探析政府公共危机管理能力

1、政府公共共危机管管理能力力探析以无无锡蓝藻藻事件为为例【摘要】危机对对社会整整体和历历史过程程而言是是一种常常态，其其引发的的原因主主要来自自两个方方面，自自然产生生和人类类行为。伴随现现代化的的进程，诱发社社会公共共危机的的可能性性因素日日趋增多多，公共共危机蔓蔓延的可可能性和和蝴蝶效效应更趋趋严重，应对社社会公共共危机的的能力已已成为衡衡量政府府管理水水平的一一项重要要指标。本文以无无锡太湖湖蓝藻爆爆发事件件为例，透视分分析了我我国政府府的公共共危机应应对能力力，并提提出了应应将社会会公共危危机应对对置于社社会发展展目标、社会法法制进程程、政府府职能建建设、政政府政策策协同等等四点建建设性

2、意意见，以以期对我我国政府府提高公公共危机机管理能能力提供供参考。【关键词词】公共共危机；应对能能力；中中国政府府；无锡锡太湖；太湖蓝蓝藻事件件案例简介介20077年月月日日，一场场突如其其来的饮饮用水危危机发生生在江苏苏省无锡锡市，其其罪魁祸祸首就是是太湖蓝蓝藻。220077年5月月28日日下午55时，太太湖无锡锡水域水水体大面面积发黑黑、发臭臭，溶解解氧从22.2下下降到00（正常常情况下下大于44），氨氨氮从11.988上升到到12.7，超超标255倍。 从5月月29日日开始，江苏省省无锡市市大批城城区居民民家中的的自来水水水质骤骤然恶化化，气味味难闻，无法正正常饮用用。由于于自来水水短

3、时间间内不能能恢复水水质，无无锡市出出现了众众多市民民抢购纯纯净水现现象，55月299日晚，无锡市市绝大部部分超市市的纯净净水已经经断货，饮用水水一度成成为无锡锡市面上上最为抢抢手的商商品。截截止到55月300日下午午，买不不到纯净净水的市市民开始始购买果果汁饮料料。同时时，街头头的桶装装纯净水水价格也也由原来来的每桶桶8元涨涨到了每每桶155元。 针对蓝蓝藻给无无锡市带带来的这这场公共共饮用水水危机，5月229日晚晚，无锡锡市政府府紧急召召开专门门会议，听取有有关专家家对消除除蓝藻危危害的建建议，很很快启动动公共危危机应对对机制。 无锡锡市政府府采取了了诸如调调水、人人工打捞捞、拦藻藻、关闭

4、闭入湖闸闸口、人人工增雨雨、对自自来水强强化处理理等一系系列强有有力措施施，加上上此期间间连续降降雨以及及除藻技技术取得得了突破破，到220077年6月月3日下下午，无无锡市出出厂自来来水的水水质已经经基本合合格，蓝蓝藻污染染导致的的嗅味基基本清除除。无锡锡市民除除饮用和和做饭仍仍依赖纯纯净水外外，其他他生活用用水已经经正常。 由于人为为污染和和全球气气候变化化等多重重因素的的叠加，环境灾灾害的发发生正引引起越来来越多的的关注。国家环环保总局局20007年调调查数据据显示，自20005年年底松花花江污染染事件以以来，我我国共发发生过1140多多起水污污染事故故，平均均每两三三天便发发生一起起与

5、水有有关的污污染事故故。在国国家环保保总局发发布的220066年全国国十大环环境事件件中，有有7起与与水环境境污染有有关，其其中有44起直接接影响到到附近居居民的饮饮水安全全1。20007年年太湖无无锡蓝藻藻爆发导导致的饮饮用水公公共危机机再次提提醒我们们：人类类只有切切实保护护环境，建立公公共危机机管理机机制，才才能保护护人类自自己的进进步与发发展。一、公共共危机概概述（一）基基本概念念界定1公共共危机正如美国国著名政政治家汉汉密尔顿顿所说：“意外事事件有时时会在一一切社会会里产生生，无论论这些社社会是怎怎样组成成的。”危机对对社会整整体和历历史过程程而言是是一种常常态，总总是伴随随着人类类

6、社会。公共危危机特指指那些导导致社会会系统的的基本价价值和行行为准则则趋于动动摇或崩崩溃，或或在较大大范围内内和程度度上影响响人们生生命和财财产安全全，引起起社会恐恐慌，影影响社会会正常秩秩序和运运转机制制的突发发事件。近年对对全球有有影响的的公共危危机事件件如20001年年美国遭遭遇的“911”事件、20002年中中国遭遇遇的“非典”、20004年年的印度度洋大海海啸、220055年的第第13号号“泰利”台风等等；区域域性的、阶段性性的公共共危机事事件也影影响较大大，如四四川20004年年3月的的沱江河河水污染染事件、20005年松松花江污污染事件件等。2公共共危机的的形成原原因社会公共共危

7、机的的发生，主要来来自两个个方面，一是自自然产生生的，如如地震、洪水、雪崩等等；二是是人类行行为引起起的，如如恐怖事事件、经经济过度度波动等等。人类类的行为为也会引引发自然然危机，如大量量排放工工业废水水污染河河流导致致生态恶恶化；大大量砍伐伐森林导导致植被被破坏形形成洪水水或干旱旱；乱吃吃野生动动物引起起流行疾疾病等等等。有人人这样认认为，自自然危机机是天灾灾，具有有不可抗抗拒性。由于人人类对自自然危机机的认识识、研究究相对较较早且深深入，对对自然危危机的管管理机制制也比较较成熟。因此，人类基基本能够够比较准准确地预预测自然然危机，提前采采取措施施，开展展有效的的救治行行动。比比如地震震、洪

8、水水、台风风等天灾灾的预警警和救治治，可以以把自然然危机造造成的损损失降到到最低。从一定定意义上上讲，只只要人类类掌握和和拥有足足够的技技术，自自然危机机是可以以避免的的。人为为危机是是人祸，更具偶偶然性，其危害害也更大大。人类类对人为为危机的的感性认认识是充充分的，但理性性认识、责任意意识和预预防意识识是很不不够，对对人为危危机的预预警、干干预、救救治的研研究也更更多的从从理论层层面进行行，实践践的经验验总结研研究相对对较少。这是当当前人类类社会危危机管理理的薄弱弱环节。 天灾灾人祸的的社会公公共危机机，从其其发生根根源以及及一定意意义看，社会公公共危机机的发生生都是人人类自身身行为的的一定

9、期期限内聚聚集反应应的结果果。二、太湖湖蓝藻爆爆发的公公共危机机分析地跨苏、浙、沪沪、皖三三省一市市、总面面积366 8995平方方公里的的太湖流流域是中中国经济济较发达达的地区区之一，也是世世界上人人口密度度最高的的地区之之一，而而太湖却却日益成成为工业业文明的的牺牲品品。19998年年12月月，国务务院发起起了太湖湖水污染染治理“零点行行动”，拉开开了太湖湖水污染染治理的的序幕。但9年年来，投投资虽然然已过百百亿元，太湖水水质并未未明显改改善。工工业污染染、农业业污染和和城市生生活污水水控制没没有达到到预期目目的，太太湖水质质污染甚甚至有加加重趋势势。 太太湖蓝藻藻爆发引引发的公公共危机机

10、值得深深思。（一）太太湖水质质污染状状况太湖总面面积2 3388平方公公里，是是我国第第三大淡淡水湖，沿岸为为江苏、浙江、安徽和和上海市市，是我我国工农农业经济济最发达达地区之之一。近近年来，沿湖地地区工农农业生产产有了迅迅速发展展，旅游游休闲、度假业业的开发发又使大大量生活活污水进进入湖体体，从而而造成水水体营养养物质含含量明显显上升，浮游植植物量大大幅度提提高，致致使太湖湖营养化化趋势加加剧，有有机污染染也有上上升的趋趋势，太太湖的水水质污染染与生态态环境成成了社会会关注的的突出问问题。但但为什么么无锡却却成为环环湖城市市中受污污染最重重，以及及每年蓝蓝藻侵扰扰与危害害的常客客，有专专家从

11、无无锡地理理位置、湖湾特特点、城城市与太太湖间距距离等因因素予以以分析解解释。解解释认为为，无锡锡马山半半岛原是是个岛屿屿，与无无锡大环环境形成成一个水水畅其流流的太湖湖湾，220世纪纪60年年代末770年代代初“围湖造造田”之后，马山岛岛被围成成了一个个山不转转水也不不转的半半岛，原原有的湖湖流被隔隔断，成成了一个个装湖湾湾，年年年月月的的污水进进得来出出不去，无锡水水域成了了太湖污污染物的的堆积池池。 先从一个个独立机机构太湖管管理局的的调查结结果看，20005年66-9月月期间，太湖管管理局曾曾经做了了一个谁在污污染太湖湖的5篇篇系列调调查。结结果是“梁溪河河、直湖湖港、武武进港、太滆运

12、运河、漕漕桥河、殷村港港、南溪溪等入湖湖支流水水污染较较为严重重”；“20005年66月入太太湖水功功能区水水质监测测显示，江苏省省境内66条主要要入湖河河流水质质污染严严重，水水质类别别均劣于于V类，主要污污染项目目为氨氮氮；浙江江省境内内4条主主要入湖湖河流，东、西西苕溪、合溪新新港水质质较好，为IIII类，而长兴兴港水质质较差，劣于VV类”；“根据119988-20003年年太湖污污染负荷荷量逐年年计算和和分析，上游地地区中高高锰酸盐盐指数（CODDMn）、总磷磷（TPP）和总总氮（TTN）年年平均入入湖量分分别为55.300万吨、0.114万吨吨、3.57万万吨，均均以无锡锡地区为为最

13、大，其次为为常州地地区，湖湖州地区区最少。无锡、常州、湖州地地区高锰锰酸盐指指数（CCODMMn）年年平均入入湖量分分别占上上游地区区入湖总总量的447、34和199；总总磷（TTP）分分别占447、35和188；总总氮（TTN）分分别占552、31和177。每每年通过过河流进进入太湖湖的污染染负荷量量中，无无锡地区区所占比比例最大大，基本本占入湖湖总量的的一半左左右，常常州地区区次之”。从太太湖管理理局这个个独立于于环湖城城市区域域管理的的机构调调查看，无锡对对太湖的的污染影影响最大大，太湖湖污染对对无锡的的反作用用也最大大。 中科院南南京地理理与湖泊泊研究所所的研究究认为，太湖的的外部污污

14、染源主主要有工工业污染染、农业业污染和和城市生生活污染染三大类类。工业业污染主主要集中中在纺织织印染业业、化工工原料及及化学制制品制造造业等领领域。其其中纺织织印染业业的COOD(化化学需氧氧量)排排放量最最大，占占重点工工业企业业CODD排放量量的611%，总总磷排放放量占重重点工业业企业总总磷排放放量的441%。太湖流流域则是是江苏省省印染产产业集中中区域。在江苏苏省9660多家家重点印印染企业业中，有有5700多家坐坐落在太太湖流域域，占全全省印染染企业的的60；印染染废水排排放量和和CODD排放量量分别占占全省印印染行业业的755.3和722.3。（二）周周边城市市的区域域经济社社会情

15、况况分析“冰冻三三尺非一一日之寒寒”，太湖湖蓝藻频频频爆发发决不可可能是一一夜形成成。从环环湖城市市无锡、常州、苏州、湖州的的区域社社会经济济状况看看，“谁在污污染太湖湖”、“谁在保保护太湖湖”的论断断将更有有说服力力。 1无锡锡市目前，无无锡已建建成以纺纺织、电电子、机机械、化化工、医医药为主主，门类类比较齐齐全，配配套协作作能力较较强的工工业体系系。20006年年国家统统计局高高新技术术产业的的统计表表明，无无锡市高高新技术术产业中中有五大大支柱产产业，即即精密机机械及汽汽车配套套业、电电子信息息及高档档家电业业、精细细化工及及生物医医药业、特色冶冶金及金金属制品品业、高高档纺织织及服装装

16、加工业业。截至至20007年77月，无无锡市规规模以上上工业企企业5 3766户，有有2 9955家家各类化化工生产产企业，规模以以上企业业1 0001家家，其中中具有中中等规模模的纺织织印染业业的有1159家家。20007年年5月229日，江苏省省环保厅厅公布全全省严重重污染企企业黑名名单，全全部（222家公公司）位位于无锡锡市，行行业包括括皮革、钢铁、纺织、医疗器器械生产产等，无无锡市水水污染的的严重程程度可窥窥一豹而而知全身身2。 2常州州市目前，常常州已建建成了以以机械、冶金、电子、纺工、化工等等加工制制造业为为主的工工业体系系，拥有有各类工工业企业业近1.5万家家。据220066年常

17、州州工业经经济统计计表明，机械制制造工业业：规模模以上机机械企业业9955家，占占全市规规模以上上企业总总数的440.222%。冶金工工业：规规模以上上冶金企企业1002家，占全市市规模以以上企业业总数的的4.112%。纺织服服装工业业：规模模以上纺纺织服装装企业4473家家，占全全市规模模以上企企业总数数的199.1%。化学学工业：规模以以上化工工企业2297家家，占全全市规模模以上企企业总数数的122.0%。医药工工业：规规模以上上医药企企业388家，占占全市规规模以上上企业总总数的11.544%。建建材塑料料工业：规模以以上建材材、塑料料企业2216家家，占全全市规模模以上企企业总数数的

18、8.72%3。 3苏州州市目前，苏苏州已形形成了丝丝绸、纺纺织、轻轻工、机机械、电电子、化化工、医医药、冶冶金、建建材、工工艺、食食品等门门类较多多的现代代工业体体系。通通信设备备、计算算机及其其他电子子设备制制造业、纺织工工业、 通用、专用、交通运运输设备备制造业业、黑色色金属冶冶炼及压压延工业业、电气气机械及及器材制制造业、化学原原料及制制品制造造业、 化纤、橡胶、塑料工工业等是是其支柱柱产业。据20006年年苏州工工业经济济统计表表明，规规模以上上机械企企业占全全市规模模以上企企业总数数的488.122%；规规模以上上冶金企企业占全全市规模模以上企企业总数数的3.17%；规模模以上纺纺织

19、服装装企业占占全市规规模以上上企业总总数的111.11%；规规模以上上化工企企业占全全市规模模以上企企业总数数的7.6%；规模以以上医药药企业占占全市规规模以上上企业总总数的00.444%；规规模以上上建材、塑料企企业占全全市规模模以上企企业总数数的5.89%4。 4湖州州市湖州市已已建成以以纺织、建材为为工业支支柱，金金属工业业、电子子电器工工业、轻轻工工业业、医药药化工工工业为主主体的工工业体系系。据220066年湖州州工业经经济统计计表明，规模以以上机械械企业占占全市规规模以上上企业总总数的446.554%；规模以以上冶金金企业占占全市规规模以上上企业总总数的55.744%；规规模以上上

20、纺织服服装企业业占全市市规模以以上企业业总数的的13.6%；规模以以上化工工企业占占全市规规模以上上企业总总数的55.2%；规模模以上医医药企业业占全市市规模以以上企业业总数的的0.662%；规模以以上建材材、塑料料企业占占全市规规模以上上企业总总数的66.733%5。（三）周周边城市市经济发发展对太太湖水质质状况的的影响通过比较较，可以以得到这这么一个个推论：环太湖湖流域的的无锡、常州、苏州、湖州工工业体系系中纺织织业、医医药、化化工是其其共同具具有且重重要的支支柱产业业，这些些企业对对水污染染产生的的影响最最大，影影响途径径也最为为直接。而无锡锡工业体体系中，纺织业业、医药药、化工工，无论

21、论其企业业家数、企业规规模、企企业效益益等方面面，在环环湖四城城市中都都是第一一位的，谁在污污染太湖湖，谁对对太湖的的污染影影响最大大，据此此可作出出“无锡对对太湖污污染影响响最大”的定论论。 无锡市现现有的太太湖岸线线，都属属于下辖辖的原无无锡县。20世世纪800年代以以来，该该县作为为以乡镇镇工业为为特色的的“苏南模模式”的发源源地，有有着“神州第第一县”之美誉誉。早在在20世世纪300年代，无锡的的工业产产值仅次次于上海海和广州州，为国国内第三三大工业业城市。一直到到抗日战战争爆发发后，无无锡工业业才迅速速衰落。但是，无锡县县的乡镇镇工业，承继以以前的技技术，在在20世世纪500年代就就

22、已小有有规模。“文革”期间，来自无无锡市区区和上海海市的无无锡籍技技工，不不少转入入乡镇企企业谋取取生计。“文革”结束后后，无锡锡的乡镇镇企业更更是获得得大发展展。也就就是早期期的这些些乡镇企企业中，有相当当数量是是污染很很重、经经济效益益很高的的印染和和化工企企业，几几无任何何污水处处理设备备，逐步步为太湖湖的富营营养化扎扎下了“根源”。 及至200世纪990年代代后，随随着无锡锡城市的的扩容，大量污污染企业业转入下下辖县级级市宜兴兴，这一一转移，给这个个以山光光水色物物产丰饶饶著称的的古城带带来了沉沉重的生生态危机机：其西西部与常常州相邻邻的湖，目前已已成为整整个江苏苏污染最最严重的的湖泊

23、；其东部部流入太太湖的河河流，多多为劣VV类。与与城市扩扩容相伴伴的，是是城市人人口的增增加。无无锡市在在90年年前仅880余万万人，220044年城区区人口达达3300万；到到20110年，无锡城城区人口口将达3390万万左右。到20010年年，生活活污水的的排放可可能达到到20世世纪900年的115倍以以上。仅仅仅这些些，就足足以让本本已不堪堪重负的的太湖难难掩其累累，更何何况无锡锡对太湖湖的污染染远非惟惟一。三、政府府应对公公共危机机的探索索与建议议党的十六六届三中中全会明明确提出出“坚持以以人为本本，树立立全面、协调、可持续续的发展展观，促促进经济济社会和和人的全全面发展展”的和谐谐社

24、会建建设方向向，和谐谐社会的的目标指指向首先先是以人人为本，安定有有序。和和谐的目目标指向向要求政政府必须须积极防防范公共共危机，“在经济全全球化、社会复复杂化和和自然环环境不断断恶化的的时代背背景下，社会公公共危机机已由非非常态化化的偶发发转变为为常态化化的频发发，成为为社会管管理中不不可回避避的重大大挑战。应对社社会公共共危机的的能力已已成为衡衡量政府府管理水水平的一一项重要要指标。如何建建立一套套比较完完善的公公共危机机管理机机制，形形成有效效的政府府制度安安排，及及时有效效地处理理危机，已成为为党和国国家建设设和谐社社会的重重要课题题”。科学、及时、妥善地地应对公公共危机机已不单单纯是

25、政政府应尽尽的社会会管理职职责，公公共危机机的应对对考验着着“服务型型政府”、建设设“和谐社社会”的政府府执政能能力，考考验着政政府“民生”、“人本”理念的的社会执执政声誉誉。无锡太湖湖蓝藻周周期性爆爆发不是是偶然的的突发性性事件，而是片片面追求求区域经经济和地地方发展展长期积积累的效效果，特特别进入入20世世纪900年代的的无锡发发展模式式曾经就就是区域域经济实实现跨越越式发展展的经典典模式，然而如如今太湖湖蓝藻的的频频爆爆发，则则说明其其发展模模式（重重GDPP增长，忽视经经济可持持续发展展，忽视视社会和和谐发展展要求）积累的的环境成成本到了了临界点点，已经经超出了了其环境境的承载载能力，

26、已严重重威胁着着社会和和谐发展展，已成成为引发发、诱发发社会公公共危机机的根源源之一。（一）置置应对社社会公共共危机的的行为于于依法行行政、法法治社会会的建设设进程之之中。针对无锡锡太湖蓝蓝藻爆发发引发社社会公共共危机的的事件，以治理理引发无无锡太湖湖蓝藻爆爆发的企企业排污污行为为为例，中华人人民共和和国环境境保护法法、中华人人民共和和国水污污染防治治法、中华华人民共共和国水水污染防防治法实实施细则则、建设项项目环境境保护管管理条例例等法法律法规规对企业业排污进进行了规规范与要要求。可可为什么么有些企企业就是是敢置国国家法律律法规于于不顾，敢以身身践踏呢呢？这主主要是企企业经营营者的法法制意识

27、识淡薄与与法制心心理不健健全所致致。非法法排污、超标排排污是违违法事件件，这是是任何一一个企业业都了解解的法律律知识，但不是是每个企企业经营营者都具具有这个个法制观观念。其其主要原原因可能能存在以以下三个个方面：一是认认为能侥侥幸逃脱脱法律的的追究；二是认认为能对对抗法制制的权威威，法律律无法追追究其责责任。三三是由于于体制和和地方保保护主义义，导致致政府在在企业生生产项目目环保上上的“不作为为”，在当当地政府府的保护护伞下逍逍遥法外外。无锡锡太湖周周边的企企业经营营者敢如如此胆大大妄为并并屡禁不不止地违违法排污污、超标标排污，政府在在地方保保护主义义与“GDPP”政绩驱驱使下，对排污污依法治

28、治理上的的“不作为为”是根源源。即使使是当下下，无锡锡太湖周周边企业业的违法法排污、超标排排污行为为是否得得以彻底底制止、全面禁禁止，从从无锡市市政府仍仍在太湖湖治理规规划预定定的方案案进程推推进的新新闻就可可以透析析，违法法排污、超标排排污依然然存在。既然是是违法行行为，那那就应当当且必须须立即制制止，可可为什么么违法排排污行为为依然存存在，为为什么政政府还允允许或默默许违法法排污行行为的存存在，政政府也许许可以找找出很多多理由，但从法法治层面面看，这这只是政政府的借借口，试试图掩盖盖其依法法治理上上的“不作为为”，这与与政府的的依法行行政、法法治社会会的建设设目标相相悖。提高政府府应对社社

29、会公共共危机的的法治能能力，不不仅是应应对社会会公共危危机自身身的需要要，也是是政府推推进“依法行行政”和“法治政政府”的需要要。（二）置置应对社社会公共共危机事事件的信信息建设设于社会会公共产产品、公公共服务务的政府府职能之之中。社会公共共危机事事件信息息具有非非竞争性性和非排排斥性特特征，即即社会公公众对社社会公共共危机事事件信息息的拥有有受益不不影响社社会他人人，社会会公共危危机事件件信息是是社会公公众普遍遍需要的的。公共共产品理理论说明明政府更更适宜于于且更应应该承担担起公共共产品的的供给与与配置，社会公公共危机机信息是是政府的的福利性性供给，是政府府实现社社会公正正以及实实现社会会可

30、持续续发展目目标的职职能。因因此，在在应对社社会公共共危机机机制中，至关重重要的是是政府向向社会公公众提供供客观、真实、准确、全面反反映事实实真相的的公共危危机事件件信息。社会公公共危机机事件信信息公开开化、处处理透明明化，是是政府在在处理公公共危机机事件时时最好也也是最有有效的危危机公关关途径。在现代代传播手手段和媒媒体发达达的今天天，任何何遮遮掩掩掩的企企图都冒冒着被彻彻底曝光光的危险险，也很很可能彻彻底失去去公众的的信任。事实证证明，发发达的现现代媒体体已经使使得隐瞒瞒信息的的企图有有可能加加快信息息的传播播。因此此，信息息建设在在应对社社会公共共危机中中将起至至关重要要的作用用，提高高

31、社会公公共危机机的信息息建设度度，不仅仅有利于于政府预预防社会会公共危危机，而而且有利利于政府府全民动动员，群群防群控控，缩短短应对危危机周期期。 与气象部部门及时时公布各各地气温温、气候候的状况况以及气气候变化化趋势一一样，主主动、广广泛收集集可能诱诱发社会会公共危危机的信信息，准准确分析析、及时时公开报报道社会会公共危危机的相相关信息息是政府府有关部部门的职职责，比比如环境境监测部部门应主主动监测测、检测测有关环环保对象象，分析析各种监监测、检检测数据据，并将将监测、检测数数据信息息及时向向社会公公布。当当社会公公共危机机发生时时，有关关部门应应以科学学的精神神，公开开、客观观、科学学地报道道社会公公共危机机的相关关信息。否则，这就是是有关政政府部门门的“失职”，一方方面将影影响政府府的“公信力力”和形象象，另一一方面还还将直接接影响社社会公众众应对危危机的心心态，直直接或间间接地影影响着危危机的应应对与处处置进程程6。（三）置置应对社社会公共共危机的的政策协协同于政政府部门门能力建建设、效效能建设设的绩效效考核之之中。社会公共共危机不不仅是对对一个政政府管理理制度和和应变能能力的考考验，应应对公共共危机的的政策协协同更是是对政府府各部门门能力建建设、效效能建设设的考验验，各部部门之间间的政策策协同能能力是政政府应对对公共危危机的一一个关键键因素。因