第二章 行政主体与行政职能

1、第二章 行政主体(zht)与行政职能 学习目标和主要内容 通过本章学习： （1）了解政府的内涵、本质、特点、基本结构； （2）政府行政的权力基础；行政权力的特点； （3）行政职能的基本含义；理解行政职能的基本理论，掌握(zhngw)行政职能体系的内容以及我国行政职能转变的内容和方向。1共五十二页第一节 行政(xngzhng)主体：政府 一、政府(zhngf)的基本内涵 （一）政府的一般内涵 广义说的政府,泛指一切国家政权机关,如立法机关,司法机关,行政机关以及一切公共机关。有代表性的如英国大众百科全书的定义:“由政治单元在其管辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构。” 政府的功能 (1)立法;

2、 (2)司法; (3)执行,行政管理. 2共五十二页 狭义说的政府,专指一个国家的中央和地方的行政机关。美国百科全书是这样界定的:“政府一词适应于管理团体和国家的机构及其活动。通常它指的是诸如英国或日本这些民族国家或其分支如省、市地方政府的组织机构及法定程序。就这一方面而言,政府对已经确认为某一民族国家中成员(chngyun)的事务进行管理。由此可见,政府就是一个国家或社会的代理机构。 我国宪法中的“人民政府”就是指各级行政机关,即狭义的政府。 （二）我国政府的内涵 1.国家和地方各级人民政府都是由相应的人民代表大会产生，是国家权力机关的执行机关。3共五十二页 2.政府不仅向本级权力机关负责，

3、而且要向上一级政府负责并报告工作； 3.各级政府的行政管理，从范围来说是全方位的； 4.政府拥有法定的执行和管理的行政权力，运用行政手段进行(jnxng)指挥活动； 5.为人民服务是国家和各级政府的宗旨，是一切行政措施的出发点和归宿。 二、政府的本质和特点 （一）政府的本质 国家的阶级性与公共性是统一的、相互依存的。 1 .一方面，国家、政府作为阶级社会的特有现象，他总是代表着统治阶级的利益；4共五十二页 2.另一方面，任何国家、政府只有介入社会经济(jngj)活动和社会公共事务管理，才能最终实现统治阶级的利益。 （1）任何阶级统治都是以实现一定的社会公共职能为前提的； （2）统治阶级的特殊利

4、益在一定程度上受到社会普遍利益的制约。 （二）政府的基本特点 1.主权性和独立性； 2.强制性和约束性； 3.执行性和实践性； 4.综合性和动态性； 三、政府的基本结构 （一）政府的一般结构5共五十二页 1.首脑机构(jgu) 2.职能机构 3.办公机构 4.直属机构 5.派出机构 6.辅助机构 （二）我国政府的结构 1 .纵向结构 2 .横向结构 （1）国务院（国务院全体会议、常务会议） （2）国务院各部、委员会（国务院组成部门） （3）国务院直属机构（具有独立的行政职能） （4）国务院各部、委员会管理的国家局（具有独立的行政职能） （5）国务院办公和办事机构（不具有独立的行政职能） 6共五

5、十二页第二节 政府(zhngf)行政的权力基础 行政权力的含义与特点 行政权力的来源(liyun) 行政权力的产生与发展 7共五十二页 一、行政权力的含义(hny)与特点 行政权力作为政治权力的一种，它是国家行政机关依靠特定的强制性手段，为有效执行国家意志而依据宪法原则对全社会进行管理的一种能力。 概念理解：行政权力的主体必须是国家行政机关行政权力的目的是要通过贯彻执行国家的方针政策和各类法律、法令来有效地实现国家意志行政权力的作用方式主要是强制性的推行(tuxng)政令行政权力的客体包括整个社会行政权力的性质是一种由少数人执行的管理权力8共五十二页（一）行政(xngzhng)权力的内在特征：

6、行政权力的阶级性行政权力的社会性行政权力的渗透性行政权力的有限性（二）行政权力的外在特征：行政权力运行的方向与轨道行政权力运行的层次行政权力运行的时效行政权力运行的统一行政权力运行中的权力膨胀9共五十二页 （三）行政权力与其他国家权力的区别 行政权力与其它国家权力相比，具有如下特征：第一，公益性。从行政权力行使的目的来看，行政权力具有公共利益性。第二，优益性。从行政权力行使的保障条件来看，行政权力具有优益性。第三，强制性。从行政权力行使的方式(fngsh)来看，行政权力具有强制性。第四，单方面性。从行政权力行使主体的意志来看，行政权力具有单方面性。第五，不可处分性。从行政权力行使的自由度来看，

7、行政权力具有不可处分性。第六，广泛性。从行政权力行使的客体来看，行政权力具有范围上的广泛性。10共五十二页 行政权力起源于人类社会的组织(zzh)分工，随着国家权力的出现而产生。原始社会公共权力 早期分权学说 三权分立学说 政治与行政二分法 “议行合一”理论 决策行政说二、关于(guny)行政权力的理论论述 11共五十二页三、行政权力(qunl)的分配 行政权力的分配(fnpi)的原则 行政权力的分配的方式 行政权力分配的途径12共五十二页（一）、行政权力分配(fnpi)的原则程序必须合法职权(zhqun)必须分明权责必须一致权利必须明确 内容必须全面13共五十二页（二）、行政权力(qunl)

8、的分配方式 根据行政权力的层次性及其科层化的主体结构进行分配，形成等级(dngj)权力，它需要解决的是集权与分权、管理层次和管理幅度的问题。 根据行政权力作用客体的不同而对行政权力所进行的功能性分割，形成功能权力。在这种权力分配中要协调专业与专业的关系问题。14共五十二页（三）、行政(xngzhng)权力分配的途径行政权力的分配途径主要是通过逐级授权；行政权力分配的另一种途径是权力下放。这是现代国家为实现治理活动的因地制宜或因时制宜，而对行政处分权力进行的一种分配；行政权力分配另一中常见的途径即地方自治(zzh)；行政权力分配的再一种途径即是权力“外放”。15共五十二页行政权力(qunl)的基

9、础和手段行政权力行使的程度行政权力行使过程中的负效应及其克服四、行政(xngzhng)权力的行使 16共五十二页(一)、行政(xngzhng)权力的基础和手段强迫性手段奖酬性手段权威性手段 (二)、行政权力实现(shxin)程度 行政权力的实现程度是一个综合指标，它不仅反映政府工作效率，而且也反映政府工作的能力，二者的统一便是政府的效能。17共五十二页影响行政(xngzhng)权力实现程度的因素 行政权力的目的(md)与手段的合理性； 行政权力的强度； 行政客体的潜在能力问题； 行政环境问题 。18共五十二页(三)、行政(xngzhng)权力行使过程中的负效应及其克服 利益倒错，导致公权私用；

10、 权力角逐，使手段成为目的； 权力僭（jian）越，致使特权丛生； 惯性遗传，产生(chnshng)死灰复燃现象 。19共五十二页负面效应的克服(kf) 在完善行政权力的同时，必须建立一套完善的合理的制约机制，既包括行政权力的自律机制，又包括立法(l f)权力和司法权力对行政权力的监控、政党监督、舆论监督和公民监督等他律机制。20共五十二页 一、行政职能(zhnng)的含义 行政职能是指政府为了维护阶级统治和促进社会发展，在社会各个领域中所承担的职责和所发挥的功能，它反映政府活动的范围(fnwi)、内容、过程和活动方式。主体是国家公共行政机关和其他公共组织；对象广泛地涉及政治、经济、文化、社会

11、等多个领域；依法行政是行政职能得以履行的一种重要方式。概念理解第三节 政府的行政职能21共五十二页二、行政职能的地位(dwi)和作用行政职能是建立行政组织的根本依据；行政职能的变化是行政机构、人员编制改革的关键；行政职能是行政运行机制科学化的依据；行政职能的实现情况是行政管理结果(ji gu)检验的依据。22共五十二页 三、行政(xngzhng)职能的历史沿革自然经济条件下的行政管理职能 近代行政管理职能的变革现代国家(guji)行政管理职能的新发展 23共五十二页 （一）自然经济条件下的行政(xngzhng)管理职能奴隶制国家形式下的行政(xngzhng)管理职能突出地体现了镇压职能和军事保

12、卫职能；封建制国家在行政管理职能方面，除了它所反映的阶级本质和它所代表的阶级利益不同外，还以其具有稍稍增加了的社会管理职能而与奴隶制国家行政管理职能相区别；24共五十二页（二）近代行政(xngzhng)管理职能的变革随着国家权力的分化和法制社会的建立，行政管理职能的独立性日益增强，并最终作为国家职能的一个组成部分而独立存在；在资本主义制度下，由于社会化大生产代替了手工生产，商品经济取代了自然经济，社会经济活动的范围越来越大，资产阶级政府的社会管理职能也得以相对强化；资产阶级政府在加大社会管理职能的同时，政治职能也没有(mi yu)消弱，在一定意义上甚至还有了加强。25共五十二页（三）现代国家行

13、政管理职能(zhnng)的新发展 国家(guji)职能日益扩展，行政管理职能也呈扩大趋势现代各国行政管理职能体系中，在增大社会管理职能的同时，镇压与治安职能有相对减弱的趋势国家行政管理综合协调职能的强化与行政管理职能社会化同步进行构成现代行政管理职能的又一显著特点 26共五十二页四、行政(xngzhng)职能理论 有限政府理论(lln)政府干预理论有选择地干预政府职能理论27共五十二页(一)有限政府(zhngf)理论洛克：以自然法、社会契约论为基础论证政府，认为“既然政府得到的只是人们转让出来的有限权力，政府的行为就一定有限的”。边沁：从人性出发，强调以功利原则作为社会政治制度(zhd)的基础

14、，强调政府应该负起保障人的健康、物价管理、粮食供应和公民教育等任务，但对人们的经济活动却不要干涉。密尔：从人类需要自由的角度来论述问题的，反对政府干预工业生产过程，也反对政府限制思想言论自由。亚当斯密：“看不见的手”的市场经济理论，政府不应干预市场的自由 。28共五十二页（二）政府干预(gny)理论市场失灵理论。个人价值观和自由与社会公理和原则存在矛盾，市场不会自动(zdng)供给公共产品等。凯恩斯。通过政府干预和福利政策，刺激经济，使社会矛盾达到缓和。29共五十二页（三）有选择地干预(gny)“市场失败”的政府职能论 公共选择学派。市场的缺陷并不是把问题转交给政府(zhngf)去处理的理由；

15、除非有阻止狭隘利益集团进行掠夺的程序性规则对施政过程加以严格的约束，政府(zhngf)的缺陷效率底下、费用昂贵、计划执行不当等都是不可避免的；即使如此，凡是可能的地方，决策仍均应转交私营部门。30共五十二页五、 行政职能(zhnng)体系 行政管理的基本(jbn)职能行政管理的运行职能（一般管理活动）31共五十二页（一）行政管理的基本(jbn)职能国家政治事务(shw)的管理职能，包括防卫职能、外交职能、治安职能；保护产权 、制定公共政策 、调节各种利益关系 。社会经济事务的管理职能：统筹规划、制定政策、信息引导、组织协调、提供服务、检查监督；为市场经济的有效运行提供必要的制度、规则安排 ，价

16、格管制 ，维护公平的竞争秩序 ，质量管制；财政政策、货币政策、产业政策。文化职能：其核心在于政府通过对文化事业的的管理，维护和弘扬一种意识形态，用以说明和论证统治与治理的合法性。 社会公共事务的管理职能，包括科教职能、公共服务职能、社会保障职能、人口控制职能、环境保护职能。32共五十二页政治职能经济职能文化职能社会职能基本职能 保卫国家安全，协调对外关系，保证民主权益，界定保护产权，以及(yj)维护社会秩序等等。 促进教育科学(kxu)、文化的发展。 政府在政治、经济和文化职能之外的社会服务和社会保障都属于政府的社会职能。 宏观经济调节、市场监督管理、国有资产管理、环境保护以及公用基础设施建设

17、等33共五十二页 计划职能 组织(zzh)职能 协调职能 指挥职能 控制职能（二）行政(xngzhng)管理的运行职能34共五十二页 (三)现代市场经济中的政府角色 在市场经济条件下，政府究竟应该做什么，不应该做什么，这已成为世界范围内政府变革的焦点问题。世界银行在其1997年的世界发展报告中指出“每一个政府的核心使命”包括了五项最基本的责任，即：（1）确定法律基础；（2）保持一个未被破坏的政策(zhngc)环境，包括保持宏观经济的稳定；（3）投资于基本的社会服务和社会基础设施；（4）保护社会弱势群体；（5）保护环境。35共五十二页美国经济学家安德森提出了七职能说：（1）提供经济基础；（2）提

18、供各种公共商品和服务；（3）协调与解决团体冲突；（4）维护竞争；（5）保护自然资源；（6）为个人提供获得商品和服务的最低条件；（7）保持经济(jngj)稳定。36共五十二页六、我国行政职能(zhnng)的转变 政府职能转变的含义我国政府职能转变存在的问题行政职能转变的方向(fngxing)行政职能的转变内容我国政府职能转变的制约因素37共五十二页 （一）政府职能转变的含义 所谓政府职能转变，既是政府根据社会环境的变化和发展的需要，对其履行职责的范围和发挥功能的领域做出适当的调整。 政府职能转变意味着： 其一，随着时空的变化，政府职能结构的重心从某个职能转向另一个职能 。 其二，在政府职能结构的

19、重心位移的同时，政府职能结构中各职能的内涵会发生或多或少的变动，收缩或扩张。 其三，政府职能重心变化必然(brn)会引起职能行使方式的变化。 其四，职能关系。38共五十二页（二）我国政府职能转变存在的问题 1、政府职能的“越位” （1）政府职能与市场功能不分。我国政府的一些部门和一些管理者仍然习惯于代替市场去配置与私人产品相关(xinggun)的资源，行政审批的不合理和过多过滥，就是政府取代市场的典型表现。过多过滥的行政审批不仅妨碍了市场机制作用的有效发挥、降低了社会发展效率，而且在一定程度上还成为行政职权寻租和腐败的前提。 39共五十二页 （2）政府(zhngf)与企业不分。表现为政府(zh

20、ngf)变相经营企业、经营公司，承担应当属于企业的经营管理责任。不仅为企业制定决策、筹集投资、掌管人事，而且最终还负担亏损，使企业长期处于政府(zhngf)的管束与庇护之下，无法成为自主经营、自负盈亏的法人，影响了我国公司制改革和完善法人治理结构的进程。40共五十二页 （3）政府与社会中介组织不分。表现为政府组织通过主管、指导等方式直接介入各种协会、社团、居民自治组织和村民自治组织的内部(nib)管理与事务运作，使它们直接或间接处于政府组织的附属地位，难以真正依照自我管理、自我约束、自我发展的原则成长发育，阻碍了非政府组织在公共管理中作用的发挥。 （4）政府与事业组织不分。我国政府组织与事业组

21、织难以区分，既有使用事业编制的行政机关，又有使用行政编制的事业机构。有的事业单位实际上是行政部门的延伸，承担着一定的行政职能。 41共五十二页 2、政府职能的“错位” 主要是指在政府职能的分工定位上存在交叉和混淆的情况。 职能交叉主要指不同层级的政府与政府不同部门在职能定位上的交叉与冲突。如中央政府职能对地方政府职能的挤占，上级政府职能对下级(xij)政府职能的侵蚀，同级政府不同部门之间因为缺乏统一协调的责任隶属关系机制而形成管理冲突与矛盾，从而导致职责行使中争夺权力、摩擦扯皮、推卸责任等情形。 42共五十二页 职能混淆主要指政府角色与企业角色、政府不同职能之间的相互混淆。如将政府国有资产管理

22、职能混同于直接进行企业管理，政府直接插手干预企业人、财、物的组织安排和经营管理；将市场监管职能混淆为企业主管职能，歪曲了政府中介裁判的应有角色，不同程度地造成“裁判员”和“运动员”一身二任(y shn r rn)的现象；将政府服务职能混淆为管制行为，导致政府管理者反仆为主和公共服务质量下降，改变了公共行政的性质。43共五十二页 3、政府职能的“缺位” 主要指本来应当由政府生产和提供的公共产品和服务，政府却没有充分尽职尽责，甚至在某些公共领域出现了“真空”。应由政府提供的水利设施、生态环境保护和其他(qt)必要基础设施的建设仍然力度不够；医疗、养老、失业、救济以及其他(qt)社会保障服务的公共供

23、给仍然不足；市场经济秩序不健全，竞争规则不完备，信用体系尚不健全；应由各级政府提供的公共教育服务、公共卫生服务、城市公用事业服务等，仍然不能满足社会公共需要。 44共五十二页（三）、行政职能转变的方向：建设(jinsh)服务型政府 由“全能行政”到“有限行政”转变 由重管理到管理和服务并重公共服务促进经济增长与社会发展的规律：（1）公共服务适度超前增长的规律；（2）公共服务与经济互动增长规律；（3）公共服务是经济增长的内在要素规律；（4）公共服务与国际化水平相适应规律。 在人均GDP达到1000美元之前，经济增长主要是有产权保护、市场竞争、产业进步三者构成(guchng)的传统经济增长方式。在

24、在人均GDP达到1000美元之后，经济增长机制发生了重要的转变，转变为由人力资本投资、社会保障、技术创新三者构成的现代经济增长方式。45共五十二页（四）、行政(xngzhng)职能转变的内容调整政府和市场的关系 通过向市场放权，培育市场体系，把资源配置的职能转移给市场，发挥市场在资源配置中的作用。调整政府和社会的关系 通过向社会中介组织放权，把部分服务和监督的职能转移给社会中介组织，给社会中介组织以相对独立的地位。调整政府和企业的关系 通过放权给企业，使企业成为市场主体，并推行(tuxng)企业经营机制转换和现代企业制度建立。 46共五十二页 市场经济条件下，政府(zhngf)、市场与社会的关系处理是在市场经济体制的框架和平台上进行的，市场竞争、社会自治与公共服务的关系问题构成行政管理体制的核心问题。47共五十二页 （五）中国政府公共