，离开法官，审判活动则失去了主体，因此法院工作应当以一线法官的审判活动为中心。     国际上，由法官兼任司法行政工作是通行的惯例，但是司法人员兼任法官（并不从事案件裁判工作）却不多见。由于我国法院将“审判职称”作为一种身份标志，因此从事司法审判工作和司法行政工作达到一定条件，通常是一律任命为审判员。身份和职权的交叉，使得司法审判工作和司法行政工作界限不清、职能混乱，日常管理活动的中心不明，主次不分。在法官员额制实施之前，确立审判活动中法

7、官为管理中心，是构建法院现代管理模式的主体要求。法院的工作主旨是审判，审判的主体是一线法官，法院的管理则应以一线法官为本。法院的财富和资源是法官，法院的工作和任务依靠法官开展和完成，法院的管理工作则需一切围绕法官，由法官决策，服务于法官。这正是人本管理思想的精华。     司法行政权是法院内部对法院的人、财、物进行管理，保障法院各项工作正常有序运转的一种管理权力。司法审判权是法院享有的对案件进行审理并作出裁判的权力。在现行法院管理制度中，司法行政权由法院院长、副院长、庭长、副庭长以及有关行政部门的领导享有并行使，司法审判权由每一名法官享有并行使。司法审判

8、权对于每一名法官而言本是平等的，但由于现行管理体制的原因，享有司法行政权的领导者多数也是法官，司法行政权的等级性造成了司法审判权的不平等性，司法行政权始终干预、制约甚至主导着司法审判权，直接导致了司法行政权与司法审判权错位现象的发生。     其实，司法行政权与司法审判权处于对立统一的矛盾体中。首先两种权力在性质上统属司法权；其次，司法审判权主导司法行政权，但又依赖于司法行政权，司法行政权从属于司法审判权，但又制约司法审判权。司法审判权支配司法行政权的行使，但司法行政权又是司法审判权行使的基础和保障，司法行政权的不正当行使必然会阻碍甚至左右司法审判权的行

9、使。两者相互协作、相互制约，互相影响。现行管理体制中，司法审判权无法支配司法行政权，司法行政权对司法审判权制约多、保障少。重构管理模式的中心就是对司法审判权和司法行政权进行优化配置，减少司法行政权对司法审判权的负面影响，以适应审判工作的要求，突出审判活动为法院工作的中心环节，突出法官在法院各项工作中的中心地位。     三、新型法院管理模式的基本理念     基于上述几种现行法院管理体制的弊端和创建新型管理模式的理论基础，我们不难得出新型法院管理模式应树立以下四个理念：    

10、0;一是法院管理应当以审判为中心。审判职能是法院作为国家审判机关的主要职能，法院的其他各项职能都源于审判，法院的其他工作都要为审判工作服务，保障审判工作的开展，这是由法院在整个国家权力架构中所处地位和所起的作用决定的。法院管理只有以审判为中心，各项工作才会有目标、有方向、有动力，法院的建设和发展才能沿着正确的道路前进，法院的审判活动才能根本上实现真正的审判独立。如法院的法官助理、书记员、法警等审判辅助人员不是服从其部门领导，而是围绕指定的法官工作，其他行政管理人员也应根据法官的指令，为其提供行政服务。     二是法院的管理应当以法官为主体。法官是法院实

11、现审判职能的主体，因此，法院管理模式与制度设计应当始终以法官为中心来进行。以法官为中心来设计和运作法院管理模式和体制，从管理对象而不是从管理的主体出发来思考组织决策，不仅符合现代管理学的基本规律，打破长期以来从院庭长角度而不是从法官角度来研究法院管理的惯例，而且有助于保证法官独立行使审判权，从而促进工作效率的提高，弱化了业务部门的行政管理。     三是法院管理要以人为本。所谓人本管理，是指在深刻认识人在社会经济活动中的作用和价值的基础上，突出人在管理中的地位，实现以人为中心和使之得到全面发展的管理。其本质是人的全面解放，包括人的物质、思想、文化等方面解

12、放。对法官实行人本管理，以法官的需求为着眼点，并建立相应的动力机制和压力机制，必将极大地提高法官公正司法的积极性和主动性。     四、新型法院管理体制和初步构想     通过以上分析，我们可以对新型法院管理体制进行初步构想。     所谓新型法院管理，是指人民法院根据自身的工作规律和条件，通过对人员的合理定位，理顺其职能，充分运用其他资源，达到依法行使国家赋予的审判权，实现社会公平与正义的各种活动和全过程。简而言之，是指将人民法院人力和物力进行一种符合现代审判规律和特点的整

13、合，并有效行使法院审判职能的活动。主要包括审判管理、队伍管理和行政管理三项内容，其中应以审判管理为中心和重点，队伍管理是审判管理的组织保障，行政管理是审判管理的物质保障。创建新型法院管理体制要考虑的因素主要包括：一是法院任务的专一性。二是纠纷解决方式的专门性；三是法院机构设置的系统性。四是法院和法官的独立性。五是人员的分离性和专业性。六是法院管理的适用科学技术性。其目标一是建立一套能够实现公正与效率的审判运行机制；二是形成一种体现司法特点、保证审判工作有序、高效、规范运作的管理模式；三是造就一支政治性强、业务精通、作风良好的高素质法官队伍；四是建设一个与审判任务相适应的物质保障体系。即达到审判

14、管理司法化、法官管理专门化、队伍管理系列化和行政管理智能化。法院管理范围无非是审判管理、队伍管理（党务管理）和司法行政管理三大部分。在此基础上设立审判管理处、队伍管理处、司法行政管理处。同时建立审判管理制度体系、队伍管理制度体系和司法行政管理体系，实行岗位目标考核和法官绩效考核，以保障三大制度体系落实到位。     第一，审判管理运作机制构想。审判管理处由审判委员会负责，工作范围有：案件流程、质量评查、错案追究、法律适用研究、案件档案、司法警察警务、案件送达、执行等工作。审判委员会下设立案组、审判组和执行组，按照“大立案、精审判、强执行”的思路，取消现有

15、的审判业务庭和庭长职级，打破内部管理的“行政化”。理由是：1、法院内设职能部门过多过细不利于审判资源的整合和审判工作效率。2、法院内设庭室的职能划分不科学，各种做法又不相统一，造成内设法庭为经济目标出现争案源现象。3、审判人员的使用上截然按庭室划分不利于高层次、复合性审判人员的培养，同时也不利于提高案件审判的效率。4、各庭室各自为政，划地为牢，不利于进行职业化管理。同时强化了审判管理的行政化。     审判委员会的职能定位构想。审判委员会是法院内部最高审判组织，对个案的决定权是法律赋予的，但应减少个案的讨论数量，逐步做到只讨论少数重大、疑难、复杂案件的法

16、律适用问题。同时强化审委会对审判工作的客观管理职能，使其主要职能定位于错案责任追究、分析审判形势、总结审判规律、制定审判规范上。与此相适应，改革审判委员会组成制度，吸收优秀法官作为审判委员会委员；建立合议庭全体成员参与汇报制度，便于审判委员会全面了解案情；执行案件审判委员会委员回避制度，使当事人能够知晓审判委员会人员组成并有权申请回避；建立办案审判委员会委员除权表决制度，即办理案件的审判委员会委员只享有案件汇报权，但无权对案件的讨论结果进行表决；建立裁判文书审判委员会委员署名制度，充分体现审判委员会委员的责任。     院长在审判管理中的职能定位构想。改

17、进院长在审判管理中的领导方式和工作方式，使其对审判工作的管理在严格遵循审判规律的情况下进行。即坚持审判管理职能和行政管理职能相分离的原则，逐步将院长从大量的行政管理中解放出来，集中精力搞好审判管理。具体到职能上，要逐步取消对案件的查、把关权和对裁判文书的审核、签发权，使他们的审判管理职责主要定位于合理安排、搭配合议庭组成人员，负责召集和主持审判委员会；针对合议庭审理案件的不同情况，依法进行指导；协调处理各方面关系，为合议庭依法公正审理案件创造良好的环境。     关于立案组、审判组和执行组的职能定位构想。立案组主要由法官助理和书记员构成，负责立案、庭前调

18、解、审判（执行）流程监控、送达、确定合议庭组成人员、庭前准备、案卷归档等工作。审判组由法官组成，专职审判和书写司法文书。执行组专施执行。这样将辅助性事务处分权和审判流程控制权从审判组织的控制下剥夺出来，实行流程控制权与实体审判权（执行权）的相对分离，庭前准备与开庭审理的分离，行政管理权与审判权（执行权）的分离，纯化审判权和执行权，实现各类审判事务的专业化分工，使审判组织更为专注于案件的裁判。     关于审判单元的构建构想。结合上述构想，为了让审判资源最优化，在审判单元构建方面推行“一二大立案庭一”的人员组合模式，即一名审判长、两名审判员（或其中一名陪审

19、员）、完成庭前准备工作的立案庭（若干法官助理）、一名书记员的基本组合模式。模式中的法官助理、书记员、法警，受法官指导、指挥、支配。这种模式可以有利于落实法官、法官助理、书记员、法警的单独系列管理，确立法官在审判事务的中心地位，优化审判资源，提高审判效率，减少案件流程安排的随意性，消除审判管理的行政化。     第二，队伍管理运作机制构想。队伍管理处负责党务管理、人事任免、纪检监察、对内外宣传教育、调查研究、法官绩效考核。主要机构设置为政治处、纪检监察室。一是合理确定法官的评价标准和管理办法。首先法官等级不能按行政级别高低、工龄长短为主要评判标准，而应以政治素质、专业化水准和职业道德素质为主要依据；其次，确定法官待遇不能仅按照行政级别，而应主要按法官等级予以确定；第三，确定法官晋升应依照法官法，而不能按照国家公务员管理办法。     是科学设置法官考评机制。建立一套科学的法官考评机制，按照法官的职业特点，从法官的业绩、职业技能、职业形象、职业精神等方面并综合法律