《公共管理学》教学PPT课件电子讲义

1、公共管理学公共管理学内容简介内容简介 公共管理学可看成管理学的一个分支，研究以政府为核心的公共组织对社会公共事务的管理，是一门跨专业的综合性学科 公共管理首先要遵守管理的一般原理，追求效率和效果，重视发挥人的积极性，形成组织合力 公共管理的公共性使其区别于一般的管理，公共利益的特性决定了公共管理的复杂性 在当前信息化、民主化和价值多元化的社会大潮下，公共管理正走向公共治理教材与参考书教材与参考书 史传林主编.公共管理学.中国农业出版社，2010 陈振明.公共管理学.中国人民大学出版社，2006 张成福.公共管理学.中国人民大学出版社，2003 王乐夫.公共管理学.中国人民大学出版社，2003

2、欧文休斯.公共管理导论.中国人民大学出版社2007 彭和平等.国外公共行政理论精选.中共中央党校出版社，1997成绩评定成绩评定 平时成绩占50%，期末成绩占50%。 期末卷面成绩必须60分以上才能总评及格 平时成绩由到课情况，作业、案例分析构成。 公邮，ggglx15第第1 1章章 导论导论 1.1公共管理学概述 1.2公共管理学的研究对象 1.3公共管理学的研究途径和方法学习重点学习重点 公共行政与公共管理的关系 公共管理学的概念范畴、研究对象和内容 公共管理学的研究途径与方法 公共管理学的学科特征1.11.1公共管理学概述公共管理学概述 一、公共管理兴起的历史背景 二、公共管理的涵义与特

3、征 三、公共管理相关概念辨析 四、公共管理学的形成与发展 五、公共管理学的学科特征一、公共管理兴起的历史背景一、公共管理兴起的历史背景 从2020世纪7070年代开始, ,西方各国的政府管理遇到了前所未有的严峻挑战。 （1 1）政府规模的扩大和政府角色的膨胀以及社会对政府的不满（如效率低下）。 （2 2）经济因素与财政压力。（福利国家） （3 3）社会问题与政府不可治理性的增加。一一 公共管理兴起的历史背景公共管理兴起的历史背景 8080年代中后期在美国出现了一种新公共管理(New Public Management)(New Public Management)运动。 这种运动的目标是以政府

4、和其他公共部门管理问题的解决为核心, ,融合各种学科相关的知识和方法, ,创立一个公共管理( (尤其是政府管理) )的新知识框架, ,以适应当代公共管理实践发展的迫切需要。二二 公共管理的涵义与特征公共管理的涵义与特征1.1.公共管理的涵义2.2.公共管理的特征1.1.公共管理的涵义公共管理的涵义 公共管理的内容是战略、外部环境，而不是内部行政的狭隘研究范围；公共管理更为灵活，不一定只发生在政府体制内部。（波齐曼和斯特劳斯曼） 公共管理注重公共事务在公共机构和非营利机构中完成任务。（梅戈特）1.1.公共管理的涵义公共管理的涵义 公共管理不仅关注政府内部事务、程序管理和办公室管理，还关注外部环境

5、、战略、组织广泛的使命与目标、灵活的管理策略等更为广泛的内容及对取得结果、改进技能和增强责任的强调。（休斯）1.1.公共管理的涵义公共管理的涵义 公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉和公共利益。（张成福）1.1.公共管理的涵义公共管理的涵义 公共管理是公共组织提供公共物品和公共服务的活动，它主要关注的不是过程、程序和遵照别人的指示办事以及内部取向，而更多的是关注取得结果和对结果的获得负个人责任。（陈振明）1.1.公共管理的涵义公共管理的涵义 公共管理是公共管理主体为了解

6、决公共问题, ,维护与实现公共利益, ,运用公共权力对公共事务与公共部门施加管理的社会活动。（王乐夫）1.1.公共管理的涵义公共管理的涵义 公共管理就是政府和非政府公共部门等管理主体，为维护和增进公共利益，为社会提供公共产品和公共服务，对公共事务进行管理的活动。（教材）2 2、公共管理的特征、公共管理的特征 1 1）公共管理的主体具有多元性。 2 2）公共管理的目的是实现公共利益。 3 3）公共管理的对象是公共事务 4 4）公共管理的过程是民主参与主体的多元性主体的多元性 政府+ +非政府部门+ +私人部门+ +公民合作管理以实现公共利益为目的以实现公共利益为目的 公共利益不是个体利益的简单相

7、加，而是在一定范围内与个体利益密切相关的共同利益，它体现为个体的共同需求。 私人领域（如家庭）由私人管理，向己本性与私人领域的有序性、私人利益的最大化。 公共领域（如楼道）由公共部门管理，利他主义与公共利益。以公共事务为管理对象以公共事务为管理对象 公共事务的表现形态就是公共物品和公共服务。由于公共物品和公共服务具有非竞争性和非排他性特点，所以只能由公共部门来提供。 是民主参与的过程是民主参与的过程 政府的行为边界缩小，政府的管理过程开放和透明，政府的资源也不再是独占性的。非政府的管理主体拥有较多的自治权。社会公众对公共事务的治理过程可以参与和监督，并以自己的满意度来评判公共管理的绩效。公共管

8、理的公共性和社会性公共管理的公共性和社会性 1.1.公共管理的公共性 （1）公共管理主体的公共性。 （2）公共管理价值观的公共性。（公平正义） （3）公共管理手段的公共性。（公共权力） （4）公共管理对象及目标的公共性。（公共事务、公共问题和公共利益 ）2.公共管理的社会性 （1）公共管理主体的社会性。 （2）公共管理对象的社会性。 （3）公共管理过程的社会性。 （4）公共管理绩效评价的社会性。三、公共管理相关概念辨析三、公共管理相关概念辨析 （一）公共管理与公共行政 （二）公共管理与企业管理 （三）公共管理与公共物品（一）公共管理与公共行政（一）公共管理与公共行政公共管理公共管理公共行政公共

9、行政强调结果和目标强调结果和目标重视执行的过程重视执行的过程重视管理的外部环境重视管理的外部环境关注组织内部运行关注组织内部运行注重公众意愿与要求注重公众意愿与要求强调规则和程序强调规则和程序注重与社会互动注重与社会互动依靠政府自身权威依靠政府自身权威注重竞争与责任注重竞争与责任关注政府运行和层级关系关注政府运行和层级关系强调来自体制外的监督强调来自体制外的监督依靠自身监督和自我约束依靠自身监督和自我约束主体是政府和非政府组织主体是政府和非政府组织 主体是政府主体是政府（二）公共管理与企业管理（二）公共管理与企业管理公共管理公共管理企业管理企业管理目的目的实现社会公共利益实现社会公共利益追求利

10、润最大化追求利润最大化性质性质公共性公共性私人性私人性价值取向价值取向社会公平社会公平效率优先效率优先社会责任社会责任委托责任委托责任法定责任法定责任绩效评价绩效评价难以准确度量难以准确度量量化具体明确量化具体明确经费来源经费来源公共财政慈善捐助公共财政慈善捐助企业利润企业利润（三）公共管理与公共物品（三）公共管理与公共物品 公共管理的基本职能就是为社会提供公共物品和公共服务。 公共物品的涵义：公共物品是指非竞争性的和非排他性的货物。非竞争性是指一个使用者对物品的消费并不减少它对其他使用者的供应，非排他性是指使用者不能排除在对该物品的消费之外。这些特征使得对公共物品的消费进行收费是不可能的，因

11、而私人提供者就没有提供这种物品的积极性。（世界银行）公共物品公共物品 具有消费上的非竞争性和非排他性、自然垄断性以及收费困难等特征的物品。 与公共物品相对应的是私人物品，即具有消费上的竞争性和排他性特征的物品公共物品的分类公共物品的分类 1.1.纯公共物品和准公共物品。凡是能严格满足消费上的非排他性等特征的物品就是纯公共物品。如国防、公共安全、外交、法规政策、环境保护、基础研究、空间技术 。准公共物品：道路、交通、能源、通信、城市公共服务、教育、广播电视、社会保障等。公共物品的分类公共物品的分类 2.2.有形公共物品（硬公共物品）和无形公共物品（软公共物品）。有形公共物品是指看得见、摸得着的公

12、共物品，如公共设施；无形公共物品主要是指政府所提供的法律、政策和制度一类的服务。公共物品的分类公共物品的分类 3.3.全国性的公共物品和地方性的公共物品。全国性的公共物品是指由国家或中央政府提供的物品和服务，如国防、外交、全国性的法规、政策等；地方性的公共物品是指由地方政府所提供的物品或服务，如城市基础设施、地方性法规、政策等。公共物品的供给方式公共物品的供给方式 政府提供公共物品比市场方式即通过私人提供公共物品更具有效率。如果存在排他性技术，那么私人就可以很好地供给某些公共物品。 四、公共管理学的形成与发展四、公共管理学的形成与发展19世纪末世纪末20世世纪初纪初公共行政学的公共行政学的创立

13、创立威尔逊，古德威尔逊，古德诺，韦伯，泰诺，韦伯，泰勒，梅奥勒，梅奥20世纪世纪20-30年代年代公共行政学的公共行政学的形成形成怀特，威洛比怀特，威洛比20世纪世纪40-60年代年代新公共行政学新公共行政学和政策科学的和政策科学的兴起兴起西蒙，达尔，西蒙，达尔，拉斯韦尔，德拉斯韦尔，德罗尔罗尔20世纪世纪80年代年代 公共管理学的公共管理学的产生产生新公共管理运新公共管理运动动五、公共管理学的学科特征五、公共管理学的学科特征 1.1.公共管理学是一门科际整合的学科，具有交叉学科的特性。 2.公共管理学的研究视域更开阔。 3.公共管理学的研究领域和主题有重大突破与创新。 4.公共管理学是一门实

14、践性很强的学科。 5.公共管理学拥有丰富多样的研究方法。1.21.2公共管理学的研究对象和研究范围公共管理学的研究对象和研究范围 1.1.公共管理主体理论，包括政府、非政府公共组织理论等。 2.2.公共资源管理理论，包括公共部门人力资源管理、公共预算与公共财政管理、公共部门信息资源管理。 3.3.公共管理技术与方法理论，包括公共部门绩效评估与管理、信息技术与公共管理创新、工商管理技术在公共管理中的运用等。1.21.2研究对象和研究范围研究对象和研究范围 4.公共管理改革与发展理论，包括政府和非政府公共部门改革、公共治理新模式等。 5.公共管理价值与规范理论，主要包括公共政策、公共管理伦理、公共

15、责任、公共管理法律和公共管理监督等。1.31.3研究途径和研究方法研究途径和研究方法 （一）公共管理学的研究途径 （二）公共管理学的研究方法 （三）公共管理学研究的本土化（一）研究途径（一）研究途径 途径公共政策途径(The Policy Approach), 途径企业管理途径(The Business Approach)。途径下的公共管理途径下的公共管理 针对高层次（决策层次） 政策分析 强调价值B B途径下的公共管理途径下的公共管理 针对各层次 强调管理效能 重视理性（二）研究方法（二）研究方法 1.系统分析法 2.实验分析法 3.比较分析法 4.案例分析法本章小结本章小结 公共管理是国家

16、或政府的基本职能之一，公共管理学以公共组织特别是政府的公共管理活动作为研究对象 公共管理学的学科特征并未超出公共行政学的范围 公共管理学在研究方法上特别强调用跨学研究公共管理问题。复习思考题复习思考题 分析公共管理与公共行政之间的内在联系与差别 辨析公共管理与企业管理两个概念 如何理解公共物品的特性 公共管理学的特质如何 公共管理有何特点？如何理解公共利益在公共管理中的作用第二章 公共管理新思维学习重点学习重点 新公共管理的理论基础、基本内容与评述 新公共服务的理论基础、主要特征 治理理论的兴起、基本内容 统治、治理与善治第二章第二章 公共管理新思维公共管理新思维 第一节 新公共管理理论 第二

17、节 新公共服务理论 第三节 治理理论第一节第一节 新公共管理理论新公共管理理论 一、新公共管理的理论基础 二、新公共管理理论的基本内容 三、新公共管理理论评述一、新公共管理的理论基础一、新公共管理的理论基础 （一）公共选择理论 （二）新制度经济学 （三）商业管理理论和方法（一）公共选择理论（一）公共选择理论 用经济学的理论和方法研究政治学 经济人假设 基本主张：政府权力约束机制分权政府部门竞争机制市场化政府机构利润激励机制成本控制（二）新制度经济学（二）新制度经济学 1.委托代理理论 2.交易成本理论1.1.委托委托代理理论代理理论 公众与政治家、政治家与行政官员之间存在着一种委托代理关系 委

18、托人与代理人的目标冲突与信息不对称 代理人利益最大化 委托人对代理人的监督2.2.交易成本理论交易成本理论 在产权关系界定模糊不清、环境不确定、信息不对称以及人类有限理性与规则匮乏等情况下，交易成本会增高。 政府要确定产权制度和法律秩序，通过增加制度供给，可以有效地控制与减少交易成本的支出，提高经济活动的内在效率。（三）商业管理理论和方法（三）商业管理理论和方法 强调商业管理的理论、方法、技术及模式在公共管理中的应用（新泰勒主义 ）标杆管理、柔性管理，目标管理，全面质量管理，绩效评估等 公共官僚制组织与企业一样要具有更大的弹性和环境的回应性 公共管理由原先注重投入和过程逐渐转变成注重结果和产出

19、二、新公共管理理论的基本内容二、新公共管理理论的基本内容 （一）掌舵而不是划桨 （二）顾客导向和市场导向 （三）广泛授权与分权管理 （四）放松规制（一）掌舵而不是划桨（一）掌舵而不是划桨 政府在公共管理中应该只是制定政策而不是执行政策，即政府应该把管理和具体操作分开，政府只起“掌舵”的作用而不是“划桨”的作用。这样做可以缩小政府的规模，减少开支，提高效率。（二）顾客导向和市场导向（二）顾客导向和市场导向 1.1.顾客导向 2.2.市场导向1. 1.顾客导向顾客导向 在新公共管理中，政府不再是凌驾于社会之上的、封闭的官僚机构，而是负有责任的“公共企业家”，社会公众是其“顾客”。企业家政府是创造最

20、大限度生产率和效益的政府。2. 2.市场导向市场导向 政府以市场为导向，根据市场需求和顾客需要提供多样化的服务。建立让公众评价政府工作效果的“顾客驱动”、“市场导向”机制。（三）广泛授权与分权管理（三）广泛授权与分权管理 政府应该通过授权或分权的办法来对外界变化迅速作出反应。 政府应将社会服务与管理的权限通过参与或民主的方式下放给社会的基本单元：社区、家庭和非政府组织，让他们自我服务、自我管理。（四）放松规制（四）放松规制 虽然任何组织都必须具有规章才能运行，但是过于刻板的规章则会适得其反。 我们接受规章和繁文缛节以防止发生坏事，但是同样这些规章会妨碍出现好事。它们会使政府的办事效率慢得像蜗牛

21、爬行。它们对正在迅速变化中的环境不可能作出反应。（休斯） 有使命感的组织比照章办事的组织士气更高、更具有灵活性和更具有创新精神，更有效率。三、新公共管理理论评述三、新公共管理理论评述 （一）新公共管理理论的创新意义 （二）新公共管理理论的局限性（一）创新意义（一）创新意义 1.思想方面的创新意义 2.理论方面的创新意义1. 1.思想方面的创新意义思想方面的创新意义 1）改变了传统的政府思维模式，政府不再是高高在上的管理者 2）树立了政府治理的成本效益观念2. 2.理论方面的创新意义理论方面的创新意义 突破传统公共行政学的学科界限 多学科的融合（二）局限性（二）局限性 1.物质主义人性假设的局限

22、 2.市场化管理原则的局限 3.实用主义评价标准的局限第二节第二节 新公共服务理论新公共服务理论 一、新公共服务的理论基础 二、新公共服务的主要特征 三、新公共服务理论评述一、新公共服务的理论基础一、新公共服务的理论基础 1.民主社会的公民权理论 2.社区和公民社会理论 3.组织人文主义和公民对话理论二、新公共服务的主要特征二、新公共服务的主要特征 1.政府职能是服务，而不是“掌舵” 2.公共利益是目的，而不是副产品 3.为公民服务，而不是为顾客服务 4.公民价值和公共服务比企业家精神更重要三、新公共服务理论评述三、新公共服务理论评述 强调公共利益，对公域的重视，反对过于强调效率的管理主义 虽

23、然强调民主的重要性，但是对于原有一些官僚体制的弊端，却无能为力，无法找到替代品第三节第三节 治理理论治理理论 一、治理理论的兴起与背景 二、治理的基本内涵 三、统治、治理与善治 四、治理理论的基本内容一、治理理论的兴起与背景一、治理理论的兴起与背景 1989年，世界银行在讨论非洲发展时首次提出“治理危机”（crisis in governance），“治理”这个概念在学术界很快就流行开来。 1992年，联合国成立“全球治理委员会”。 20世纪 90 年代以来，在西方学术界特别是政治学、行政学、管理学领域，治理理论成为探讨的热点。兴起原因兴起原因 1.西方福利国家出现管理危机。 2.全球治理难题

24、出现。 3.市场和等级制的调节机制发生危机。 4.社会组织集团快速成长。1. 1.西方福利国家出现管理危机西方福利国家出现管理危机 第二次世界大战后，在民族国家内部，政府被视为“超级保姆”，职能扩张、机构臃肿、服务低劣、效率低下，财政危机遍布各国，社会分裂和文化分裂同时出现。2. 2.全球治理难题出现全球治理难题出现 毒品、跨国犯罪、核武器扩散、科技风险、环境保护等问题对国际社会的管理提出了严重的挑战。3. 3.市场和等级制的调节机制发生危机市场和等级制的调节机制发生危机 市场机制造成分配不公、外部性、失业、垄断等失灵现象。等级制调节机制造成政府过度增长，效率低下，行政信息失真。社会急需新的调

25、节机制，即网络管理体系。4. 4.社会组织集团快速成长社会组织集团快速成长 随着自由民主制度的全面推行，市场经济的迅速发展，国际社会产生了大批社会组织集团，为网络管理奠定了基础。 二、治理的基本内涵二、治理的基本内涵 英语中的治理（governance），原意是控制、引导和操纵。长期以来它与统治（goverment）交叉使用，主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。 治理理论的创始人詹姆斯在代表作没有政府的治理中指出：与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。治理既包括政府机制，也包括非正式的、非政府的机制。 全

26、球治理委员会在我们的全球伙伴关系的研究报告中对治理作出了如下界定： 治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。治理的特征治理的特征 1.治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程； 2.治理过程的基础不是控制，而是协调； 3.治理既涉及公共部门，也包括私人部门； 4.治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。三、统治、治理与善治三、统治、治理与善治 （一）统治与治理 （二）治理与善治 （三）善治的基本要素（一）统治与治理（一）统治与治理 1.相同点 2.不同点1. 1.统治与治理的相同点统治与治理的相同点 治理作为一种政治管理过程，也像政府统治一样需要权威和权力，最

27、终目的也是为了维持正常的社会秩序。2. 2.统治与治理的不同点统治与治理的不同点 1）管理的主体不同。统治是政府垄断公共事务管理的活动。治理是政府、企业、社会团体和个人共同处理公共事务的活动。 2）管理的客体不同。治理的对象多，范围广。2. 2.统治与治理的不同点统治与治理的不同点 3）管理的机制不同。统治的权力运行方向总是自上而下的，对社会公共事务实行单向度的管理。治理则是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。统治的基础是控制，治理的基础是信任。2. 2.统治与治理的不同点统治与治理的不同点 4）管理的手段不同。统治的手段主要

28、是强制性方式。治理则开发出了新的管理工具，如合同外包等。 5）管理的重点不同。统治以满足统治阶级整体利益为出发点，强调国家的作用。治理以满足公民的需求为出发点，强调国家与社会、政府与市场、私域与公域的合作。（二）治理与善治（二）治理与善治 善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。 善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，至多只有善政，而不会有善治。 从全社会的范围看，善治离不开政府，但更离不开公民。从某个小范围的社群来看，可以没有政府统治，但却不能没有公共管理。（三）善治的基本要素（三）善治的

29、基本要素 1.合法性 2.透明性 3.责任性 4.法治性 5.回应性 6.有效性1. 1.合法性（合法性（legitimacylegitimacy） 它指的是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。它与法律规范没有直接的关系，从法律的角度看是合法的东西，并不必然具有合法性。反之，具有合法性的东西，也不见得一定符合法律的条文。只有那些被一定范围内的人们内心所承认的权威和秩序，才具有政治学中所说的合法性。合法性越大，善治的程度便越高 2. 2.透明性（透明性（transparencytransparency） 它指的是政治信息的公开性。每一个公民都有权获得与自己的利益相关的政府政策的信息，包括

30、立法活动、政策制定、法律条款、政策实施、行政预算、公共开支以及其他有关的政治信息。透明性要求上述这些政治信息能够及时通过各种传媒为公民所知，以便公民能够有效地参与公共决策过程，并且对公共管理过程实施有效的监督。透明程度愈高，善治的程度也愈高。3. 3.责任性（责任性（accountabilityaccountability） 它指的是人们应当对自己的行为负责。在公共管理中，它特别地指与某一特定职位或机构相连的职责及相应的义务。公众，尤其是公职人员和管理机构的责任性越大，表明善治的程度越高。4. 4.法治性（法治性（ruleoflawruleoflaw） 法治是善治的基本要求，没有健全的法制，没

31、有对法律的充分尊重，没有建立在法律之上的社会秩序，就没有善治。5. 5.回应性（回应性（responsivenessresponsiveness） 公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时的和负责的反应。在必要时还应当定期地、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题。回应程度越高，善治的程度也就越高。6. 6.有效性（有效性（effectivenesseffectiveness） 这主要指管理的效率。它有两方面的基本意义，一是管理机构设置合理，管理程序科学，管理活动灵活；二是最大限度地降低管理成本。善治程度越高，管理的有效性也就越高。四、治理理论的基本内容四、治理理论的基本内容 1.治理

32、主体的多元化。在公共管理领域内，治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作 2.政府角色的重新定位。政府不能成为全能政府，而要成为有效的政府。政府在社会管理网络中被视为“同辈中的长者”。 3.3.治理的网络管理体系。治理是政府与社会力量通过面对面合作方式组成的网状管理系统 。政府与非政府部门构成合作伙伴关系。四、治理理论的基本内容四、治理理论的基本内容 1.治理主体的多元化 2.政府角色的重新定位 3.3.治理的网络管理体系1. 1.治理主体的多元化治理主体的多元化 在公共管理领域内，治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的

33、合作 2. 2.政府角色的重新定位政府角色的重新定位 政府不能成为全能政府，而要成为有效的政府。政府在社会管理网络中被视为“同辈中的长者”。 3.3.治理的网络管理体系治理的网络管理体系 治理是政府与社会力量通过面对面合作方式组成的网状管理系统 。政府与非政府部门构成合作伙伴关系。本章思考本章思考 1.1.新公共管理的理论基础与基本内容是什么? ? 2.2.新公共服务理论侧重强调的是什么? ? 3.3.治理的特征有哪几个? ? 4.4.统治与治理概念的辨析 5.5.善治的基本要素包括哪些? ?第3章 公共组织本章重点本章重点 公共组织的性质、特点与基本类型 公共组织的结构及其设计 公共组织变革

34、的目标、内容与趋势本章内容本章内容 3.1 公共组织的内涵及特征 3.2 公共组织的构成要素与类型划分 3.3 公共组织的结构 3.4 公共组织的变革3.1 3.1 公共组织的内涵及特征公共组织的内涵及特征 一、组织的含义及特征 二、公共组织的内涵及特征一、组织的含义及特征一、组织的含义及特征 （一）组织的含义 （二）组织的特征（一）组织的含义（一）组织的含义 人们按照一定的目的、任务和形式编制起来的社会集团，是处于一定社会环境中的各种组织要素的有机结合体 是为了实现某种目的而有意识建立起来的人类群体 由两个以上的人、目标和特定的人际关系构成的一种特殊的人群体系。（二）组织的特征（二）组织的特

35、征 目的性 规范性 结构性 系统性二、公共组织的内涵及特征二、公共组织的内涵及特征 （一）公共组织的内涵 （二）公共组织的特征（一）公共组织的内涵（一）公共组织的内涵 不以营利为目的，以追求公共利益为其价值取向，以协调公共利益关系、提供公共服务、管理公共事务、维护公共秩序为基本职能的组织，它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任。（二）公共组织的特征（二）公共组织的特征 社会性 公共性 共享性 非营利性（二）公共组织的特征（二）公共组织的特征 1.以增进公共利益为目标 2.其活动受法律的明确限制并具有权威性 3.受到高度的公共监督 4.其活动具有政治性 5.其目标形式上清楚但实际

36、中模糊，且行为绩效评估比较困难 6.具有一定的独占性3.23.2公共组织的构成要素与公共组织的构成要素与类型划分类型划分 一、公共组织的构成要素 二、公共组织的类型划分一、公共组织的构成要素一、公共组织的构成要素 （一）物质要素 （二）精神要素（一）物质要素（一）物质要素 1.人员 2.经费 3.物资设备（二）精神要素（二）精神要素 1.目标 2.责权结构 3.人际关系二、公共组织的类型划分二、公共组织的类型划分 （一）根据公共组织的表现形态 （二）根据公共组织管理公共事务是否具有强制性 （三）根据公共组织的外部效应范围 （四）根据公共组织所管理的公共事务自身的性质（一）根据公共组织的表（一）

37、根据公共组织的表现形态现形态 1.政府组织 2.非政府组织（二）根据公共组织管理公共事务是否具（二）根据公共组织管理公共事务是否具有强制性有强制性 1.强制型公共组织 2.弱强制型公共组织 3.非强制型公共组织（三）根据公共组织的外部效应范围（三）根据公共组织的外部效应范围 1.全球型公共组织 2.跨国跨地区型公共组织 3.全国型公共组织 4.国内跨地区型公共组织 5.国内地区型公共组织 6.社区型公共组织（四）根据公共组织所管理的公共事务自（四）根据公共组织所管理的公共事务自身的性质身的性质 1.基础型公共组织 2.管制型公共组织 3.保障型公共组织 4.平衡型公共组织 5.服务型公共组织3

38、.3 3.3 公共组织的结构公共组织的结构 一、公共组织的结构及其重要性 二、衡量公共组织结构合理的标准 三、公共组织结构的设计 四、公共组织的结构模式一、公共组织的结构及其一、公共组织的结构及其重要性重要性 （一）公共组织的纵向结构 （二）公共组织的横向结构 （三）合理结构的重要性（一）公共组织的纵向结构（一）公共组织的纵向结构 层级制 决策层 协调指挥层 技术操作层层级制的优点层级制的优点 分层负责，使各级政府在各自管辖地域范围内，能做到事权集中，统一指挥 行动迅速，能及时地根据本地情况做出决策，就地组织实施，并有利于就地监督、控制 能发挥各个层级公共组织的积极性、创造性，根据本地实际情况

39、主动开展工作 各层级行政首长负责全面管理工作，有利于培养全面型的管理人才层级制的缺点层级制的缺点 各层级行政首长管理事务过多，责重事繁，难以事事精通 容易形成地方的块块分割，不利于各地经济和文化的交流与发展 容易犯地方主义的错误，不利于中央对地方的宏观控制（二）公共组织的横向结构（二）公共组织的横向结构 1.按业务性质分工 2.按管理程序分工 3.按管理对象分工 4.按地区分工1. 1.按业务性质分工按业务性质分工 优点： 符合分工专业化的原则，提高管理效率 有利于统一管理，避免政出多门 体现事权一致的原则，便于协调 缺点： 业务事权过于集中，容易形成条条分割，不利于不同业务之间的合作协调 分

40、工过细，易造成部门林立 有些业务混淆不清，不易明确划分，易产生组织冲突2. 2.按管理程序分工按管理程序分工 优点： 注重技术方法，有利于提高管理人员的专业技术知识 有利于节省人力物力财力 重要程序由专门机构去完成，有利于提高公共管理的整体效能 缺点： 工作人员易产生重技术、轻政策，重过程、轻目的的倾向 在使用上有一定的局限性，只能对那些有较大独立性的程序才可以设置部门，而多数工作程序则无法独立出来3. 3.按管理对象分工按管理对象分工 优点： 可以使公共组织统筹考虑，满足其管理对象的需要 群众对公共组织的职责一目了然，易于沟通和监督 缺点： 随着管理的对象日益增多，势必导致公共组织部门林立，

41、不利于精简节约 综合性的工作无人管理 本位主义 互相推诿责任，降低工作效率（三）合理结构的重要性（三）合理结构的重要性 1.合理的组织结构具有整合作用 2.合理的组织结构具有沟通作用 3.合理的组织结构具有激励作用 4.合理的组织结构是提高公共管理效率的前提条件二、衡量公共组织结构合理的标准二、衡量公共组织结构合理的标准 1.职能目标结构 2.权责结构 3.人事结构 4.人际关系结构三、公共组织结构的设计三、公共组织结构的设计 （一）设计内容 （二）影响因素 （三）设计原则（一）设计内容（一）设计内容 1.组织结构图和职位说明书 2.分派任务和活动方式的确定 3.协调各方面方式的确定 4.确立

42、组织中的职权系统（二）影响因素（二）影响因素 1. 组织战略因素 2. 组织规模因素 3. 组织技术因素 4. 组织环境因素（三）设计原则（三）设计原则 1.职能目标原则 2.分工协作原则 3.命令统一原则 4.管理幅度适中原则 5.权责一致原则 6.精简精干原则 7.权变原则 8.人本原则四、公共组织的结构模式四、公共组织的结构模式 （一）一般模式 （二）新型模式（一）公共组织的一般模式（一）公共组织的一般模式 1.直线制 2.职能制 3.直线职能制 4.矩阵制 5.事业部制1. 1.直线制直线制 单一垂直领导，结构简单，隶属关系明确。 信息传递单一。 基层自主性小。 适宜于规模较小、工作较

43、为简单的公共组织。2. 2.职能制职能制 相关部门在水平方向依职能不同进行分工，再分别对下级部门实施领导的结构。 适宜于较复杂的管理工作。 由于多头领导，导致政出多门。3. 3.直线职能制直线职能制 各部门既有垂直领导关系，又有水平领导关系。 加强了对水平层次领导部门的协调领导，有助于克服政出多门。 每个下级部门在只有一个明确上级领导的基础上，接受其他相关上级部门的指导和监督，有助于决策科学化、民主化。 部门之间关系更复杂。4. 4.矩阵制矩阵制 以完成某项工作为核心，从有关部门抽调人员组成临时机构来履行工作任务的结构。 垂直领导和水平领导并重。 保持了组织成员的稳定性，又有助于发挥组织成员的

44、综合优势。 临时办公室、领导小组办公室等。5. 5.事业部制事业部制 就是按照公共组织的服务对象和活动领域来划分部门，设立若干事业部。 组织最高领导除保留人事管理、财务控制、组织监督等权力外，其他权力基本下放给了事业部。 事业部是在组织最高领导下，拥有完全的自主权，实行独立经营、独立核算的部门。 是一种集中领导下的分权管理模式。（二）公共组织的新型模式（二）公共组织的新型模式 1.团队型组织 2.网络型组织 3.学习型组织1. 1.团队型组织团队型组织2. 2.网络型组织网络型组织 利用现代信息技术手段，适应与发展起来的一种新型的组织机构 网络结构是一种很小的中心组织，组织的大部分职能从组织外

45、“购买”，这给管理当局提供了高度的灵活性，并使组织集中精力做它们最擅长的事。3. 3.学习型组织学习型组织 学习型组织是一个能熟练地创造、获取和传递知识的组织，同时也要善于修正自身的行为，以适应新的知识和见解。 学习型组织方法发现、纠错、成长 学习型组织核心在组织内部建立“组织思维能力”。学会建立组织自我的完善路线图3. 3.学习型组织的五项要素学习型组织的五项要素 建立共同愿景 团队学习 改变心智模式 自我超越 系统思考3.43.4公共组织的变革与发展公共组织的变革与发展 一、科层制组织与反思 二、公共组织变革与发展的动因 三、公共组织变革与发展的目标与原则 四、公共组织变革与发展的过程与方

46、法 五、公共组织变革的内容一、科层制组织与反思一、科层制组织与反思 （一）科层制组织的基本特征 （二）科层制方法的主要内容 （三）传统科层制组织的缺陷与困境（一）科层制组织的基本特征（一）科层制组织的基本特征 按法理原则建立的一种理想化、正规化的组织形态，而不是效率低下与作风不正的官僚主义的同义语。 .专门化 .等级制 .规则化 .非人格化 .技术化 .公私分明化. .专门化专门化 根据类型和目的划分工作单元，具有很清楚的职责范围 删除无用的重复工作，考虑到职能交叉的必要 各个成员接受组织分配的活动任务，并按分工原则专精于自己岗位职责的工作. .等级制等级制 对每个人的权威与责任都有明确的规定

47、 官员的职位按等级制的原则依次排列 部署必须接受主管的命令与监督 上下级之间的职权关系严格按等级划定. .规则化规则化 科层制组织的运行，包括成员间的活动与关系都受规则限制 每位成员都了解自己所必须履行的岗位职责及组织运作的规范 从而最有效地实现既定的目标. .非人格化非人格化 官员不得滥用其职权，个人的情绪不得影响组织的决策 组织成员都按严格的法令和规章对待工作和业务来往 官员的人身依附关系由于内部关系的程序化而弱化 没有人情味被视为美德. .技术化技术化 官员根据专业业务资格任命（不是选举）在最合理的情况下，通过考试获得的、通过证书确认的专业业务资格 成员凭自己的专业所长、技术能力获得工作

48、机会，享受工作报酬 组织按成员的技术资格授予其职位，并根据其工作业绩与资历条件决定其晋升与加薪与否. .公私分明化公私分明化 把官员与其管理的物资和生产资料完全分开 官员和职员自己不实际占有管理物资和生产物资（二）科层制方法的主要内容（二）科层制方法的主要内容 .组织标准化 .工作秩序化 .管理规范化. .组织标准化组织标准化 分工专业化 工作指标化 人员统一化. .工作秩序化工作秩序化 在公共组织内部的各要素、环节之间形成有机的联系，使相关组织之间互相协调，密切配合，形成一个无障碍的工作流。 理顺组织内外的各种关系 彻底消除人的随意性和传统组织的杂乱无章，使公共组织成为一架精密的机器. .管

49、理规范化管理规范化 组织成员之间的关系完全以理性原则为指导，坚决排斥一切认为的、情感的、偶然的因素，尤其是排斥不良人际关系的影响 对所有的人都一视同仁 明确规定每一成员的职权范围和协作形式 精确计算组织成员的工作成果，以业绩为依据进行奖惩，公正、客观、合理地处理问题（三）传统科层制组织的缺陷与困境（三）传统科层制组织的缺陷与困境 .缺陷 .困境. .缺陷缺陷 科层制管理造就了一种刚性的官僚系统，就像一部机器，没有灵活性和主动精神，只有齿轮之间的被动运转 采用标准化的管理和服务，忽视人的差异性和多样性 排除了竞争的必要与可能，组织成员按章办事，墨守成规，得过且过，不负责任 依靠条块分割的专业化单

50、位来解决不断出现的新老问题，导致机构不断膨胀，职能交叉重叠. .困境困境 组织环境的角度 组织结构的角度 组织方式的角度二、公共组织变革与发展的动因二、公共组织变革与发展的动因 （一）外部动因 （二）内部动因（一）外部动因（一）外部动因 1.经济因素 2.政治因素 3.文化因素（二）内部动因（二）内部动因 组织的五个分系统：目标与价值、技术、结构、社会心理和管理。 都是组织变革源 组织内部存在的问题和弊端也会因着组织的成长进而要求组织进行变革。三、公共组织变革的目标与原则三、公共组织变革的目标与原则 （一）公共组织变革的目标 （二）公共组织变革的原则（一）公共组织变革的目标（一）公共组织变革的

51、目标 .提高公共组织适应环境的能力 .提高公共组织自身的稳定性、协调性 .提高公共组织的工作绩效 4.增强公共管理者的现代管理理念（二）变革的原则（二）变革的原则 1.适应原则 2.整体原则 3.配套原则四、公共组织变革的过程与方法四、公共组织变革的过程与方法 （一）公共组织变革的过程 （二）公共组织变革的方法（一）公共组织变革的过程（一）公共组织变革的过程 1.诊断问题，确定目标 2.拟定备选方案 3.选定行动方案 4.实施方案 5.总结评估（二）公共组织变革的方法（二）公共组织变革的方法 1.突变式 2.渐进式五、公共组织变革的内容五、公共组织变革的内容 .组织结构的变革 .公共组织权力关

52、系的变革 .技术变革 .产品和服务的变革 .人力资源变革. .组织结构的变革组织结构的变革 横向结构 纵向结构. .公共组织权力关系的变革公共组织权力关系的变革 公共组织向社会组织还权 横向分权 在纵向权力分配上，实行集权与分权互相融合与共存. .技术变革技术变革 网络技术带来的流程再造 公共组织结构的扁平化. .产品和服务的变革产品和服务的变革 基于服务对象的需要，持续尝试发现更好的服务流程和服务方式，为社会提供最低成本、最好品质的产品与服务 创新公共服务方式，使公共组织更好地满足顾客的需求. .人力资源变革人力资源变革 投资于训练与发展活动 将工作人员社会化 改革组织的规范与价值 持续改进

53、对多样化的员工所施行的晋升与奖励系统 对高层管理团队进行变革，改善组织学习与决策制定本章小结本章小结 现代社会中的组织主要包括公共组织和非公共组织 在公共管理中，由于公共管理层次、公共事务性质的不同，政府组织、准政府组织和非政府组织构成系统的公共管理主体 公共组织变革的目标就是要提高公共组织的适应能力，加强公共组织自身的稳定性和协调性，提高公共组织的合作绩效。本章小结本章小结 科层制采用严格的规章制度来约束公共组织成员的行为，是高效完成工作任务的管理方法。它强调组织标准化、分工专业化、工作秩序化、管理规范化。科层制越来越不能适应信息社会的管理要求，必须进行变革。复习思考题复习思考题 1.联系实

54、际分析公共组织的特征 2.如何理解公共组织纵向结构和横向结构的基本特点 3.联系实际分析公共组织的构成要素如何有机结合，从而使公共组织更大程度地发挥作用 4.分析公共组织变革的目标和主要内容第4章 政府概述本章学习目标本章学习目标 对政府有整体的了解，知道政府体制的类型，了解我国的政府机构及其职权。 明确政府职能的概念，掌握政府职能体系的构成，探讨政府职能设定的理论尺度。 了解政府失败论，分析政府得以存在和发展的原因。正确认识行政国家现象。本章重点本章重点 政府职能体系的构成 政府职能设定的理论尺度 政府失败论 认识行政国家现象 衡量政府能力本章内容本章内容 4.1 政府概述 4.2 政府体制

55、 4.3 政府机构及其职权 4.4 政府职能4.1 4.1 政府概述政府概述 一、政府的含义 二、政府的特征 三、政府的作用一、政府的含义一、政府的含义 广义 狭义4.1 政府概述政府概述二、政府的特征二、政府的特征1.合法性2.权威性3.公共性4.正义性5.规模较大4.1 政府概述政府概述三、政府的作用三、政府的作用1.保持一个国家和社会的有序与基本和谐2.提供公共产品和公共服务3.促进社会和经济的发展4.1 政府概述政府概述4.2 4.2 政府体制政府体制一、政府体制的含义二、政府体制的类型三、我国的政府体制4.2 政府体制政府体制一、政府体制的含义一、政府体制的含义体制政府体制4.2 政

56、府体制政府体制二、政府体制的类型二、政府体制的类型1.奴隶制、封建制、资本主义政府和社会主义政府2.内阁制、总统制、半总统制、委员会制3.单一制、联邦制4.2 政府体制政府体制三、我国的政府体制三、我国的政府体制1.政体：人民代表大会制度2.单一制3.民族区域自治4.特别行政区制度4.2 政府体制政府体制4.3 4.3 政府机构及其职权政府机构及其职权一、现代政府机构二、政府机构的职权三、我国的政府机构及其职权4.3 政府机构及其职权政府机构及其职权一、现代政府机构一、现代政府机构1.立法机关2.行政机关3.司法机关4.3 政府机构及其职权政府机构及其职权二、政府机构的职权二、政府机构的职权1

57、.立法机关：立法权、财政权、监督权2.行政机关：参与立法和行政立法、执行法律、管理公共事务、管理对外关系事务、军事权3.司法机关：法院、检查机关4.3 政府机构及其职权政府机构及其职权三、我国的政府机构及其职权三、我国的政府机构及其职权1.权力机关：立法权、国家和社会重大事务的决定权、人事任免权、监督权2.行政机关：执行权、参与立法权和行政立法权、公共管理权3.司法机关4.3 政府机构及其职权政府机构及其职权4.44.4 政府职能政府职能一、政府职能的含义二、政府职能的特征三、政府职能体系四、政府职能转变4.4 政府职能政府职能一、政府职能的含义一、政府职能的含义 政府职能，是指政府在行使国家

58、权力，依法对国家政治经济事务、社会公共事务和行政机关内部事务进行管理时所承担的职责和具有的功能作用。4.4 政府职能政府职能二、政府职能的特征二、政府职能的特征1.执行性 2.强制性 3.动态性 4.多样性4.4 政府职能政府职能三、政府职能体系三、政府职能体系（一）基本职能（一）基本职能（二）运行职能（二）运行职能（三）政府职能设定的理论尺度（三）政府职能设定的理论尺度4.4 政府职能政府职能（一）基本职能（一）基本职能1.政治职能 2.经济职能3.文化职能4.社会职能4.4 政府职能政府职能（二）运行职能（二）运行职能1.决策职能 2.组织职能3.协调职能4.控制职能4.4 政府职能政府职

59、能（三）政府职能设定的理论尺度（三）政府职能设定的理论尺度1.政治的尺度2.技术的尺度3.经济的尺度4.价值伦理的尺度4.4 政府职能政府职能1 1、政治的尺度、政治的尺度1)成本的配置与收益的分配2)政治上的公平3)改善一部分人的处境而不损害其他人的利益4.4 政府职能政府职能2 2、技术的尺度、技术的尺度1)政治上的合理、必要之后，还要看技术上是否允许。2)政府能力如何4.4 政府职能政府职能3 3、经济的尺度、经济的尺度1)政治上合理、技术上允许之后，经济上是否合算。2)成本收益的计算3)边际成本与边际收益4.4 政府职能政府职能4 4、价值伦理的尺度、价值伦理的尺度1)政府的运作需要个

60、人自由在一定程度上的放弃2)政府的行为是否顺民心、合民意，是否能给民众带来实惠和真正的利益4.4 政府职能政府职能四、政府职能转变四、政府职能转变（一）政府应该扮演的角色（二）转变的三种模式（三）转变的必然性（四）中国政府职能转变的内容4.4 政府职能政府职能（一）政府应该扮演的角色（一）政府应该扮演的角色1.公共物品的提供者2.宏观经济的调控者3.外在效应的消除者4.收入及财产的再分配者5.市场秩序的维护者4.4 政府职能政府职能（二）转变的三种模式（二）转变的三种模式1.突变式2.阵变式3.渐变式4.4 政府职能政府职能（三）政府职能转变的必然性（三）政府职能转变的必然性1.1. 政府职能