城市污水处理产业化发展市场化进程调研报告

城市污水处理产业化发展市场化进程调研报告摘要：为了了解掌握国家计委、财政部、建设部、国家环保总局《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》（计投资[2002]1591号）下发以来的执行情况，研究解决各地城市污水和垃圾处理产业化发展中所存在的问题，进一步推动产业化进程，2003年9-11月，由国家发展改革委和员会和建设部委托清华大学等单位对全国城市污水和垃圾处理产业化进程进行了调研。专家组在重庆、北京、西安、南京、深圳举行了相关片区的调研会，并实地考察了若干污水和垃圾处理项目，就各地城市污水和垃圾处理产业化发展情况获得了大量的一手信息。调研报告集中讨论了城市污水处理产业化发展的现状和问题，提出相关建议。本文是调研报告中关于城市污水部分的主要纲要。关键字：城市污水处理产业化市场化为了了解掌握国家计委、财政部、建设部、国家环保总局《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》（计投资[2002]1591号）下发以来的执行情况，研究解决各地城市污水和垃圾处理产业化发展中所存在的问题，进一步推动产业化进程，2003年9-11月，由国家发展改革委和员会和建设部委托清华大学等单位对全国城市污水和垃圾处理产业化进程进行了调研。专家组在重庆、北京、西安、南京、深圳举行了相关片区的调研会，并实地考察了若干污水和垃圾处理项目，就各地城市污水和垃圾处理产业化发展情况获得了大量的一手信息。调研报告集中讨论了城市污水处理产业化发展的现状和问题，提出相关建议。本文是调研报告中关于城市污水部分的主要纲要。一、城市污水处理产业化、市场化目标及内涵我国90%的污水处理及配套系统还是事业单位或准事业单位的运营方式，致使投资匮乏、效率低下、职责不分，市场机制无法发挥，不能适应城市化发展的建设要求和效率要求，因此城市污水处理行业改革的首要任务是进行产业化改造。城市污水处理产业化的目的是推动城市污水处理行业的发展，促进产业链的良性循环。市场经济条件下，改革与发展的最终目标是效率和效益，通过提高效率，最终实现公众利益、社会利益和环境效益。产业化关键是改变了原来的投资、建设和运营体系，单纯的产业化发展不能从根本上保障高效率目标的实现。所以城市污水处理的产业化应该是市场经济条件下高效的产业化，需要以市场化为手段，利用市场机制，通过引入符合行业特征、有限且有效的竞争，降低成本，提高效率。具体而言，城市污水处理产业化、市场化发展主要任务包括：1)改变原来事业单位的组织形式，实现运营主体企业化；2)清晰界定政府与企业的责权利关系，政企分开；3)完善产业链各环节，壮大产业主体；4)完善价格机制，建立合理的政府补偿机制；5)形成开放式、竞争性的投资、建设、运营格局，实现投资主体多元化、运行管理市场化。二、城市污水处理产业化发展现状我国是一个水资源极度紧缺的国家。随着我国城市建设快速发展，城市水污染问题日益突出，水资源紧缺的矛盾日益加剧，城市污水集中处理成为水污染治理的首要任务。改革开发以来，我国城市污水处理行业取得了蓬勃的发展。截至2002年底，全国共有254个城市建有污水处理厂537座，处理能力达到3578万立方米/日，污水处理率为39.97%。全国涌现出了一大批从事污水处理设施建设、运营管理、污水设备成套提供及污水技术开发的专业人才。根据“十五”计划纲要和《“十五”城镇化发展重点专项规划》，“十五”期间要新增城市污水日处理能力2600万立方米，2005年城市污水集中处理率达到45%，50万人口以上的城市达到60%以上。实现上述目标，需要巨大的资金投入，仅靠各级政府财力远远不够。行业内部传统污水处理国营企业正在积极进行产权结构改制的探索，社会资本开始涉足城市污水处理行业。总之，城市污水处理产业化的市场需求已经产生，产业化所必需的人力、财力、物力条件已经具备，产业化所依赖的产业链已经初步形成，产业化已成为城市污水处理行业改革发展的主要方向。目前，我国城市污水处理行业改革处于不断探索和深化的过程中。2003年9月的十六届三中全会明确提出了对公用事业进行开放，允许社会资本进入公共行业；同时，要求在垄断行业放宽市场准入，引入竞争机制。这为城市污水处理产业化发展提出了新的要求和契机。通过调研发现，我国城市污水处理产业化发展在产业政策、产业主体、投融资体制、价格机制等方面取得了初步的成效。1、行业达成基本共识，出台一系列产业化、市场化政策国家陆续出台了一系列有关城市污水处理产业化发展的规范性指导政策，如国家计委、财政部、建设部、国家环保总局《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》（计投资[2002]1591号），建设部《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》（建城[2002]272号）等，明确了城市污水处理行业改革的方向，加速统一了地方政府和公众对城市污水处理行业改革方向的认识。各地方政府和有关行政管理部门根据国家宏观政策框架，相继出台了一些实施细则和指导意见。如福建、辽宁、山东及海南等省出台了关于推进城市污水处理产业化发展的意见和规定，江苏、河北省政府提出了关于进一步推进城市市政公用事业改革的意见，北京、河北和深圳等地颁布市政公用事业特许经营办法。相关政策体系有力地支持和推动了城市污水处理产业化的发展。2、初步建立了污水处理收费体系建立污水处理收费体系是产业化发展的重要标志。2002年底，除西藏自治区外的30个省（区、市）全部实行了污水处理收费制度。征收污水处理费的城市共325个，占全国660个城市的49.2%。收费城市主要集中在地级以上城市，实行污水处理收费制度的地级以上城市189个，占收费城市总数的58.2%；实行污水处理收费制度的县级市增长较快，已达到136个，占收费城市总数的41.8%。2002年，以建立和实施污水处理收费制度为基本条件，全国325个实行污水处理收费制度的城市，近三分之一的污水处理单位由纯事业向企业化管理过渡，有7%实现了完全意义上的企业化改革。匆3扮、不同区域有拢了不同程度的庆产业化发展心不同地区的社要会、经济发展腹水平不同，城省市污水处理产刷业化发展的程税度有所区别，沿总体而言，可狗以分为三大类萝：忽第一类是以北侮京、上海、深壮圳等经济发达黎城市为代表。淋在大量投资建诸设的拉动下，访该类城市的污请水处理已进入蜻产业化逐步完迷善期。管理部怖门对市场化的大理解逐步深刻轿，不仅关注引顾资因素，更关钓注效率的核心考目标；产业化井相关政策陆续途出台，政府监鞋管已经基本到筑位；传统国营示企业主体完成艳改制，企业竞术争力明显提高每。飘第二类是江苏户、浙江、广东柴等沿海地区具俭有一定经济基荷础的城市，大露都出台了一些岁城市污水处理壶产业化、市场咏化发展的促进剂性政策，明确颂了发展方向；池收费体系逐步馅建立和完善，寸政府资产和行锹业监管的角色膨正逐步理顺；商呈现较好的竞匀争态势，逐渐坚成为投资的热短点区域。腰第三类是内地满省市在国债等捉国家财政支持秃政策的促进下旨，在国家污水捆处理产业化政叮策的要求下，犯被动或主动地袋都以文件的形花式确认了产业状化的发展方向绪，积极开展了腥引资为主要目锯标的产业化探辩索；污水收费接初步建立，传盾统行业主体的舱改制滞后。楼4帖、各种资本积阶极引入，产业反结构逐步优化责以深圳水务集剃团和北京排水览集团为代表的律传统污水国营脖企业，积极进伪行了产权结构生的改制，提高携了市场竞争力丙也带动了产业娇结构的优化调妙整。社会资本趋开始通过以首说创股份为代表动的众多上市公岭司或投资公司里涉足城市污水只处理行业。以访威利雅、苏伊急士和泰晤士为奋代表的国际水似务和环境集团己均已不同程度迫地投资中国污泪水处理行业。堆三姐、意炎存在问题及其殖原因分析篇城市污水处理庸行业面临着全冒方位的产业转尖型，这是一个史复杂、长期的男过程。整体而袄言，目前我国敏城市污水处理艘产业化发展处纱于起步阶段，句和最终目标仍绳有不小的差距配。产业化过程墓中主要面临着除以下几方面的特问题：橡1沾、政策、法律木体系不完善日1蝴）冈装产业化的规范也性政策不完善折首先，地方关办于产业化的方扁向性政策不够国明确，仍有大能部分省市政府慧至今未制定下透达相关文件，轰明确城市污水凤处理产业化、翠市场化方向的魔第一步工作仍鹰未完全到位。母各地的产业化学推进缺乏结合煌实际的系统性悠规划，具体实援施过程中存在添盲从、混乱的郑现象。其次，扑行业缺乏特许辅经营规范性条蜘例标准化合同窜文本，目前只兽有北京、河北拔和深圳市出台脂了特许经营管唉理办法，国家丧还没有出台有伴关特许经营的歪规范性条例，优没有对特许经单营过程中各方霉的责权利作科猾学、明确的定顿位，而且业内逝还没有完整的勤可作为依据的沸标准化合同文缩本，所以在特嚷许经营协议达琴成和具体实施旺过程中，各方喇责权利混乱，壤存在相互推诿呢、扯皮及争权旅的现象，以及歌因为一些外部穿原因而造成违成约的现象（如必政策改变等）吨，这些都加大远了政府、企业万以及公众所承镇担的风险，加低大了交易成本筐。再次，中央浆及各地相关政券策规定中仍有越缺项，如缺乏俱政府对于企业嫩投资与财务的质监管政策，缺辅乏对各项资产嫂（特别是管网漫系统）投资结咐构的明确规定准等。粥2棕）欠唉激励机制不落万实，优惠政策型不明确趴激励机制是推处动产业化发展暖的重要手段，穗在一定意义上萍也表现为政府践对污水处理行劝业的政策性补伴贴。但在中央啦制定相关政策葵中没有涉及污阳水处理行业转僵制后的营业税瞒或所得税优惠家问题，改制后欲的城市污水处榨理企业税负压泳力较大。四部抓委《关于推进炎城市污水、垃稿圾处理产业化啄发展的意见》衣中指出，政府绣对城市污水处邪理企业以及项效目建设的生产妈用电按优惠用虑电价格执行。桶但在调研过程浴中发现，各地盟没有明确的规伟定生产用水用候电优惠的具体拌实施细则，致没使部分企业能慢源消耗费用比蛙重较大。齐3逼）爬谁缺乏有力的法尊律、法规保障监现有关于城市已污水处理产业洞化的文件多为谅指导性意见，废法律效力较低辉，缺乏从法律围层次上对产业蚂化、市场化方驴向的明确肯定锈与规定。产业志化的一系列配杆套政策，如税驶收优惠、特许艺经营、收费手灾段等都没有在遣法律、法规中眼得到确认、规恭范与保障。近余期通过的《中消华人民共和国脉行政许可法》蛛将高于兔200会4依年届7凯月枝1应日起执行，该龙法是各个部门膀关于行业监管佩的法律依据，湿对于各项规章妇制度的制定提父出了新的严格馆的规范与限制午，污水处理行采业的各项监管法政策需要及时敏依据其精神进映行相应的修改顷或升级，以免酸在实施中出现械矛盾。燥出现上述问题斧的原因是多方胞面的。首先，姻城市污水处理拥产业化是一新什事物，各项法烟规、政策需要观通过实践不断倡的完善；其次墓，部分地方政俭府对于自身在凝改革过程中的狼职能与定位有丝认识上的误区搞，一些需要地遵方根据实际情谷况制定的具体啦实施政策没有早落实，甚至一券些地方对城市多污水处理产业窑化发展仍有顾携虑，被动、消直极地推行产业铺化；再次，由邪于各地污水处末理产业化的基摩础及发展所处诵阶段不同，各闷地政府对于产陆业化的理解和及认识会有所区泥别，对于产业踩化发展的规划陈部署及政策需段求也不尽相同孙，这也会影响扎各地制定和出撕台产业化政策租的积极性和进蒙程。抛2开、产业主体及世市场发育欠缺海1决）饺堪产业分散、规差模不足，企业裳改制滞后狱全码国愤53乒7阶座污水处理厂诞分布蓬于昨60跃0唇多个城市，产混业分散、规模铺不足，无论是添企业还是行业床整体都缺乏规景模效应；信息央封闭、管理落捐后、各自为政讲、没有统一的葵行业协会，行国业内本来就有次限或薄弱的资仿金、人才、技肺术、设备、培辨训等资源不能滴实现有效的调枣配和流动。目观前全国仍有大混部分城市的污惑水处理单位没稳有实现完全的径企业化运作，它政企不分、政斑事不分、效率眨低下的现象普猴遍；部分已转吹制的企业，也堡存在一些问题云，比如冗员过表多效率低下造欧成成本增加，扇政府难以承担垫企业转制过程怨中由于人员安驶置等原因所引拉发的改革成本州，企业化后必唐须计提折旧致劳使企业发展的蛋压力加大等。还我国城市污水皆处理产业缺乏柿有力的市场主居体，企业主体伴经验和规模不球足、产业集中析度不高，缺乏殊竞争力。窃2旦）规俘市场竞争不规巡范毁城市污水处理纵产业化发展处扮于起步阶段，暂还未完全形成岸公平竞争的市黎场环境，不正馅当的市场竞争误和一些地区地荣方保护主义较麻严重。部分地茧方政府在投资场多元化政策中素，给予外资企纱业彻以非“今超国妻民困”君待遇，国内企太业与国际企业广不能公平竞争荡。器3涉）币尘产业链发育不棒健全，缺乏与光相关行业的横棵向战略联盟谈我国污水再生市利用环节发展肃速度缓慢，发尸展规模较小，立制约了污水资荡源化，影响了牢整个产业链的戚良性循环。同下时，城市污水纤处理是个相对鸦垄断且综合性竹的产业，其发园展需要包括投亚资、设计、建尖设、运营、技拉术设备配套以快及咨询、服务影等在内的各产宣业单元的相互畏配合。研究国熟际著名水务集腥团的特点不难汇发现：国际水啦务投资都是以厉战略联盟形式摆组成的，是集费合了投资、工扶程、运营、服昂务等领域国际语巨头的优化战净略组合体的联盈合扩张。而我拾国目前与污水吧处理行业相关棚的设计、咨询狼、技术设备制车造等行业发展民程度不一，缺砍乏横向的强强塘联合。度我国城市污水刘处理产业主体纲和市场之所以也发育欠缺，主遮要是由于目前水我国城市污水辈处理行业仍处亡于产业化发展庄的初级阶段，否企业、政府都闭处于转型过程好中，各项规章啦制度仍不完善喜，多玩年来事业化运魔作所留下的影沉响还未消除。么产业主体仍处秧于企业化改制符过程中，现有访的污水处理企殊业多是从原来死的事业单位转暑变而来的，缺凡乏独立运营的摄经验和市场运似作理念，企业狗发展基础较差只。政府处于转责型初期，在角敞色定位及职能仇实施仍不到位耍，对企业行为反还有一定程度覆的行政干预；死政府对于产业宇规模、产业组谊织的发展方向抗认识不明确，土大型城市尤其灿是特大型城市引，在城市层面寄上进行以打破册垄断为目标对酸污水处理行业宵的简单拆分，觉不利于本来就那很弱小的企业仗主体的成长，沉破坏城市水业小已经非常脆弱涌的产业组织结缸构；对于市场野缺乏监督与管番理，甚至出现脉不对等的差别现待遇，影响了促国内企业和市据场的健康发展网。另外，我国气行业协会没有轧切实的发挥作术用也是制约产鲜业主体和市场柜发育的重要原饥因之一，城市蒸污水处理行业围至今没有专门艘的行业协会，炕政府、企业与沃公众间缺乏有初效的桥梁。挖3坚、收费制度实葬施不到位东由于《关于推靠进城市污水、炭垃圾处理产业攀化发展的意见需》中规定机：蚊“术已建有污水、夹垃圾处理设施姻的城市都要立蒙即开征污水和佛垃圾处理费，丧其他城市应护在鲁200讲3舍年底以前开戒征鱼”载；且开征城市酬污水处理费是优国家发展改革稿委员会规定申地请国债项目的烟先决条件之一勒，所以各地收尤费政策体系初戚步形成，但在约具体实施过程萄中仍存在诸多感问题。后1昨）开征面小，诚收费率较低站截浪至插200溪2匆年底，全国仍而有娃50.8纷%索的城市未开征篮污水处理费；挂除直辖市和西初藏自治区外，果收费面最低的刑是湖南省，仅脊为盒13.8益%坊。全国污水处屿理费的收缴率刃为况68.2心%孩；不同省市中子，收缴率最低断的河北省笋为晴36.9紧%吃。块2丛）挥由收费总量不能亏有效支撑运营剖以山东省为例萌，污水处理厂望运转费用严重着不足，不能满块负荷运转，时瓶开时停或半运顿行。目前运转战正常的盖家沟际、海泊河等污剂水处理厂，总系运行成本灵约都1.1衬2袋元拒/驼立方米，但全少省平均污水处棉理收费标准住为孕0.31筒9团元衔/摆立方米，仅占请成本居的亚28.5雀%歉。据初步估计冻，三峡库宜区塑1邮9窝座污水处理厂疮年运行经费宽需反680惰0莫万元（不含折俗旧），辩而棒200峰2购年库明区异1咬3径个区县实际征蜡收污水处理费扛只冻有赌121梨6拥万元，运行经咱费缺戒口郊560棵0允万元。柱在开征面小、旅收费率低、总待量不足的情况测下，想要实现以投资主体多元岗化、运营主体坟企业化、运行米管理市场化是三有较大难度的胀。形成这些问傍题的主要原因轧有：溉第一，部分地堪方被动地出台涉收费政策，忽荒视政策的连续盏性和制度的实朝施，或者没有宣具体实施，或漆者以极低的收赠费标准过渡性泪地实施，导致增收费政策实施龙强度、深度不淘够。第二，地万方承受能力有副限，对于一些蔽经济支付能力则较低的不发达报地区（如西北病地区）和一些暴国家对其城市栽污水处理的要械求远高于其他赢地区的重点地习区，要求用膜户名100胳%词的负担污水处谱理成本是不现胜实的。赌第三，部分城留市污水处理费正不能保证专款松专用，污水处药理费多由自来帖水公司、水资揭源管理部门代废收后交财政专辉户，然后拨付猴给污水处理厂喷，中间环节多士，存在挤占、害坐支污水处理服费的现象；山乎东省部分县市闲还将污水处理售费列为预算外穗资金统筹对象除，统筹高寺达吨30坟%单，使得原本就抢不足的污水处愈理费更加紧张宋。第四，由于亚缺乏相关法规建，征收部门无缘法解决欠费、典逃费、拒缴等罢问题，辽宁省柜污水处理欠费漏、漏收部分占饿应收喷的仆1/明3耍。第五，收费镰缺少有效载体员，责任不清，少特别是自备水废源的污水处理垫费收取，自备长水源污水处理危费的征收主体栋一般是水资源藏管理部门，但孕水资源管理部垮门主要负责征董收水资源费，测相对较忽视污李水处理费的收饿取，而且与污错水处理行业监毕管部门信息不紧对称，不利于陷自备水源污水刷处理费的收取喉；同时，由于按水资源费较低敌，使得用户倾赔向于使用自备晶水源，这又间医接影响了污水酬处理费的收缴遵。插4肉、政府监管体除系不完善顽产业化、市场池化以后政府职窗能经“摩由企业管理转闸为行业监灭管味”神，政府的监管易体系正经历着我一次大的转型次，在转型过程盖中出现了以下衬问题：短1雷）帽已行业管理部门蓝管理错位部分扭地方政府把招垂商引资作为其趴在产业化过程铃中的首要或唯缘一任务，偏离随了效率和效益丈的根本目标，洗过多地关注项府目投资和建设掠，强化资产管镰理职能，相对套忽视对于安全革、稳定和高效袖率运营的监管塘，形成管理上吨的错位。您2如）烧挺行业监管部门康管理缺位，监性管薄弱保政府行业监管多工作不到位，驰缺乏有效手段井，存在政府监叼管缺位、失效件的潜在危机，稿如对污水处理胀企业运营成本务和绩效缺乏具遇体监管，对企巡业实际运行情三况及其技术路烈线实施情况缺雪乏监督与反馈追，对企业利益亿和公众利益缺口乏有效协调等暖。冰3略）罪滴地方行政管理胜体制混乱椒大部分省市政部府污水处理行计业监管部门为尝建设部门，小圾一部分城市是捏由从水利部门肚转变而成的水铃务局负责行业每监管，这不利心于政策的纵向追贯彻执行、管美理以及信息交昏流。在城市污筑水处理产业化角过程中，部分饱城市没有明确喘规定牵头部门志，责权利不清考晰，致使在实渴际管理过程中婶出现了政出多押门、管理真空气，甚至是部门视间争夺、抢占训权力的现象。结造成政府监管麦体系不完善的厨原因主要有：衫第一，政府对息产业化发展目骄标及自身定位烤认识不清，行织业监管部门普协遍忽略公众责宵任部分床，绞“拿甩包餐袱浓”剂思想较严重。帖延续原来对直脊属事业单位的六管理思路，出达身于建设领域缺的行业监管部若门更多地关注呜污水处理设施挠建设的投资、陶质量和验收，捷忽略对新市场留化投资主体的删运营过程、服像务质量的监管捞；一些出身于样水利部门的行跟业监管部门对娘行业相对生疏版，缺乏管理思盯路与手段，热卵衷宾于央“粱一龙治尊水向”窗的管理理念，低少有考虑行业至监管中公众责撒任的要素。标第二，贫乏监玻管能力和手段箩。政企分开后晒，政府无法找辽到有效行使监婆管职能的手段邻，致使一些监族管工作没有落佛到实处而流于盘形式。如除质近量标准外，没葬有服务性规范历与标准以及企材业运营绩效考豪核体系，从而腹缺乏对于企业律的运营水平、催企业真实成本迷的控制与把握舌；由于缺乏相狭关配套政策，谜许多特许经营卸项目一旦签约毁，政府监管部邮门似乎就放弃煤或者是无法对满企业的服务、制质量、技术流擦程和运营绩效府进行监管。梯第三，缺乏对昂政府的监棵督倘—妇—如公众监督、政插府上下级间纵斯向监督。没有预第三方对政府包监管的合理性储和有效性进行不公正的评判和竞监督，政府上暗下级部门间纵寇向的监督也缺锅乏力度，政府连部门在监管过崇程中所暴露的艘问题不能及时希得到反映与改介进，影响监管我效果乃至城市巴污水处理产业厉化发展的进程拿与方向。犯5足、投融资体制压存在问题皆资金不足是我电国城市污水处愁理行业普遍面尿临的难题，具凤体而言，污水黎处理行业投融烛资体制存在以惠下几方面的问刚题：潜1徐）栏逢融资主体问题辆城市污水处理怀行业内缺乏优山秀的企业资本利主体，大部分辰企业缺乏良好乔的业绩与信誉猴，一方面不具珍备在资本市场兼上融资的资格草，一方面又没崖有足够的资金息进行投资，而缓且除了政府政饶策性贷款之外薪，企业在金融雄领域也缺乏信帝贷基础。骄2碰）丰聚资金来源、融绒资渠道问题路政府资金是城爪市污水处理行筝业建设的主要铸资金来源，但猴目前政府资金软来源有限，形很式单一。发行兼市政债券是发浓达国家广泛采脉用的方法，但登是目前根据我屡国《预算法》策的规定，地方粪政府理不能发行市政材债券，而且许团多地区也不具青备发放市政债爪券的实力与信皱誉。设立专项商基金也是政府光保证污水处理卖项目建设的重禽要途径，但是敞我国还没有设乓立类似的专项南基金。饰由于财政能力义有限，缺乏足笨够的资金保障顽，部分城市政序府为了盘活存支量资产、获得得大量资金，进筛行盲目地变现枝。变现过程中箭，出现忽视对市资产性质的分啊析、缺乏合理误收益率的研究石、甚至忽略对趁投资方的资质掌审核等现象。投企业主体融资哪渠道不畅。股沫票市场、企业崇债券、商业信摊贷等融资手段胃诸多政策和管刘理障碍，融资恐成本高、资本与特征不能使用个水业产业特征狭的需要。帖目嘉前规BO戚T背、稍TO最T青成为最主要的蝶项目融资形式矩，但是融资成腐本过高。采薯用芳BO释T巩等项目形式进露行融资，投资复方出于自身利悠益必然需要一协定的回报率，客只有当投资回博报大于同期的薄长期贷款利率碎时，投资方才缩会有投资意愿坐。因此，与基君金、债券、信山托、长期信贷赢等其他融资方茄式相比，该种它方式的融资成计本较高。障3锦）动师资金使用问题载政府资金作为道污水处理项目收的主要资金来寻源，在使用过飞程中普遍存在吗浪费、效率低素下的问题。由沟于不科学的规饶划和失当的项壮目决策，重复腰建设和建成后痕闲置无用的设贵施大量存在，授使得污水处理蓬设施供给不足暗和利用不充分轻的现象同时并剪存。污水处理肃项目投资经常吸超标，一些建煮成项目质量低层劣、设备不符缴合标准，常常习需要返修或重廊建，又带来巨咽大的资金浪费芦。爹投融资体制存缺在问题的根本踏原因主要有以颂下几方面：猛首先，国家投网融资法律、政番策不完善。公举用事业领域放砖开后，社会资叶本进入城市污画水处理行业的轿形式、渠道和钱过程缺乏系统毅的规范，相关哄各方的责权利庄不明确，加大富了投资风险。之投资方会由于氧缺乏保障而谨熔慎投资或要求拨更高的回报率哲；政府监管部洋门在责权利不雨明确的情况下价，一旦违约，剧需要承担相当围大的风险与赔赔偿责任。国家昏对于某些融资疫方式的限制过役严，使本来已筑非常狭窄的融吩资渠道缺乏拓屈展的空间。挑其次，企业主称体发育欠成熟块。许多企业还耳没有真正完成裙转制，实现政裹企分开，既没叹有合格的业绩奔水平，也没有蝴相应的独立经衫营、财务、人凶员制度，在资舱本市场上缺乏仍融资能力和吸发引力，不能满策足上市或发行讽企业债券的资当格条件。渴再次，部分地锯方政府对于政虑府在投融资领绞域中的定位存纺在认识上的偏灿差，同时缺乏栏对于资金使用斜情况的监督。帆产业化发展并女不意味着政府谱投资的退出，瓜但部分政府盲懒目变现或过分瑞依赖社会资本尺，宣称不再对汗城市污水处理眨进行投资，据浸此形成的投资焦结构是不合理宴的。同时政府灰资金使用过程葱的合理性缺乏确监督，低效率娇和浪费的现象坊没有能够被及低时发现和纠正碰。逝城市污水处理额产业化发展是劫一个长期、复胡杂的过程，其桑间所暴露出来怜的问题也多种昌多样，为了确色保产业化的健豪康、快速发展绕，需要及时应陪对出现的问题女，提出解决办轻法进行整改。对对产业化进程背的考察与分析替也应该是一项贝需要长期坚持肿的重要工作。宁四科、溪村主要建议腹1平、为城市污水议处理的产业化滨、市场化制定愧统筹规划障1墨）宽槽积极开展产业真化、市场化的霜战略研究旬事实上产业化普、市场化的问鼻题，是一个系战统工程，涉及草产权制度、政抓策环境、经济犹金融、管理体特制和公众意识他等诸多问题。瓦城市环境基础热设施的市场化化推进方式是一咐个国际性难题榆，许多国家的阶市场化、民营辛化改革经过了或十年甚至数十避年的过程，也贩有数次尝试性赢的反复。目前码虽然中央对产孔业化、市场化万的政策已经基凶本明确，但是章地方执行层面窄出现较大混乱塔。迫切需要组份织力量，结合居国际经验和教冲训，对城市环长境基础设施产偷业化、市场化昌的战略、目标忙、步骤进行系方统研究，为行航业改革的政策惕制定和具体执趟行提供指导。堆2拔）蒸饶市场化推进需抢要系统性的战棋略规划晨城市污水处理境市场化体系的脱建立不可能一闻蹴而就，需要晒制定一个系统开的战略规划，托逐步推进。鉴摄于市场化过程插的复杂性，市绞场化体系的建鼠立是一个较为冰漫长的过程，扛我们已经经历谷了外资简单引抚入期、项目市垦场投资期，将腥要进入国营事策业单位改制期央、产权改革期口、主业全面开尖放期、管理体青制转变期、产羡业优化讲期姑…临…钱；改革动力经赚历了或将要经顾历技术拉动期剧、投资拉动期钻、政策拉动期闻；另外，中国糖经济发展不均属衡，各地方的枕城市污水处理挥行业的发展也夺处于不同的产预业化阶段。可市场化改革不医仅系统复杂，速而且关系国计逼民生、关系环督境保护、关系极社会稳定，中摆央不仅要制定委原则性的政策谨文件和法律等震基本保障体系避，也要充分考卷虑不同地域的柏产业和经济特想征，充分考虑逆市场化不同发舰展阶段的特征晕和需求，进行土系统规划，以起避免在市场化火推进中的混乱麻与无序。添3滨）反准组织开展公众赌意识宣传，引鸽导社会认同程公众意识的引饼导与城市污水瞒处理的产业化泥、市场化进程秤密切相关，直歌接关系价格和砍监督。应立即辟以监管部门为鉴实施主体加强桃公众意识的引喉导。泄2推、改善产业结舞构，培育市场沉主体骂1碰）牺福通过产业整合欺扩大产业主体宰的规模姻从产业角度，朗应积极引导基修于市场优化需队要的产业整合偷，提高产业主滚体的规模、产稿业集中度、品究牌和国际竞争内力。城市供水疮、污水以及垃贷圾处理在技术速和产业模式存况在诸多共性与脖关联，且有业键务融合趋势，盛建议在进行产镇业整合时对三端个行业进行通吧盘考虑，以供乞水的市场化带留动污水和垃圾能处理的产业化划，国际著名的竟几大环境集团猪都是兼做供水殖、污水与垃圾含的。低2冈）贯毫积极推进投资犬主体产权的多劝元化，培育优袖秀企业主体床产业整合的基灭本手段是利用朽投资主体的多蝶元化变革，在仍行业传统企业翅改制的基础上填，以市场为主获导，推动产业常整合的进行。单目前产业整合糖的最大阻力是呈企业资产的地垃方属性，区域企经济的限制制贞约了跨地域经喇营和资本流转洗的通畅性。砖根据十六届三裹中全众会躺“低投资主体多元葵化，使股份制许成为公有制的飘主要实现形胳式料”琴的精神，国有居企业包括城市稳环境基础设施抬国有企业的产征权多元化的改蚂革为产业整合标的突破创造了广机会。国际资吉本、民间资本缓以及其它社会裹资本，通过对眨传统行业企业脖的产权收购而向进入水产业的剪主战场，社会威资本对原来地蒸域性企业股权垄的收购，一是惧根本上改变了穗资产的地域限恒制，二是有助紧于建立规范的倦公司运作机制静，实现政企分形开；三是，资邪本的变更和追防加会盘活原来绑的存量资本，纽为战略性扩张最提供资本保障那。总之，以资披本为纽带，实挤现现有国营行响业企业主体本访身倍的产权多元化扇，将从体制和养机制上激活传观统的行业主力志。社会资本的撞金融优势、机糊制优势将协同扣传统水业主体趴的经验优势，还快速提升和壮谊大城市水业的古竞争主体实力物，优化行业的亲产业结构，有哲效支撑市场化哲的投资与运营肢。遗地方城市，即易便是中小型城触市，在选择项湾目主体的时候阴，应充分考虑擦经营主体的经罩验、业绩和规骑模因素，应倾您向性地选择有汁品牌、有实力尾的企业主体进陪入。大型城市垄尤其是特大型郊城市，不应该蹄在城市层面上敢以区域性的打区破垄断为目标罩，过早地对主纤要行业企业进朗行简单拆分，摊这将不利于城冒市水业下一步稿的产业整合，参并破坏城市公养用事业已经很搞脆弱的产业结茂构。姨在金融政策上涨，应鼓励已优腾化后的优秀经鹿营主体为核心客的企业直接融假资方式，同时袜结合项目融资施方式，逐步完与善行业多元金竿融工具；同时株，急需建立健监全城市污水处警理产业化、市晃场化的法律保久障和监管体系喇，为企业发展壤提供公平、合葱理的竞争空间如，公平竞争将叶利于优势企业竹的壮大。桐3爷）巷蓬认真分析城市箭污水处理行业让的垄断特点，疏引入竞争机制静城市污水处理板行业具有典型财的自然垄断性姐，其自然垄断拿性是以其管网祝系统为基础的需规模经济性和否范围经济性决蹄定的。市场化纲的根本特征是园竞争，提高效雀率。针对垄断于现状引入竞争鸟机制的措施有浪二：一是实行位政企分开、政址资分开，打破歼行政垄断，放笨宽市场准入，铅缩小原有企业敏的专营范围，卡在非专营领域肾引入市场竞争景；二是认真区德分污水处理行黎业中的自然垄互断性业务和非主自然垄断性业大务，在非自然桐垄断性业务中雀积极引进市场难机制、展开竞唤争，提高效率恢，对自然垄断黄性业务，通过涌招标实行特许轰经营。艇3苦、优化污水处酱理行业的投资从结构营1敲）匙挡为不同的投资敏领域明确不同电的投资主体警建立合理的投骡资结构重点应堡区分投资领域钥的产业性质，川形成以企业投节资和政府投资剂合理分工相互批配合的投资体祝系。基于城市厌污水处理行业视自然垄断性、贫公益性、资本第高沉淀的固有剧特点，有相当合一部分投资，子应纳入城市非语经营性资产，洋需要政府以政茅府投资形式支骨付，体现社会妄效益，政府可趁以从外部收益牺上获得补偿；饰另外，有些项组目的实施，如滨管网系统，关津联面很宽，是唇具资源统筹配士置特征的项目央，必须要由政刮府来投资和实敲施，以发挥政章府的协调特长吧，提高效率。园因此，确定城巨市污水处理不种同领域的不同随投资主体。槐事实上，由于胃需要一定的投找资回报，社会乓投资直接的金虑融成本将大于赤政府投资，不伯同的是支付方槽式，社会投资眨将由消费者直始接支付，是一滥种社会支付的鞭高价借贷。政脉府投资金融成拣本低但效率不林高，同时受到企政府资金总量巴的限制，因此梳需要政府量力稀考虑投资形式谅。裂2恢）丽怨从国有资产的齿优化处置中，染补充政府投资都的不足碑在现行的投资稍体制下，政府泼如何获得足够丸的资金来源，量来支撑城市污愉水处理的大量域的非赢利性投镇资？除了税收室来源、土地出梁让收入来源外冰，国有资产存锁量的优化处置塌，将是重要的踩来源之一。中处国是国有资产化最多的国家，地其中经营性资神产狸占禽2/闯3树弱，非经营性存资产该占甲1/卧3迎强，随着在经摸营性领域以产显权出让的形式产的国退民进，霉将置换和盘活柴出的大量国有宵资本，城市污翼水处理应是主贴要的再投资领彩域之一，尤其仰是城市基础设魂施中沉淀性强掉的自然垄断业侨务。另一方面贵，城市污水处疲理行业数十年难来政府投资所饶积累的千亿元搅的资产，通过祥产权出让盘活挽后，也应积极骡再投入到城市痰污水处理中不鸦能市场化的高访沉淀领域。攀3广）溉熊积极开辟低成恐本、长期限的阀金融工具流鉴于城市污水枯处理低回报、贡高稳定性、大径需求的行业投尚资特点，必须样要有适当的金豆融工具来支撑冤。从三个方面仆提出建议：呀·宴较依托信托基金势，鼓励发展城乞市基础设施领甘域的专项产业神基金，一方面玻为保险资金的肌间接进入提供弯平台，也为其离它社会资金的驰进入提供高效诞通道；同时鼓搬励基金管理等列投资专业机构烂的发展，提高爹公共资金的使吉用效率，提高脚对污水处理项达目的专业判断混；龄·蚂侄鼓励企业直接脑融资的金融通阁道的建立，摆盘脱过分依赖银肺行的间接融资板形式（如流行并的完BO汽T悄融资方式），丛以降低金融成五本。尤其鼓励俊优秀的城市污拉水处理企业发牧行企业债券，鲁增加适应城市投污水处理行业倾长期性特征的沟企业债券的发尺行，建立对企公业品牌资信的辽评价体系，防唯止企业债券的勒不规范行为。妹·订注选择市场机制晶相对健全的城臭市，开展市政户债券和政府专态项基金的试点亮，丰富地方城萌市政府的资金杜来源。致4高）疤呈鼓励社会资本载以收购传统污右水处理企业产秘权形式进入欲近年来，中国轻城市环境基础巴设施领域的竞赏争环境逐步得魄到一定程度的生国际认同，以碑威利雅（原威令望迪）、苏伊透士（包括旗下扮昂帝欧）陵和杠RW毛E值（包括旗下泰跃晤士）为代表睁最有影响的国纹际三大水务和思环境集团均已匙不同程度地投貌资中国城市基计础设施汤。振200着0旦年全面推进水行价改革和污水差收费以来，社饭会资本即开始估通过以首创股毕份为代表的众偿多上市公司或椒投资公司涉足微城市基础设施矿。近年来，民吓营经济的兴起么，更使项目投武资呈现多元化慨的趋势。妇由于政策对城兔市垄断行业产共权投资的限制徐，前期的投资吐基本都是项目格投资，没有进孙入面向客户经份营的行业主业挪，使许多项目役以固定回报的稍形式把风险完迁全留给了政府卵。国家近年来碧对固定回报项杏目进行了清理犁，但运营主业践的投资仍然没稠有开发，致使屿众多社会企业凑和国际企业大池都画以庙BO摸T额等变相固定回耳报的项目形式全进行投资，这厘些高成本的投闪资方式，也不描能体现共担风沃险的市场原则歼，也不利于投珍资人长期稳定泻的运营。中共伪十六届三中全类会明确取消了皇对非公有尼资本进入公共涌设施领域的投阻资限制，强化炸了国营企业产妙权多元化的改敌革方向。可以首相信，社会资纠本以收购产权遮形式，对城市套污水处理领域污的传统国营企斧业进行投资，律从而长期进入跳行业主业将成转为主要投资方腰向。产权多元舅化的方式将从姿根本上激活传岭统的企业主体榜，原企业主体爱的运营经验和庸地缘优势也将幅部分化解投资遥风险。愿5单）导允改革政府投资浙管理部门对项巷目的立项和审尼批管理奋十六届三中全懒会的《决定》桂在深化投资体余制改革方面提蜜出材“井该放的坚决放参开，该管的管序住管夺好利”良，要求改善政厦府投资体制，奉简化政府投资揉的项目审批环迁节。基于城市践污水处理行业幼投资多元化的龟转变，为适应西市场化的需要役，提高效率，艘应尽快着手变殃革政府投资的习审批程序。歪城市污水处理德在城市基础设长施的重要组成坊，需要政府统企一规划布局，镜因此，有关城撕市污水处理的册自然垄断性业或务内容的项目纷，应纳入《政佳府核准项目目艰录》，由政府刻确定建设规划斤后，应向社会冰公开招标选定而项目业主。对语于城市污水处许理的非自然垄短断性业务内容腰的项目不应纳玩入《政府核准纹项目目录》，哭只实行登记备腊案。政府只对侮有政府投资的弃项目进行审批卡，根据不同投毕资主体执行不万同的投资审批彩权限。峡4毒、建立科学的海行业监管体系烫1哀）仇协建立科学的行耳业监管体系，室前提是转变政倡府职能乘作为市场化体年系中重要一角雷的政府，转变煌职能十分重要订，成为产业化像、市场化推进简的关键。政府付角色应由不规择范的行政干预制转向依法监督糖。职能转变前畏提是实现政企圈分开和政资分醋开。般政企分开尤显厉重要。推进市合场化以来，建彼设部积极推进炎原有污水处理蜜单位的企业化精改制，已有少抓部分企业完成迁了改制，但是校无论是否改制暗，这些单位都灶基本未成为没惑有行政依附、泰法律地位平等静、具有完全的肉行为能力和责松任能力的市场目主体。在政资烤分开方面，根耽据十六大精神母，管人、管财酬、管事相统一晓的原则，在城询市污水处理行握业已经开始逐辞步实施，根本士上是政府社会从公共管理职能乞与国有资产出寸资人职能的分捆离，实行规范拘的公司制，由荡专门的国有资宾产管理对国家魂授权监管的国疲有资产履行出棵资人职能；而亩原来行业管理奶部门则行使社市会公共管理职异能，对服务、碧水质、环境质肺量和成本等进少行监督。个2罪）锦亮制定和完善相与关的法律法规蔽，监管部门有担法可依淘市场化下的政括府对城市污水枕处理行业监管雨将包括项目规恒划的制定、行封业竞争规则的供制定以及水质钞、服务、成本拢和价格的监管妹。鉴于中国城浆市污水处理领回域的法律体系推现状，建议尽殿快出台市政公喉用事业的特许谅经营管理办法滤、污水收费管条理办法，同时标要求和鼓励有耕关部门和地方竞政府结合行业扇和地方特点出蛛台可操作性强连的有关政策，首并配套特许经吧营相应的规范享性条例文本，蚂标准化合同文予本。健全水业民的技术标准、悲管理规范和服缓务规范，使其繁成为行业监管革的重兆要依据和标尺跳。使政府监管汽纳入法制和规馆范化轨道，使狸监管机构的职谱能、监管方式互、决策规程都南有法可依，做倒到依法监管。悲积极鼓励地方音城市充分利用奏各种政策法律许途径，逐步建彼立和完善法律藏政策保障体系煎。失3瓦）烂贺明确部门职责趁明确、细分和皂加强与城市污龙水处理相关的倾建设、环保等渣各政府部门的昂行业监管职责贴和监管内容，览界定其在城市筑污水处理市场瞒化中的责、权蹦、利关系，做弃到职能清晰、缠责任明确。强察化政府监管中霞的责任观念，叙通