澳大利亚公私合营模式

1、澳大利亚公私合营模式概况公私合营模式(Public Private Partnerships, 以下简称 PPP)是指部门与一个或多个私营部门之间，以特许权协议为基础，形成伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达 到比预期单独行动更为有利的效果。这种开放式的融资模式，能有效引入社会资本的与先进技术，填补短期缺口，提高设施建设水平。这种迅速满足项目融资需求的合作模式，在英国、墨西哥、新西兰、澳大利亚等国家已经逐渐成为城市基础设施建设项目优先考虑的方式。其中，英国作为最早采用公私合营模式的国家，发展已较为成熟，较好的国家。和澳大利亚也是公认的公

2、私合营模式运用澳大利亚公私合营模式的发展与特点20 世纪 80 年代，为了解决加快基础设施建设而带来的，澳大利亚开始在基础设施建设领域运用公私合营模式并取得较好的效益。90 年始，澳大利亚大量引入私人资本，同时将建设和运营风险的转嫁给私人资本，以致于私人资本负担过重难以为继。2000年后，澳大利亚汲取经验和教训，制定了特别纲要措施，并于 2008 年 11 月颁布了国家政策与指南对公私合营项目进行规范，以此充分发挥和私人资本的各自优势，以实现共赢。经过 28 年的发展，澳大利亚的公私合营模式已相对成熟。与其它点，如：模式相比，公私合营模式有着显而易见的优1. 公共部门和私人部门可以发挥各自优势

3、，充分利用有限资源，建立长期合作关系实现共赢；2.3.4.可以弥补公共部门节约管理成本和的缺陷；成本，提高建设和运营效率；基础设施建设和服务水平。一旦公私合营项目获得，与私营部门即可以标准合同的形式确定各自的权利义务、风险责任。一般来说，部门承担土地风险，私营部门承担建设风险。私营部门既可以参与建设，也可以负责经营，则对建设和服务是否达标进行，与私营部门确权分利，分担经营风险，形成双方共赢的局面。区别于传统采购项目，澳大利亚保留了“服务”（服务”（Core Service）的直接控制，而“非-coreService），如公共基础设施建设、安全保障等，则为实行公私合营模式的主要项目。与传统的采购

4、项目相比，公私合营模式不论从成本效益与时效性上都占有优势。根据澳大利亚：传统采购与 PPP 绩效比较一书中统计，在项目发起阶段，公私合营项目相较于采购项目可节省 30.8%的财政，在项目交付阶段，较之传统采购项目可节省 11.4%的财政资金。按项目绝对值测算，公私合营项目的成本优势高于传统采购项目。就时效性而言，从项目的签署到最终履行合同再到项目竣工，在整个工程进度中，公私合营项目要比预计竣工时间快，而传统时间。采购项目则要大大晚于预计竣工值得注意的是，虽然公私合营模式有诸多好处，但它作为传统交付模式的一种补充，仅在能够更好地实现物有所值的情况下才得以使用。澳大利亚公私合营模式相关法律由于澳大

5、利亚现有法律结构能够满足实施公私合营项目的要求，澳大利亚没有为公私合营项目专门，只有相关的政策与指南，即澳大利亚国家公私合营指导意见(NationalPublicPrivatePartnershipPolicyFrameworkofAustralia)。这是澳大利亚基础设施管理局，即澳大利亚公私合营模式机构，于 2008 年 11 月份颁布的。该指导意见旨在为替代了之前各领地、州机构所指定的本地指南，机构、企业以及其它利益相关者提供有关指引，使公私合营的项目能更规范化、标准化地实施。澳大利亚所有领地、州机构在执行公私合营相关项目的过程中都需遵从此指导大纲。澳大利亚公私合营成功案例澳大利亚是将公

6、私合营模式应用在大型基础设施建设项目领域较多的国家之一，实施的大型项目包括公路、医院等，并创造了良好的社会效益。澳大利亚新南威尔士州Westlink M7 公路的建设就是一个十分成功的公私合营案例。澳大利亚国家公私合营指导意见提出，一个公私合营项目从立项到运行主要分为四个步骤，即：发现潜在需求步骤；准备以及完善计划书步骤；竞标步骤；合约运行与管理步骤。（一） 发现潜在需求步骤在这个阶段，和机构需要发现项目需求、评估、并制定出相应的策略，以决定是否需要设立项目，以及以何种模式运行。早在 20 世纪 60 年代，在悉尼西部地区建设贯穿南北公路的概念就被新南威尔士道路管理局（新南威尔士道路交通管理局

7、前身）提出。之后的几十年时间，当地交通管理局不断修改建设西悉尼地区公路的方案，最终于 1999 年制定出了一条连接F5 公路、M2 公路的路线Westlink M7公路。考虑到通过私营部门该项目能够在保证建设质量的基础上及时完工，而通过私营部门融资也不会影响新州财政地位，该项目最终决定采取公私合营模式运行。（二） 准备以及完善计划书步骤的为了顺利推进公私合营计划，机构需要为有可能采用公私合营模式的项目准备计划书并等待评估。在这个阶段，机构可向相关部门寻求意见。此外，相关机构还需要集合资源、制定时间表、安排工作流程，进一步详实项目计划书内容、完善结构，从而吸引市场。在确定 Westlink M7

8、 道路建设的提案之后，新南威尔士道路交通管理局针对环境问题向大众征集道路修改意，不到2 个月的时间里，RTA 部门收到了 267 条修改意见，并据此对提案的 23 处内容进行修改与完善。（三） 竞标步骤“表达”（Express oferest）是竞标步骤的第一环节，机构将公开项目的基本信息并表达合作意向，同时邀请合适的参与者。在这一阶段中，将要求有意向者准备简要的文件，对他们进行评估，并且从中选择出符合要求、可以进入下一环节的竞标者。2001 年 7 月 25 日，新南威尔士道路交通管理局开始向私营部门发出参与该项目融资、设计、建设、运营与管理的合作邀请。截止至 2001 年 8 月 29 日

9、，共有 3 家企业表达了合作意向，申请。这三家企业机构在评估之后通过了它们的合作意向分别是：1.WestLink Motorway, 由 Leighton Contractors,Abigroup, Transurban, Macquarie B组成；2.Orbital Park Alliance, 由 Thiess, BaulderstoneHornibrook, CKI, Deutsche B组成；3.WesternLinkJoVenture,由Transfield,Bouygues Travaux 组成。“要求计划书”（Request of Proal Phase）是竞标步骤的另一个环节

10、。在这一环节，候选人需要准备一份详尽的书面计划，其内容主要包括项目背景、支付机制、商业运行机制、评估体系等。而相关部门将会对选择。上的竞标者进行评2002 年 3 月 19 日，3 家企业都递交了详尽的计划，由新南威尔士道路交通管理局、新南威尔士财政部门以及 Evan and Peck进行评估，评估的内容分为价格评非价格评估两大类。其中，价格评估是将采取公私合营模式后的净花费与纯公共部门模式的净花费进行对比，而非价格评估的评估内容包含项目设计、环境管理、交通安全计划与管理等等。初步评估过后， 新南威尔士道路交通管理局淘汰了Western Link JoVenture，而另外两个接受了相关部门的

11、进一步评估。经过第二轮评估发现， WestLinkMotorway能够更好地展现“物有所值”（value for money）原则，故将其列为公私合营优先合作对象，同时将Orbital ParkAlliance列为储备合作对象。（四）合约运行及管理步骤当选定中标者后，机构将与中标者商讨合约细节，并建立一个沟通协商机制。在签署合约、交付之后，机构需要持续地对项目进行监督。一个公私合营项目是否能良好发展取决于项目实施过程中的廉洁性、利益相关方的权益保障、信息公开制度等，所以该阶段对整个项目顺利运行的起到关键作用。2002 年10 月28 日，新南威尔士州对外宣布WestLinkMotorway为公

12、私合营合作对象，并对合同细节进行协商。2003 年 2 月 14 日，新南威尔士州正式签订公私合营合同。与 WestLink Motorway根据合同显示，负责该项目的公共5 个，包括：新南威尔士道路交通部长，新南威尔士道路交通管理局，新南威尔士铁路建设公司，新南威尔士铁路局，新南威尔士铁路协管局；参与投资并拥有该项目的私营部门共有 4 个，包括：Macquarie Infrastructure Investment Management Limited(占股 40%), Transurban Nominees Pty Limited (占股 40%), Abigroup Limited (占

13、股 10%), Leighton Contractors Pty Limited (占股 10%)。据估计，该项目在设计和建造阶段将耗费 15.4 亿澳元，项目全部完成时将耗费 22.3 亿澳元部门投资 3.56 亿澳元，其余款项由私营部门融资获得。合同规定，该项目须在2006 年 8 月 1 日前完成，在项目完成后，私营部门将会拥有该公路 34 年的特许经营权，但如果公司获得的通行费收入超过了预期的 5%，需要缴纳部分收益给，34 年后经营权将回到手中。得益于公私合营模式中各项目方的明确分工与精细管理，Westlink M7项目于正式竣工，比预计时间提早了8个月，并成为第一条在公路投入使用前

14、就能成功重组的公路。而项目方为了筹金在2003年的可调整利率可转换（Convertible Adjusting RateSecurities）也获得了当年的最佳币最佳交易产品等奖项。交易类成就奖、亚洲货作为连接着 F5 公路、M2 公路的重要交通枢纽，WestlinkM7 公路的建成为澳大利亚来了积极正面的影响。它不仅能提供诸多就业机会和投资机会，还提高了行业和物流行业的效率，同时带动周边土地价值的增长。由此可见，公私合营模式对澳大利亚社会基础设施建设发挥了积极作用。投资澳大利亚公私合营项目的利与弊在 20 世纪 80 年代，悉尼海港隧道项目成为了澳大利亚第一批采用公私合营模式建设和运营的项目

15、。此后，超过 127个基础设施项目采用了公私合营模式，投资总额超过 600 亿澳元，投资项目包括公路，铁路，水利设施，能源设施等，可以说澳大利亚的公私合营模式已发展到相对成阶段，这也为投资澳大利亚公私合营项目提供了一系列利好条件：1.2.3.澳大利亚拥有稳定的宏观经济条件；澳大利亚拥有完善的公私合营管理制度；澳大利亚制的风险；澳大利亚有经验并有义务承担私营机构无法控4.有经验鉴别筛选拥有足够能力和财力的项目承接机构。然而，公私合营模式也有一定的风险存在：1.公私合营项目是十分复杂的系统工程，参与者众多，组织结构和形式非常复杂，需要组织者有很好的协调能力；2. 由于流程复杂过程通常将比较漫长；3

16、.前期需要搜集和分析大量的数据和资料以识别项目各阶段的风险，对风险分担机制要求很高；4.公私合营项目对企业各方面的实力要求均较普通项目要高，故满足条件的企业不多，导致投标数量较少；5.对投标文件更高等级的要求，会造成投标成本的提升。澳大利亚近期公私合营投资项目项目名称年限参与行业估值合作企业州综合治疗中心25年医疗10 亿Plenary Group, Grocon, PCL, Honeywell, UniSuper, Partners Group黄金海岸快速计划第一阶段18年昆士兰交通9.49 亿McConnell Dowell Constructors, Bombardier Transpo

17、rion, KDR Gold Coast Pty, Aveng, Marubeni Group, Palisade InvestmentPartners,ernational PublicPartnerships, Plenary Group项目名称年限参与行业估值合作企业六所新学校30年南澳大利亚教育1.78亿Clla Capital, HansenYuncken, Commonwealth B, Spotless Group新医院35年南澳大利亚医疗18.5亿Hansen Yuncken, Leighton, Macquarie Capital, InfraRed, Spotless Gr

18、oup, John LaingInvestments, Lloyds B污水处理厂35年西澳大利亚水利3.6 亿Brookfield Mulitplex, AccionaAgua, United Utilities Australia澳大利亚投资机会未来 20 年，澳大利亚东海岸三倍增长的和货运将为许多国际投资者、运营商、建筑工程公司等带来许多投资机会。不论在交通、公共事业，还是在社会基础设施上，澳大利亚都提供了许多投资项目，也为未来的公私合营发展奠定了良好基础。（一）公路澳大利亚有着世界上第7大的公路网，公路货运量世界第10名，公路客运量世界第11名。根据澳大利亚国家基础设施进度表（NICS

19、）显示，截至2015年4月，澳大利亚共有59个公路项目正在实施，其中包括公路（BruceHighway）升级项目，太平洋公路(Pacific Highway)工程和西部（West Connex）项目。（二）铁路为了缓解城市交通拥堵并增加货运量，澳大利亚正大力投资铁路基础设施。根据澳大利亚国家基础设施进度表（NICS）显示，截至2015年4月，澳大利亚路项目正在实施，项目内容包含铁路升级、共有20个铁、更新等。在未来，投资者们还可有机会对货运铁路进行投资或。（三）海港澳大利亚的岛屿地位和贸易政策为未来港口的增长提供了巨大的潜力。据澳大利亚基础设施建设发展部门显示，国际发往澳大利亚海运费和从澳大利

20、亚发出的海运费在过去10年中增加了91.1，平均每年增长了6.7。据统计，已有高达11亿澳元的私人投入澳大利亚港口，加速了港口进程。（四）机场澳大利亚拥有世界第 12 大航空客运市场。2002-03 年度至 2012-13 年度，澳大利亚机场客流量增加了 83.7，平均每年增长 6.3%。在 2012-13 年度，澳大利亚机场总客流量高达 142.8 亿人次。在2014年4月，澳大利亚批准在悉尼巴吉利（Badgerys Creek）建设第二机场，该项目很可能为私营部门提供投资机会。此外，澳大利亚现有的租赁机场和私人机场也为私人投资提供了机会。另外，随着澳大利亚国家和地方对地方性机场升级需求的增加以及对地方性机场研究的深入，澳大利亚的私人投资机会。未来将为投资者提供（五）能源由于经济和的快速增长，澳大利亚对能源的需求逐步增加，并