目前我国行政管理体制中存在的突出问题及相关分析

目前我国行政管理体制中存在的突出问题及相关分析【摘要】要进一步深化行政体制改革，首先就要摸清目前行政管理理论中还存在的问题，主要有三个层面。一是政府运行还存在深层次问题：政府职能转变滞后，政府自身改革滞后；行政审批事项过多，为权利寻租提供了根底；社会管理和公共效劳职能薄弱。二是政府构造不合理：横向组织构造不合理，部门职能梳理不清、设置不当、穿插重叠，导致政出多门、多头管理；纵向构造的层级过多、本钱较高。三是政府行为长期得不到有效控制，包括长期持续的形式主义、政绩工程、形象工程问题，行政执法不标准问题突出，政府诚信受到很大挑战。目前政府应对危机的才能和体制建立都还是一大弱项，有待大力加强。【关键词】行政管理体制；体制改革；问题；政府职能；政府构造；政府行为经过三十年改革，我国行政管理体制发生了许多重大变化。其中，最大的成功就是行政管理体制已初步适应了市场经济体制，顺应了经济根底对上层建筑提出的要求，实现了消费力的大解放。但这并不意味行政改革就到位了。一者，我国行政管理体制改革的力度还远不如经济体制改革那么大，许多老大难问题尚未解决；其次，随着经济与社会的深化开展，国内外形势和行政环境不断有新变化，我国行政管理体制又出现了许多新的不适应。目前，这些问题突出表如今政府职能、政府构造和政府行为三个层面上。一、政府职能层面的突出问题及相关分析。政府职能，亦即行政职能，包括运行性职能和根本职能两部分，是整个政府建构的基石，也是整个政府运作的源头和根据。行政职能的认知、梳理、规划、确立、设定和配置将根本决定后续整个行政管理的根本形态。行政编制、行政人员、行政权利、行政关系、行政资源、行政标准、行政文化、行政过程、行政行为、行政结果与行政效率等等都将因此而定。行政职能问题是引发政府构造和政府行为等等方面突出问题的主要根源所在。几十年来的行政改革虽然似乎总在追求行政效率，但实那么总在不断探究行政职能科学化。由于行政职能问题太复杂而理论太急需，所以行政职能调整就常是看见多少就改多少，着急什么就先改什么，而来不及深化研究、系统考虑和全盘设计，或零敲碎打，或大而化之，深化不了，难以打破，致使老问题未解决，新问题已出现，甚至改革活动本身也因不够科学而添累加烦，至于行政环境变化带来的问题就更是所顾不暇。这样，各种问题就一直在累积叠加、日益交固，而总未能得到科学、深化、全面、系统的诊断和治理，构成了当前行政体制问题的根本现状和深化行政改革的主要难关。目前，最突出的政府职能问题有两个方面。〔一〕根本行政职能的把握与设定还不够全面、科学。根本行政职能，亦即实体性职能，或叫事务性职能，是一组表达根本行政目的、寓于根本行政任务、构成根本行政领域的横向行政权能，包括政治职能、经济职能、文化职能和社会职能。这些行政权能本质是事务性行政权利，形式那么是根本行政范围，亦叫管辖区域或职责范围。它们一般都应边界明确、各自为阵，但又彼此毗连、互相配合；有时那么是内在穿插、边际重合，有时却是在不同层面和视角把相应性质的所有行为、事务及其实行主体纳入管辖，致使许多行政主体在某一层面上、某种情况下就直接变成了行政客体或行政相对人。这些根本行政职能构成一个完好、神圣、详细表达国家主权的本质性行政权能体系、根本行政性质和行政目的形式。这里的价值取向、目的定位决定着整个政府管理的性质、方向和任务，而这里的科学性、合理性那么决定着政府管理的根本构成与规模。其实，行政改革、政府管理创新和政府自身建立的最大任务和主要困难就在这里，其本质就是为了搞清楚哪些行政事务和职责范围是否过时多余、多少得体、分适宜当、有益效能，或者是否被无视了、忽略了而尚存弱项与空白；并且据此研究制定出治理单个问题的专方和综合考虑的总略，积极推进包括祛除不适宜者、增强职能更科学合理定位、确保行政构成和规模更科学合理、灵敏高效等在内的调整与变化，最终打造出一个科学合理、互补协调的横向行政权能体系、根本行政构成和行政目的形式。其中的行政目的形式内含两层要义：〔1〕反映总体行政性质和目的的一般目的形式，通用于各个行政领域、各个行政任务；〔2〕表达详细领域的详细性质与目的的特定目的形式，特适于该行政领域各行政层面。这些都为整个行政管理提供实在的行政目的与方向。我国在根本行政职能上做了大量的重要改革。可以说，历年来行政改革的重点都聚焦在根本行政职能的调整和转变上。相比拟于1978年，如今的根本行政职能，特别是其中的经济职能已经发生了根本的转变，文化职能和社会职能也正在发生深化变化。这主要是我国确立了以科学开展观为指导的价值导向，以人为本，重视民生，重视推行根本公共效劳均等化，努力促进社会与经济协调开展，努力促进根本职能的集约化和高效化。以大部制为标志的改革探究充分证明了根本职能改革上的坚实步伐。不过，尽管成就很大，但是根本职能方面的改革也还存在一些详细的突出问题，主要有如下四点：1.经济职能的界定与落实没有最充分着眼于整个政府管理的科学性、系统性和协调性。经济职能包括核心职能和附属职能两个内容。核心职能，即彻底解放和开展消费力，实在抓好经济秩序，大幅度推动经济增长，高效增强经济实力。这是各级政府以及所有履行经济职能的行政部门共同担负的中心任务，也是其他行政部门应当共同配合、积极效劳的中心任务。附属职能，即各个不同的详细经济领域的专门消费力开展、专门经济增长和专门经济秩序管理。这是相关专门经济职能部门单独负责的领域和职能———如此两层的经济职能设定在总体上是科学、有效的，但在施行上那么还存在一些操作缝隙与差异，以致在实际履行这些职能时容易产生不协调、甚至相逆而行的严重问题。〔1〕我国政府强调要侧重抓好“宏观调控、市场监管〞两项职能。这在全国经济管理战略上是高明、成功的一招。但从整个政府系统看，其中只有“市场监管〞才是各级政府都能做到的事，而“宏观调控〞那么只合适中央政府来承当和施行。因为许多地方政府〔包括省一级〕在落实核心经济职能时不仅没有成为宏观调控主体，相反却变成了宏观调控对象；个别地方政府甚至与中央政府捉迷藏，千方百计去钻宏观政策的空子，去打擦边球，甚至公开实行“先上车，后买票〞的方法来冲破或化解自己面前的宏观调控，江苏常州市的土地案和内蒙自治区电力工程案就是其中的典型。有的地方政府默许或暗中支持违法用地、违法融资、违法经营、违法消费〔特别是不合格的小矿场小工厂〕、违法排放、违法招投标、违法上工程等等，地方保护主义极端严重。这即是说，详细的经济职能在中央与各级地方政府之间是存在很大不同的，而这个不同尚无更科学、明细的界定和标准。这个问题持续下去，将会大大抵消全国经济开展的实际潜力与成效。〔2〕行政审修改革仍然比拟有限，远不能顺应和满足高速度开展的市场化需要。所谓“政府职能转变滞后〞主要就指这一点。其主要原因是部门保护主义和地方保护主义同时在起作用，都在为部分利益而鏖战。它们甚至分别采用立法的方式和途径加以固定和公开。这使行政审修改革陷入几乎再无推进空间的窘境。〔3〕职能穿插重叠、缝隙空白严重等问题还很突出。典型情况之一如食品平安监管职能，从地头到称头，从农场到工厂，从市场到餐桌，分段切块，由农业、质检、工商、卫生等系统各自负责履行。外表上看，每段都有监管主体，实际上这只是基于对农产品转变为食品的正常过程在整个食品平安链条上的一种合理假设。然而，这种假设在实际的消费和管理环节上仍然还有许多无法监管到位的缝隙。此外，这种假设根本没有覆盖到食品及其来源和消费过程的多样性，于是又为食品平安监管留下了更多更广的空白，很明显，所有这些缝隙和空白都直接埋下了宏大的食品平安隐患，都可能直接重创食品平安监管。其实，类似的情况还很多，如药品平安监管、玩具平安监管等等。总之，加强无缝隙管理、填空白管理的任务和压力还非常宏大。但应该明确的是，这类问题其实远不只在产品监管这一点上，而在于整个公共经济管理在切块划分或详细职能分类上存在严重问题：1〕不够科学。这主要是指对经济管理对象和事务未能进展更高一层次的科学界定和概括。譬如，食品平安监管就应该首先把所有可以充当食品的任何事物全部分类纳入管理视野，然后分清其不同来源与过程，而后再考虑如何综合施治与分别施治，最后再考虑这些职能该如何设定与配置，经反复科研，其结论就有可能不是分段切块，而是集中统一为主、相关配合为辅，但眼下没有这样考虑并着手。2〕受限于传统思维和习惯。这主要是指，经济职能总是习惯于在微观层面上平衡切块、分别受益。这实际是继续遭受部门利益左右的表现。这样，就使得经济职能转变更加困难、更加滞后了。2.社会管理还远远没有到位，存在许多弱项和空白领域。社会的概念有大有小，但尚未从政府管理的角度加以明确界定，社会的运行有其固有的特点和规律，但尚未纳入或表达到政府管理之中。于是，政府的社会管理职能无法确保详细确切、实在到位，在许多领域存在弱项乃至空白，就都成为现实必然。〔1〕由不同阶层、群体组成的现实社会到底是怎样互动的，彼此之间的利益合作、协同与博弈存在什么样的规律？有多少社会冲突根源超越利益而起自其他方面？社会冲突、社会矛盾产生和化解的规律和机制是什么？如此等等，许多问题都还没有得到答复。所以，社会管理职能确实认、划分、设定与配置根本上没有打破原来的社会职能设计和履行程度。〔2〕信息技术的开展用短短二十年左右的时间便造就出一个不同于任何传统社会的信息社会。而这个崭新社会的物质基椽——由因特网和无线通讯网构成的信息技术平台为打通包括国家主权在内的各种社会界限提供了最方便廉价的条件，本质那么是为国际强者随意干预、破坏其他社会提供了最直接、有效的手段。这样一来，新的社会形态对于维持社会稳定与平安来说就带来了空前的难度和挑战。而这对于我国来说还仅仅是刚刚开场，要将其纳入政府管理范围还有一个启动的过程，离有效落实确实还差很远。总之，社会职能中存在的新老问题还很多、很严重，离实在构建和谐社会还差很远。其原因主要是：〔1〕原来对社会管理的重视程度很不够；〔2〕一般对于社会开展变化及其对政府管理的影响敏感不够高，视野不够宽，认识不够深；〔3〕对于这些情况和问题没有及时上升为重大的科学研究、特别是政府科学管理应用研究来加以对待，所以没有答案，更没有对策，而管理的弱项与空白那么有增无已，且危害日显、危机深重。3.危机事务受重视较晚，而且转化为政府管理职能较缓慢，也很不系统、不科学。当国际金融危机袭来，我国的危机管理就立即暴露出许多问题：政府在危机中的公共政策制定和政策战略受到极大挑战；对政府组织才能和执行力提出挑战；对政府的公开、透明以及公信力等也提出很大挑战。这说明，我们的危机管理才能还很有限。其根本原因在于，我们对危机事务的重视较晚，把它纳入政府管理较慢，也很不系统、不科学。〔1〕2022年非典以前，行政管理几乎没有把危机事务纳入视野，即不算政府的根本职能之一；非典之后，我们开场重视危机管理了，但却根本上只局限于应急管理，而无视了严重的常规事务。〔2〕对危机的看法实际只定位在四类突发事件上，于是，所做危机管理主要是大致以拷贝或复制的方式迅速建立全国应急预案体系。这里存在的问题是，不仅这些急速催生的预案的科学性、全面性、有效性还成很大问题，而且四类突发事件的划分也还存在重大的科学疑问。因为其中有大量的事件都不是突发事件，而是渐发事件，还有很多不是危机事务，而是普通紧急事务，所以，按照如此未能准确反映事物特点和规律的事务类型划定，所做的预案是否有针对性和有效性就当然很值得疑问了。〔3〕对于这种复杂的特别公共事务也缺乏必要的科学研究，更缺乏从政府管理的角度进展科学、系统的研究，未能从科学上提供完善根本行政职能的有力参考。事实上，危机事务是可以用如影随形来形容的日常事务，既包括严重的紧急事务、特别是重特大突发事件，也包括严重的常规事务。紧急事务除严重者而与危机重合外，还有普通紧急事务，比方消防、医疗急救、交通事故等等却不属于危机事务。这些特点决定了危机管理和应急管理既存在重合、又存在分立的情况。但是，这一根本原理尚未得到重视。总之，目前的危机管理还存在重大软肋，主要是从理论到理论都存在含混不清的问题。这将严重影响危机管理职能确实立、加强应急管理体制建立、实在防范各种危机的实际成效。4.公共效劳职能还很薄弱，有的地方和部门还存在认识和导向上的严重欠缺与偏向，在推行上还要在中央与地方之间深化进展更科学合理的职能配置和事权财权划分作为根本行政职能，公共效劳还是2022年以后才正式得到确认的，可谓起步很晚。另外，公共效劳还是一个首先要以公共财政为基储要由政府提供公共资金保障而后才能履行的公共职能，而我国还是开展中国家，人口总量居世界第一，大部分地方也还很穷，要推行公共效劳谈何容易，因此，亦诚可谓条件差。在这样的情况下，提出并施行公共效劳职能不仅直接存在物质上的困难，而且还存在需要进一步在中央和地方之间进展事务划分、责任划分和权利划分的问题，而这实际上就是以确立公共效劳职能为主体内容的中央地方职能再调整。事实上，这样一个职能调整正是在新的历史条件下、特别是创造和谐社会的目的取向下的整个政府职能体系大变革，直接关系到整个行政目的形式的大转变，进而也必定会引起整个政府管理的大变化。这是因为，公共效劳是与公共管理相对应的一级职能概念、职能范畴。人们原先对于公共事务的概念就是只有管理而无效劳，因此从整个观念到行为形式都只定位在管理上，而且对于公共财政等各种公共资源的使用也都是从公共管理的角度来着手的。如今一搞公共效劳，从公共财政到各种公共资源的配置使用，从思维定式到本质性的职能内涵，都要跟着发生重大的调整和转变。可以说，这是最具代表性之一的政府职能转变。但是，目前公共效劳职能确实立、规划、设定与配置都还仅仅是处在开场重视、探究推进的初步阶段，还有大量的科学认识和理论把握的问题需要大力研究、探究才能解决。〔二〕对运行性行政职能的认识和把握不够科学、全面，严重影响了改革进程与成效。运行性行政职能，亦即程序性职能，或叫操作性职能，是一组表达根本行政规律、寓于根本行政环节、构成根本行政过程的纵向行政权能，包括行政指导、行政调查、行政听证、行政决策、行政执行、行政控制、行政协调、行政调度、行政保障、行政考评、行政监视、行政鼓励、行政问责、行政反应和行政调整等。这些行政权能本质是操作性行政权利，形式那么是根本行政环节。它们既相对独立，又彼此一体，不可或缺，环环相扣，先后联动，构成一个完好、能动的行政权能体系、根本行政过程和行政行为形式。这里的科学化、合理化程度决定着整个政府管理的质量、效率和程度，而这里的科学性、合理性那么决定着政府管理的根本款式与机制。其实，行政改革、政府管理创新和政府自身建立的最大空间和主要内容就在这里，其本质就是为了搞清楚哪些行政环节出现病态或者在内容和方式上已经过时、轻重不当或者成效不宜，搞清楚整个行政链条中出现哪些部分问题和整体问题，研究制定出治理单个问题的专方和综合考虑的总略，进展系统的问题处治，最终打造出一个科学、顺畅、低耗、高效的纵向行政权能体系、根本行政过程和行政行为形式。其中，行政行为形式通适并通用于各个行政领域乃至每项详细行政任务，是落实行政目的和任务的程序性保证。我国在运行性行政职能上做了许多改革探究，有不少方面成就斐然，不过，也存在一些问题。目前，这里的问题最主要是：较少根据行政科学理论，从行政权能、行政环节和行政形式整体及其内在联络着眼，更多的是根据对某几个更重要的行政权能或行政环节来偏军突进，出思路、定方案、做改革，其结果就是改革的科学性、系统性、深切性、可行性和有效性缺乏，难以解决深层次问题，甚至还会派生出其他种种问题，终至陷入更大的困惑与困境。而这里最突出的详细问题那么主要有如下四个：1.搞“行政三分〞，忘权能整体，改革不可能真正成功。2001-2022年，深圳市在全国率先提出并试行“行政三分〞，即“决策、执行、监视三权分立〞的改革探究。2022-2022年，湖南省在全国率先将“行政三分〞纳入并表达于省级行政管理的标准化、法制化，明确规定并推行“决策、执行、监视三权分立〞〔见?湖南省行政程序规定?第十一条〕。这些改革的探究求新是毋庸置疑的，但是其偏军突进、事实不可行的问题也是很突出的。这种只在整个行政权能整体中挑出决策、执行和监视三项而舍弃其余的做法，显然是不可能同时处理好其他所有本来必须处理好的权能与环节问题的。这三项本来就不是简单相关的，也不是跳过其他权能和环节就能自成体系、独立运行的。所以，这种非系统的认识、把握和改革本来就是片面、残缺的，是不可能识别并消除行政权能和行政过程整体中存在的各种不科学、不合理、低效率等等问题的，当然也是不可能深化行政改革、推进政府创新的。这一问题是