农业保险：形势判断主要矛盾与制度创新课件

农业保险：形势判断、主要矛盾与制度创新

——基于国际比较的视角

王国军

一、农业保险的发展形势与主要矛盾：数据：截至2011年10月，中央财政累计拨付农业保险保费补贴资金262.1亿元，为“三农”事业提供风险保障逾1.5万亿元。2007年至2011年8月，农业保险经办机构向农户支付农业保险赔款共计356亿元，受益农户达5990万户次。重视：

多个一号文件+保监会+财政部12456二、国际比较：中国缺什么/国际有什么?(一)德国的农业保险及启示8特征：1.民办公助：

2.单一责任风险〔雹灾、风灾、火灾〕

比如雹灾保险：1791年开始。19世纪发展迅速。

需求：19世纪农业集约化经营，故损失巨大；

〔冰雹灾害频仍：1884-1903年，20年每年降雹次数图林根州32次；而勃兰登堡550次。〕

供给：1972年，联邦德国出售雹灾保单的企业24家〔保险公司5；相互会社合作社12家，公共保险机构7家〕

不做农作物一切险：1.风险单位是有限，精算不准。357020.22平方公里〔约吉林省18.74万的两倍〕〔启示：有所为，有所不为〕2.水灾旱灾险会影响防灾防损的积极性〔启示：a.考虑的农业保险的负面效应；b.国家对农业保险的补贴应更重在风险管理（防灾防损）。〕3.丰富的社会保障和商业保险

〔启示：社会保险（合作医疗＋养老保险）；商业保险(人身和财产）〕

在德国农业社会保险体系中，德国联邦政府提供了大量的补贴。2004年农业社会保险的全部支出为62亿欧元，其中，联邦资金为大约39亿欧元。在农民的养老保险中，联邦资金占75.6％，在医疗保险中占55.6％，在事故保险中占25.4％。9农业份额小，WTO的绿箱正常促进了欧洲政策性农业保险的发展101938年，美国通过了《联邦农作物保险法》，在农业部内设立了联邦农作物保险公司（简称FCIC），只保小麦〔以往平均产量的50—70%〕综合险。1939年，只有几个州遭受旱灾，全国小麦产量也高于正常年景。但保险人的赔付率高达152%。〔逆向选择|费率计算不准〕3年中，政府支付的超过保费收入的赔款高达1200多万美元，加上管理费补贴，三年中财政拿出了2800万美元。1942年，FCIC增加了棉花保险，1942和1943年，FCIC两年的管理费共花了350万美元，超过保费收入的赔款达1100万美元。1943年，国会听证会，小麦和棉花保险项目受到严厉指责，决定取消农作物保险。理由是：1、连续五年赔款都超过保费收入；2、投保农民太少。121944年，经修订的《农业调整法》获国会通过，农作物保险项目随即恢复，并且将保险标的扩大到亚麻。1945年又在15个县开办了玉米保险，在12个县开办了烟叶保险。

1946年，开始试验举办为期3年的小麦保险和棉花保险，以便减少逆选择和减少销售保单的费用。首次允许农民在最高保障水平限制内，选择保险金额，农民可以以较低保费购买较低保障。

1947年，（试验第9年），FCIC的综合保费收入第一次超过了赔款。有趣的是这一年政府决定大大缩减农作物保险公司的业务。将试验农作物保险的县由2500个减少到375个。194419461947195019521956196019671969131950年代初，大范围严重旱灾，证实了对连续投保的农业生产者的价值。1951-1952年FCIC的保险赔款超过4200万美元。从1948到1952年，这5年累计保费收入减去赔款还有225万美元的盈余。5年的赔付率平均是97%。这表明农作物保险项目开始在健康的基础上运行。1956年起，FCIC不再在科罗拉多州等14个灾害频繁的县出售农作物保险，因为这些风险太高的县年年亏损，不适于也不可能发展健康稳定的农作物保险。1960s，FCIC注重扩大保险业务，调高保额，降低费率，参与率增加，赔付率增大。财务状况有所恶化，仅1967-1969三年公司支付的赔款就相当于1948-1969年21年总赔款的29%。1480后美国从1980年开始全面推行农作物保险

1980年，美国第12次修订《农作物保险法》，决定在前40年试验的基础上，将农作物保险作为农业灾害保障的主要形式，并把保险项目扩展到所有农业有重要地位的县，原则上FCIC可以承保在美国生产的任何商品农产品（包括水产养殖）。为了鼓励农民参加农作物保险，该法规定，以作物平均产量的50%和65%为其保障水平的投保农民，政府补贴保费的35%。保障水平为75%的投保农民，政府的保费补贴要少一些。还规定在投保一切险农作物保险的农民可另外购买火灾和雹灾保险，但农作物保险的保额和保费要相应减少。16根据1980年的《农作物保险法》，私人保险公司可以申请参与FCIC的农作物保险和再保险,他们可以根据其每年经营的业务量，到FCIC去拿管理费和保费补贴，但是他们要独立承担风险损失责任。私人保险公司也可以做所谓“主销售商”（masterseller），实际上就是代理人，只拿佣金不承担风险责任。有30家私营保险公司申请为1981年的农作物保险提供再保险。另外由6家私营保险公司与FCIC签约，为其做代理服务业务。据统计，1981年，17家签约的再保险公司的保费收入有1300万美元，约占保费总收入的4%。这是一个重要的转折，从此之后，FCIC逐渐减少自己直接做业务，直接保险业务向私人保险公司转移。政府、FCIC、私人再保险公司、私人直接保险公司、投保农户之间的关系如图所示。到2001年，FCIC基本上已经不做直接业务，尽管他们在全国仍然有12个业务办公室。1718问题：首先，某些风险的风险单位巨大。其次，由于FCIC缺乏足够的信息资料来区分不同农场的风险，造成风险大小不同的农场缴纳相同的保费，风险高的农场就更愿意投保。由于这种逆选择所造成的赔款损失占总赔款的3-6%，有的作物甚至高达10-15%。第三，道德风险严重又无有效手段加以防范。据FCIC的调查统计，至少有20%的小麦和高粱的产量损失是由农民的道德风险造成的，并非不可抗拒的自然灾害造成的。例如，农民通过减少投入（如不及时使用杀虫剂）等手段来增加损失，面对如此广袤的地域和众多的农民，保险人及其代理机构在理赔中，很难确定损失发生的真正原因。第四，为提高参与率而设计的条款，增加了逆选择和道德风险的发生。例如允许农民为比预期产量高的产量投保，规定每年保费增长不超过20%，农作物保险签单的最后期限过长等，这些条款对保险人经营都是不利的。2090年代美国农作物保险制度的改革与完善

《1994年农作物保险改革法》取消了“巨大灾害救助计划”，考虑到这些“不交保费的保险”对农作物保险的替代作用，决定取消有关巨大灾害救助计划。第二、建立巨灾风险保障制度(CatastrophicRiskProtection,简称CAT)。这是提高农民参与率的重要措施。福利性农业计划（价格支持与生产调节计划、农民家庭紧急贷款计划、互助储备计划等）联系起来进行强制。区域风险保险计划〔GroupRiskPlan,简称GRP〕对不可保农作物，实施非保险农作物（NAP）灾害援助计划。这是专门为目前FCIC不可保农作物（主要是蘑菇、芹菜、胡萝卜、土豆、草莓、哈密瓜、花菜等23种）提供的一项援助计划。实施这种援助计划目的是为了体现公平。该项计划规定，当某地区不保作物的平均产量低于正常产量的65%时，生产者个人的损失大于平均产量的50%时，FCIC即可按该作物市场价的60%予以补偿。1994年《农作物保险改革法》出台后，由于低保障水平的保险产品的推出，并实行与福利政策相联系的强制投保，以及提高保险费补贴，使农作物保险的参与率（投保面积占可保面积的比率）从前一年的38%一下子提高到创纪录的85%（其中单买巨灾风险保险的占44%，买一切险保险的占41%），投保的作物面积达到2.2以英亩。21从美国的农作物保险计划的业务绩效来看，从1980年以来，不断取得了成功和新的发展。1980年承保的作物只有30种，目前已达到100多种，承保的面积是1980年的10倍。承保的面积已占可保面积的75%。政府实施这个计划付出了高昂的代价，从1980-1999年政府举办政策性农业保险的总成本是150亿美元，2000年的《农业风险保障法》出台后，2000-2007年，每年政府给农业保险的财政支持都超过30亿美元。如此高昂的计划成本，其他国家特别是发展中国家难以效仿。但按照美国决策者的意愿和某些决策目标，目前的这项计划还不尽如人意，例如，他们一直想用农作物保险计划取代其他的福利性政策计划，但是最终还是没有实现，这20年政府在其他福利性政策计划上的开支约150亿美元，只比农作物保险计划的政府开支少70亿美元。这项计划也不断受到各方面的批评，认为如此高比例的补贴会干扰市场信号，从而影响生产者的种植决策和对投入品的使用。2224日本政府对改进后的农作物保险计划付出的代价仍然是昂贵的。如果把政府在保险费、管理费和再保险上花的钱加在一起，在70年代后期每年高达1500亿日元左右。当然对农民和消费者来说它带来的利益是具体的。25日本的农作物保险计划，在二次大战后的粮食短缺时期，目标之一是增加全国水稻生产。而农作物保险确实在鼓励高风险地区的农民扩大水稻生产方面，发挥了有效的作用。这在农作物生长季节频繁遭受低温冻害的日本北部，尤其得到证实。荷开都府是日本的高风险水稻区之一，年水稻面积从1950年的13.1万公顷增加到1965年的20.3万公顷，全国的稻米