7广州三旧改造政策创新与规划探索 吴军-新型城市化背景下的规划应对

00 从政策到空间：创新与规划探索城市规划勘测设计研究院主要内容一、旧改历程与当前三旧改造的理解三、规划的探索：从政策到空间22一、旧改历程与当前三旧改造的理解•《印发广东省建设建设节约集约用地试点示范省工作方案的通知》(粤府明电【2009】16号)2009.2.4•《印发广东省建设建设节约集约用地试点示范省工作方案的通知》(粤府明电【2009】16号)2009.2.4••《转发省国土资源厅关于“三旧”改造工作的实施意见(试行)的通知》(粤府办【2009】122号)2009.11.23民政府共同建设节约集约用地试点示范省合作协议••《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》(粤府【2009】78号文)关于促进扩大内需支持现代产业发展用地的若干意见(粤国土资利用发[2009]71号)一、旧改历程与当前三旧改造的理解1960年代-70年代中后期：住房改建-政府资助，居民自发木屋改造，安排知青；。1990年代末-2005年：城市美化整带来空间拓展、新城建设为重；-禁止开发商参与旧改；-旧改以政府为主导的公共建设及危改工程为观整治；-城市扩展城中村问题日益凸显，城中村改造2006年代-2009年：城市更新-人居环境改善、文化保护；-政府主导，政府投资和引入社会资金；中村改造推进力度加大。2009年-至今：三旧改造-省市三旧改造政策出台，从探索到制度安排；-从旧城和旧村改造提升为全面三旧改造行动。5总结： 目标、动力、主体等都随着社会经济的发展在不断呈现出从单一到多元、从局部到整体、从物质改造到政策创新的特征。6(2)当前三旧改造的理解概念界定“三旧”，范指旧城镇、旧厂房和旧村庄，改造范围根据政策可包括两大类：•城市市区“退二进三”产业用地；•城乡规划确定不再作为工业用途的厂房(厂区)用地；•国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业的原厂房用地；•不符合安全生产和环保要求的厂房用地；•布局散乱、条件落后，规划确定改造的城镇(街区)和村庄；•列入“万村土地整治”示范工程的村庄等。1符合土地利用总体规划和城市总体规划的“三地”(非建设用地)，指符合全省“三旧”政策规定的边角地、夹心地、插花地等用地，纳入总面积不得超过原“三旧”用地面积的10%，并且单个地块最大面积不超过3亩。1)三旧政策出台的背景直接诱因：资源约束、低效利用VS.旺盛需求•广东全省每年建设用地缺口16万亩(9需求45万亩；新增供给29万亩)。•2005年土地清查结果，全省有低效建设用存量土地52.5万亩。•维持现有增长方式全市新一轮土地利用总•根据统计全市存量三旧用地共有544.2平7889深层因素：战略转型与内涵发展(新型城市化道路)改善，人本体城市格2)三旧用地与新增建设用地的差异“三旧”用地(存量建设用地)再开发利用与新增建设用地在土地占用、开发、处置、收益等方面存在差异。三旧(存量)建设用地新增建设用地土地占用有确定的使用者掌握在政府手上，未确定使用者土地开发已被开发利用，有可能布局需要调整、使用效率需要提高未开发，不存在布局调整的问题土地处置现土地使用权人有权处置，政府不能随意干涉政府拥有充分处置权土地收益土地收益为再开发利用人主要由政府支配产产权人在旧改用地处置中扮演重要角色！3)三旧用地的普遍特征多不完全产权——广州可完善手续的历史用地约217平方公里(占全市三旧总用地的40%)；类型的旧改用地面临问题也不一样：造要4)三旧改造的关键节分配；规划配置价值、实现价值。——三旧改造强调土地政策的创新以及土地制度的完善，如完善历史用地手续、土地征收及供应方式等等，这是针对中国特有问题的一次创新二、广州三旧改造的政策创新 (1)创新政策(穗府[2009]56号)文件“三旧”改造政策现行土地管理政策历史用地完善手续，明晰土地产权政府审批；②一律需办理听证、社保、留用地手续；③需补2、从新从重收取规费：①需缴纳新增建设用地有偿使用费；②需按照新标准支付征地补偿安置费；③需按照现行规定集体转国有：创新土地管理政策，完善集体土地权能、确定为农村集体经济组织使用的，可流转、允许土地协议出让和合作开发；确定为农村集体经济组织使用的，政府无需支付征地补偿安社保和留用地手续。允许存量建设用地中集体建设用地与国有建设用地进行协商等价调用地手续。、属于经营性和工业用途的均必须以招拍挂出让方式供地。供地方式和主体多元种用途均可采议方式办理供地手续。从传统的征收变为可以自行改造、公开出让、公益征收等多种模式。共享土地增值收益其土地出让纯土地出让收入全额纳入地方基金预算管理，实行收支两条线。不得以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等名义减免土地出让收入，不得实行“零地价”，甚至“负地价”，或以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免整合：边角夹心地利用可一并纳入改造。涉及征地的，在提供有关材料的前提下，可不再举排留用地。涉及经营性和工业用途的必须以招拍挂出让方式办理供•负责集中办理“三旧”改造项目市级权限范围内的立项、国土房管、规划、建设等各项审批、审核事项。•制定全市“三旧”改造的法律法规和配套政策。•统筹资金平衡。•监管“三旧”项目的实施。•负责组织编制全市“三旧”改造专项资金投资计划、改造项目年度实施计划和改造明确规划编制的规范(内容、成果)、统一经济测算的技术标准、明确报送程序部门并联作业，一站服务 (2)政策绩效与问题—产权清晰、权能完整、简化手续等降低交易费行长期投资导致土地低效利用问题。—利于交易，刺激市场，提高市场的土地供应。截至2012年底全市10区经市“三旧”改造领导小组审议通过并经市“三旧”改造办批复的改造项目168个，其中旧村24个、旧厂144，“三旧”改造面积19.48平方公里。其中，作途2截至2012年底全市10区经市“三旧”改造领导小组审议通过并经市“三旧”改造办批复的改造项目168个，其中旧村24个、旧厂144，“三旧”改造面积19.48平方公里。其中，作途2010和2011年批复作为住宅用途的“三旧”用地面积分别是当年一级市场成交住宅用地 ——。批复旧村批复旧厂批复旧厂海珠区.24.07.5湾区43.2.9花都区0000.8.7沙区00禺区0越秀区52.30.09.3区7黄埔区46.30.6648.82。 (3)政策的优调颁布了《关于加快推进三旧改造工作的补充意见》(穗府[2012]20号)，提出“政府主导、规划先行、成片改造、配套优先、分类处理、节约集约”的原则。强化四方面的管理：一是加强规划引领，突出计划管理。二是突出政府主导作用，控制和规范市场行为。重点是收紧了自主改造的适用范围。强调划定城乡更新改造单元实施成片连片改，规定改造单元公益性设施用地原则上不小于更新改造用地面积的15%。四是完善收益分配机制。提高旧厂房公益征收类项目的补偿价格，降低了公开出让收益支持类项目的补偿收益。思路：从市场主动、效率优先转为政府主导、综合绩效三、广州三旧规划的探索：从政策到空间三旧改造规划核心：如何公平合理配置价值；能确保改造能实施(1)尊重产权但又综合统筹的规划值，又降低增加改造可行性。花地城中村改造局部在集体用地不转国有和现行土地政策背景下难以整合改造，会导致土地低效利用企业土地增值周边环境和设施配套增加政府土地出让金收入单个地块最优方案现企业土地增值周边环境和设施配套增加政府土地出让金收入单个地块最优方案现状/现行控规片区统筹方案片区统筹方案城乡更新改造单元：不就单个地块论地块，要考虑整体格局，实施连片改造改造单元，以单元协调各方利益，空间上解决城市整体与利益个体202121案例广钢新城(城案例广钢新城(城和村综合)2222路网的域统筹 (路网的域统筹 (2)基于产权边界来协调各方利益：公益设施的分担； (3)基于产权关系来安排实施方案：村融资用地与广钢地块的整合地块的整合，便于整体打包出让。2323城市：功能、环境、配套改善企业：转型升级(2)政策与空间结合的规划绝对保护区护单位的范围；——采取“历史文化保护性整治”的改造模式旧城的保护要求与总量控制旧城的空间政策区划重点保护区——历史文化街区、历史文化街区及文物保护单位的建设控制地带；——采取综合整治中的历史文化保护性整治模式，更新改造区重点保护区以外地区；——采取综合整治和全面改造并重的改造模式24广州市旧城更新改造规划分区示意图25旧城不同区划的强度控制土地用途建议毛容积率建议净容积率建筑毛密度绿地率高度控制区≤原容积率≤原容积率≤原密度≥原绿按照《中华人民共和国文物保护法》、《历史文化名城名镇名村保护条例》及相关法律法规的规定，以及相关保护规划的要求进行控制，且历史文化街区保护范围内，新建建筑高度不区居住/商住混合≤45%按照《中华人民共和国文物保护法》、《历史文化名城名镇名村保护条例》及相关法律法规且文物保护单位建设控制地带内，新建建筑高高度，历史文化街区建设控制地带内新建建筑高度不商业金融.2≤50%区居住/商住混合≤45%新建建筑高度应控制在30米以下[1]。商业金融.0.5≤50%区居住/商住混合2.02.8≤25%≥30%按照《广州市城市规划管理技术标准与准则》商业金融.5≤40%≥20%2626具体案例：改造地块微观尺度：从政策到空间与传统的空间规划主要是定功能和指标等不同，三旧规划还需要解决寻求多目标的平衡(原业主、政府、市民、市场)和可操作性带来的问题： (1)周边土地是否要整合开发？ (2)企业房改房居民需要回迁安置(开发商建设好企业低价回购)，以及由此带来的操作影响(回迁位置、面积、回购价格、开发成本与收益、土地出让预期) (3)土地出让方式：熟地出让需要较多的资金和大量的临时安置房；生地出让是否可行？ (4)由此对空间方案的影响，如何优化(如企业要求回迁房成本价回购，利润降低势必减少市场进入意愿，又可能会拉低土地出让价格)2727(3)从政策到空间的规划方法空间：多维规划方法28小学服务质量评估图2929策照凸显民生效应、环境效应、文化效应的原则，由政府主导实施改造或给本次规划路网原控规路网 保脑科医保留已建建筑已批花地村改造项目现行控规本次规划路网原控规路网 保脑科医保留已建建筑已批花地村改造项目现行控规•产权与地块功能安排的优化：集体与国有土地难以混合开发政策下的规划技划技术处理。保保留已建小区和小学拟建万达广场项目本次规划本次规划(4)三旧改造规划与传统空间规划的差异特点传统空间规划三旧改造规划面向管理，配置价值面向实施，兑现价值 、指标、设施)突出实操安排，由此推演出空间的规划。体现政策与空间互动关系。 (谁来做、怎么做、何时做、可行性，在此之上的空间方案；空间方案之下的相关政策配套)略注重蓝图控制注重过程协调点空间格局的最优；城市利益最大 (相对单一的立场)各方利益的均衡；多目标的综合；空间方案不见得是最优技术与