产业经济学产业管理课件

第十章产业政策第十一章政策类型

第十二章产业规制第十三章行业管理第四篇产业管理1第一节产业政策概述第二节产业政策的一般模式和演变规律第三节产业政策评估第十章产业政策2一、产业政策的涵义二、产业政策的起源三、产业政策兴起与存续的理论依据四、产业政策的作用五、产业政策的局限性

第一节产业政策概述

3产业政策通常是对以产业组织理论、产业结构理论、产业布局理论和产业发展理论为基本内容的产业经济学基本理论的应用，也是产业经济学理论价值的最终体现。因此产业政策研究理应成为产业经济学的重要组成部分。

产业经济理论和产业政策实践是相互依存、相互促进的。一方面，产业经济理论对产业政策有直接指导作用；另一方面，产业政策实践又对产业经济理论不断提出新的要求、提供新的研究素材，以此推动产业经济理论的丰富和发展。

4(一)产业政策的定义产业政策(Industrialpolicy)一词最早出现的标志，是1970年日本通产省代表在OECD(经济合作与发展组织)大会上所作的题为《日本的产业政策》的演讲。此后，有关产业政策的研究不断扩展，并逐步在各国政界和学术界受到关注。对于产业政策,目前国际上尚无统一的定义。由于研究角度和学术背景的不同，人们对产业政策所作的解释也是多种多样的。一、产业政策的涵义5日本原通产省经济研究所所长小宫隆太郎认为——产业政策是“对以制造业为中心的产业部门之间的资源配置实行干预的各种政策，以及个别产业内部的产业组织对私人企业的活动水平施加影响的政策的总和”。其强调，产业政策的核心内容，是针对资源配置方面出现的“市场失败”而进行的政策性干预。日本学术界具有一定代表性的三种观点6由日本一桥大学、东京大学和庆应大学教授共同主编的《经济辞典》认为——所谓产业政策，是指与产业之间结构有关的产业结构政策和与产业内部竞争组织有关的产业组织政策。前者以产业结构变化为目的，后者以实现公平竞争为目的。现实中的产业政策总是随着经济社会的发展而不断变化的。7《现代日本经济事典》则对产业政策作了比较全面的概括，认为----产业政策是指国家或政府为了实现某种经济和社会目的，以全产业为直接对象，通过对全产业的保护、扶植、调整和完善，积极或消极参与某个产业或企业的生产、经营、交易活动，以及直接或间接干预商品、服务、金融等的市场形成和市场机制的政策的总称。8各派学者的总体看法——

产业政策是各国在工业化过程中所采取的一种经济政策，任何有能力履行经济职能的国家都存在某种形态的产业政策。

概括地讲，产业政策是一个国家的中央或地区政府为了其全局和长远利益而主动干预产业活动的各种政策的总和。9(二)产业政策的构成要素通常包括

政策对象政策目标决策程序与决策方式政策实施机构政策手段与措施10(三)产业政策同其他经济政策的关系西方学者通常将产业政策、财政政策和货币政策并称为三大经济政策。这虽然大致反映了三种经济政策具有同等地位的事实，但并没有理清它们之间的相互关系。日本学者提出，产业政策与财政政策、货币政策不是并列关系，不应当将它们相提并论。因为三者不遵循统一的分类标准，其着眼点也有所不同---产业政策表明它的作用对象和范围是产业全体，而财政政策和货币政策则表明它们分别以财政手段和金融手段为政策工具，其影响范围则是超越财政和金融部门本身的。11事实上，产业政策在多数情况下都需要财政政策和货币政策的配合才能付诸实施，也就是说，财政政策和货币政策经常充当实现产业政策目标的基本工具，它们之间是相互交叉、不可截然分离的。12产业政策的本质是国家对产业经济活动的主动干预。广义的产业政策原型，是随着国家政权的诞生，并开始具备履行经济职能、干预产业活动时出现的。严格意义上的产业政策则首先出现在西欧产业革命后开始工业化进程的资本主义国家。据萨缪尔森证实，“从19世纪后期开始，在几乎所有国家中，政府的经济职能都在稳步增加”。二、产业政策的起源

13德国和美国从19世纪开始，就对民族产业采取过关税保护与扶持政策。德国经济学家李斯特认为，在经济发展相对落后的国家，大多数产业都不具备同先进国家竞争的实力。在这种情况下，政府有必要以关税和扶持政策对本国的产业实行保护，待到经济实力增强之后，再实行积极的开放政策。欧美各国早期产业政策的重要目标，是维持竞争秩序。这集中表现为反垄断政策以法律形式在欧美各国的正式出台。14日本自明治开国时起，就明确提出了“殖产兴业，富国强兵”的口号，并由政府直接出面创办了一大批官营的近代产业，以期通过对民间产生示范和劝业作用，来加速日本的工业化和近代化过程。1870年工部省的设立，是明治政府开始有组织地执行产业技术政策的标志。工部省的核心职能是引进海外先进技术，它不仅被授权掌管明治政府的官营事业，还负责聘请外国技师和培养本国技术人才。1886(明治18)年，日本政府颁布了长达30卷的《兴业意见书》，首次系统地提出了扶植和鼓励各产业发展的政策措施，其目标是加快工业化步伐。它是研究日本早期产业政策的重要史料。15中国的产业政策实践堪称源远流长。由于我国封建时代是“溥天之下，莫非王土”，政府可以名正言顺地对工农业生产进行干预，政府行为成为影响封建经济运行的重要因素。据我国史学家研究，三国时期曹魏的“屯田”政策，北魏的“均田”政策和唐初的“均田”政策都有力地推动了土地与农民的结合，促进了当时的农业生产。设专职官吏掌管水利事宜、兴修水利设施，是我国历代封建王朝农业政策的基本内容。这类政府行为较好地发挥了政府的权能，弥补了民间组织涣散的天然缺陷，改善了农业生产条件，促进了农业的发展。这些无疑都是我国早期产业政策实践原型的佐证。16三、产业政策兴起与存续的理论依据

经济是政治的基础，政治作为上层建筑对经济基础有巨大的反作用。大量事实证明，政治对于经济从来就不是无能为力的，国家权力可能促进或妨碍经济的发展。顺应经济规律的政府行为会促进经济的发展，而违背经济规律的政府行为则会阻碍、甚至破坏经济的正常发展。总之，政府总是影响经济的重要力量。产业政策的本质是一种政府行为，是一种非市场性质的经济调控手段，是政府管理经济的基本工具。制定和推行产业政策是政府经济职能的重要实现形式。17对产业政策兴起与存续的理论依据的三种解释

“市场失灵”说

——产业政策的兴起和存续是弥补市场缺陷、完善资源配置机制的需要。“赶超战略”说

——产业政策是政府在市场机制基础上更有效地实施“赶超战略”的需要。“国际竞争”说

——产业政策是当今世界各国更好地参与国际竞争的需要。18弥补市场失灵的缺陷

实现超常规发展，缩短赶超时间促进产业结构合理化与高度化实现产业资源的优化配置

增强产业的国际竞争力

在经济全球化过程中趋利避害保障国家的经济安全四、产业政策的作用

19就促进产业发展的目标而言，产业政策并非对任何产业都具有同等的作用；产业政策本身并非是万能的魔杖，片面夸大产业政策作用是不可取的；产业政策的实施是需要一定的成本和代价的；产业政策作为政府行为，也存在失败的可能性。五、产业政策的局限性

20一、产业政策的分类二、产业政策的目标和手段三、产业政策的一般特征四、产业政策的演变规律五、产业政策趋同的可能性第二节产业政策的一般模式

和演变规律

21根据功能定位的不同，产业政策可分为产业组织政策、产业结构政策、产业布局政策和产业技术政策。根据政策的对象领域的不同，产业政策还可以分为农业政策、能源政策、对外贸易政策、金融政策、环保政策、中小企业政策。根据政策目标的不同，还可以对产业政策进行细分，如产业结构政策就可以细分为战略产业扶植政策、衰退产业调整政策、新兴技术产业化政策。一、产业政策的分类22(一)产业政策的目标体系1.实现经济振兴和经济赶超。2.实现产业结构合理化和高度化。3.增强本国产业的国际竞争力。这是21世纪各国产业政策的总目标。

二、产业政策的目标和手段

23(二)产业政策的手段1.直接干预——包括政府以配额制、许可证制、审批制、政府直接投资经营等方式进行干预。2.间接诱导——主要是指通过提供行政指导、信息服务、税收减免、融资支持、财政补贴、关税保护、出口退税等方式进行。3.法律规制——指以立法方式来严格规范企业行为、政策执行机构的工作程序、政策目标与措施。24时代性民族性

政治性供给指向性

市场功能弥补性

三、产业政策的一般特征

25

政策内容从简单到复杂、从零星分散到系统化、规范化，政策对象从局部产业向全体产业发展。

政策手段从直接干预为主向间接干预为主转变，政策推行方式从日常行政为主向法治化方向转变。

政策目标从单一性向多元化转变，从局部向全局、从短期向长期、从纯经济领域向综合国力和生活质量领域扩展。

产业政策决策方式向民主化、科学化发展。

四、产业政策的演变规律26产业政策功能定位的趋同产业政策对象的趋同

产业政策目标与手段的趋同产业政策内容的趋同五、产业政策趋同的可能性27一、产业政策评估的意义二、产业政策评估的原则和一般标准三、产业政策效果评估体系第三节产业政策评估

28一、产业政策评估的意义

产业政策评估是指在全面掌握信息的前提下，依据特定的标准，对某项产业政策实施的影响、效果进行度量、分析和评价。从时间维度看，产业政策评估可分为事前评估、事中评估和事后评估。事前评估旨在正确制定出新的产业政策；事中评估旨在及时纠正政策偏差、合理调整政策目标与措施，从而改善政策效果；事后评估则以总结现有产业政策的经验教训为主要目的。29产业政策评估是现实需要的产物，也是理论发展的必然要求。实践证明，产业政策本身也有优劣之分，并非所有的产业政策都能够获得预期效果。一项正确的产业政策可以产生积极效果，促进产业资源的有效配置，而一项违背经济规律的产业政策则可能造成消极的后果，甚至阻碍产业的正常发展。随着政策科学在西方的兴起，产业政策评估已经成为各国经济学家和政治学家共同关心的课题，并日益受到各国政府的重视。因此，产业政策评估理应成为产业经济学理论的有机组成部分。30产业政策评估的意义主要体现在以下几个方面：

产业政策评估是客观、公正地评价产业政策效果的基本途径。产业政策评估是及时纠正产业政策偏差、合理调整产业政策目标和手段的前提条件。

产业政策评估是产业政策走向决策民主化和科学化的必由之路。

31福利经济学原则——是否符合最大多数人的最大福利。生产力标准

——否有利于生产力水平的提高。综合效益标准——以最小的投入获得最大的综合收益，或者等量的投入获得更大收益。

国际竞争力标准——是否有利于增强本国产业的国际竞争力。

二、产业政策评估的原则和一般标准32“帕累托最优状态”虽是一种抽象的理论，但可以作为产业政策评估的重要原则。当一项产业政策的实施使得大部分人受益，而使小部分人利益受损时，如果能够采取配套措施，对受损者的利益予以补偿，只要这一补偿明显低于受益者的福利量，那么社会福利总量仍可得到增加，并更加接近帕累托最优状态。也就可以断定该项产业政策是可取的。(一)福利经济学原则：最大多数人的最大福利

33长期以来，公平与效率的关系问题一直是福利经济学的核心问题。大量产业政策的实践证明，在公平与效率关系中，“效率”通常是矛盾的主要方面。只有不断提高“效率”，才能为实现“公平”奠定可靠的物质基础。以公平为由限制追求效率的政策，往往会导致低效现象的蔓延，并最终使“公平”总是与低效、贫困为伍。而成功的产业政策则通常是遵循“效率优先、兼顾公平”的原则，并以增进最大多数人的最大福利为宗旨的。34根据福利经济学的观点，产业政策作为公共意志的产物，应当努力追求最大多数人的最大福利。是否符合最大多数人的最大福利，应当作为衡量产业政策成败优劣的重要尺度。换句话说，有助于实现最大多数人的最大福利的产业政策就是成功的政策；相反，背离最大多数人的最大福利原则的产业政策肯定是失败的政策。35各国的产业政策虽然多种多样，但它们的共同目标都与“提高生产力水平”密切相关。无论各国的政治经济体制如何不同，也无论各国的历史文化差异多大，生产力水平高低都可以成为统一的衡量标准。是否有利于生产力水平的提高，理所当然可以充当衡量产业政策优劣与成败的标准。生产力的内核是科学技术，但科学技术的发达同人类福利的增长并不总是成正比例关系的。对生产力标准应当附加伦理尺度。(二)生产力标准

36一项产业政策的实施，既有经济效益，也有社会效益、政治效益和生态环境效益；既有直接效益，也有间接效益；既有正效益，也有负效益；既有短期效益，也有长期效益。因此，在进行产业政策评估时，我们需要全盘考虑各种效益因素，只有这样才可以避免评估的片面和失真。这就是建立“综合效益标准”的主要根据。(三)综合效益标准

37综合效益标准是具有普遍意义的政策评估框架，其方法是通过对实施某一政策所涉及的各种“成本”和“收益”进行全面的综合性比较分析，最后以政策总成本和政策总收益的比率，来判别该项产业政策效果的优劣。38综合效益标准提示我们，成功的产业政策应该是以最小的投入获得最大的综合收益，或者等量的投入获得更大收益的政策。忽视环境和资源代价，片面追求产值增长的传统观念显然是不符合“综合效益标准”的。发展中国家应当努力避免那种为片面追求产值而不惜发展高能耗、高污染、低技术含量小型企业的产业政策，因为它在生态环境效益和综合效益维度上是负值。39在经济全球化和世界经济一体化趋势日益显著的今天，产业国际竞争力的增强已成为各国产业政策的核心目标。因此，是否有利于增强本国产业的国际竞争力，必将成为各国在21世纪衡量产业政策成败得失的重要尺度。产业政策的决策者必须高度重视这一新趋势。只有更加自觉地从增强产业国际竞争力的角度出发去统筹安排整个产业政策体系，才能在战略上站稳脚跟，才不致于在21世纪的较量中失利。(四)国际竞争力标准

40产业国际竞争力标准要求我们在制定产业政策时，不仅要注重对民族工业的保护和扶植，而且要充分考虑本国的资源禀赋，通过有选择地扩大对国际市场的参与，来发挥本国的比较优势，通过增强本国产业的国际竞争力来实现公众福利的最大化。41中立的评估主体

科学的评估工具

完备的信息收集渠道

可靠的评估结论

三、产业政策效果评估体系

42产业政策评估体系是由评估者、评估对象、评估方法和评估结论等要素共同构成。它涉及由谁评估(Who)、如何评估(How)，以及评估结论(What)。完整的产业政策评估体系，需要具备中立的评估主体、科学的评估工具、完备的信息收集渠道和可靠的评估结论等基本要素。选择合格的评估机构、界定评估对象、掌握有关信息，是保障评估顺利进行的基本条件。应当指出，产业政策评估是一项十分复杂的工作，实际的评估过程会遇到各种各样的困难。43第十一章政策类型第一节产业组织政策第二节产业结构政策第三节产业布局政策第四节产业技术政策第五节综合性产业政策44第一节产业组织政策一、产业组织政策概述二、产业组织政策的核心内容45(一)产业组织政策的概念界定所谓产业组织政策，是指为了获得理想的市场效果，由政府制定的干预市场结构和市场行为，调节企业间关系的公共政策。产业组织政策的实质是协调竞争与规模经济之间的矛盾，以维持正常的市场秩序，促进有效竞争态势的形成。产业组织政策是市场经济实践的产物，其产生的依据在于：市场力量本身并不能自发地避免过度竞争，也不能防止大规模企业凭借其垄断地位，采用共谋、卡特尔和价格歧视等不正当手段来获取高额利润、抑制竞争。在这种情况下，政府有必要以立法形式制定市场规则、规范企业的市场行为，从而提高市场效果。一、产业组织政策概述46从政策取向看，各国已有的产业组织政策可分为两大类：一类是鼓励竞争、限制垄断的竞争促进政策(即反垄断、反托拉斯和反不正当竞争行为的政策)，它着眼于维持正常的市场秩序；另一类是鼓励专业化和规模经济的产业合理化政策，它着眼于限制过度竞争的作用。这两类政策虽然取向不同，但它们都有法律依据，且在法理上是相容的。从政策对象看，产业组织政策可分为市场结构控制政策和市场行为控制政策两大类。前者是从市场结构方面禁止或限制垄断的政策，如降低市场进入壁垒，控制市场集中度等；后者是从市场行为角度控制各种妨碍竞争和不公正交易行为的发生。(二)产业组织政策的分类47产业组织政策的目标可分为一般目标和具体目标。一般目标是促进市场的有效竞争，以提高产业内部的资源配置效率。产业组织理论体系的创始人贝恩曾经提出，产业组织政策的具体目标可以细化为六个方面：1.企业应达到并有效地利用规模经济，市场的供给主要应由达到经济规模的企业承担，企业应有较高的开工率。2.不应出现某些产业或企业长期获得超额利润或长期亏损的情况，从较长时间来看，各产业的资本利润率应是比较均等的。(三)产业组织政策的目标

483.较快的技术进步，主要指技术和产品开发、革新活动有效且比较充分。4.不存在过多的销售费用。5.产品的质量和服务水平较高，并具有多样性，以适应提高大众福利和消费水平的要求。6.能够有效地利用自然资源。

上述六项具体目标可以作为产业组织政策制定和评估的理论依据。49实现产业组织政策目标的手段主要有以下三类：(四)产业组织政策的手段

直接改善不合理的资源配置控制市场行为控制市场结构从政策手段的属性看，还可以将产业组织政策的手段分为法律手段、经济手段和行政手段。50(一)反垄断和反不正当竞争政策1.反垄断和反不正当竞争政策的基本内容有：(1)分割已经形成的垄断企业。(2)限制企业的横向与纵向合并，以防止生产过度集中而形成新的市场垄断。(3)限制价格共谋行为，鼓励竞争。(4)禁止非法的价格歧视。(5)禁止搭配销售和排他性交易。(6)禁止欺诈行为。如虚假广告、盗用商标名称等。(7)扶持小企业的发展，并为小企业营造公平的竞争环境。二、产业组织政策的核心内容

51反垄断和反不正当竞争政策“例外原则”是产业组织政策必不可少的组成部分。由于国情的不同，各国反垄断政策的例外条款也各有特色。(1)美国：美国反垄断政策的例外原则适用范围主要包括特殊行业、特殊组织和某些特殊活动。(2)原联邦德国：原联邦德国拥有世界上最完备的反垄断的竞争促进政策法规《卡特尔法》，其例外条款集中体现在对各种“合法卡特尔”的界定中。(3)日本：日本反垄断政策的“适用除外”范围主要包括：①自然垄断所固有的行为。②基于特定事业法令的正当行为。③无形财产权的行使行为。④依法成立的各种合作社的行为。⑤转销价格的商定和维持行为。⑥不景气卡特尔。⑦合理化卡特尔。2.反垄断和反不正当竞争政策例外原则的适用范围

52

产业合理化政策，是旨在促进规模经济形成、改善产业组织结构、建立大批量生产方式和增加产业利润、实现产业振兴的基本政策。产业合理化集中表现为产业组织的合理化和高效化，其基础是流通过程的改组，产品的规格化、标准化、定型化，以及加工的专业化。日本的产业合理化政策是世界上最系统、最广泛和最富有成效的政策体系。产业合理化政策不仅在一些工业化先行国家发挥过重要作用，更是广大后发国家实施赶超战略必不可少的基本政策之一。因为后发国家在国际竞争中面临的基本问题，就是企业规模较小，产业集中度过低，缺乏足够的竞争力。(二)产业合理化政策

53即要按照专业化分工协作和规模经济原则，依靠优胜劣汰的市场机制和宏观调控，形成产业内适度集中、企业间充分竞争，大企业为主导、大中小企业协调发展的格局。通过上市、兼并、联合、重组等形式，形成一批拥有著名品牌和自主知识产权、主业突出、核心能力强的大公司和企业集团，提高产业集中度和产品开发能力。实行鼓励中小企业发展的政策，完善中小企业服务体系，促进中小企业向“专、精、特、新”的方向发展，提高与大企业的配套能力。综合运用经济、法律和必要的行政手段，关闭产品质量低劣、浪费资源、污染严重、不具备安全生产条件的厂矿，淘汰落后设备、技术和工艺，压缩部分行业过剩和落后的生产能力。中国政府制定的《“十五”计划纲要》中

也包含了产业合理化政策

54直接规制政策的对象主要是自然垄断产业.其目的是防止因重复投资与过度竞争所带来的资源低效配置，并确保产品的稳定供给、收入的公正分配、物价的稳定，以及产业的健康发展。直接规制政策的主要内容包括：进入规制、数量规制、质量规制、设备规制、价格规制和退出规制等。由于直接规制在相当程度上制约着企业的经营自主权，它不利于发挥经营者的创新能力，需要一定的规制成本，还容易为政府官员滥用职权，乃至“权钱交易”留下隐患，不利于行政的廉洁与高效。所以，政府应当尽量缩小直接规制的对象范围，在不得不采用直接规制时必须充分注重行政的公正、廉洁和高效，否则就极易偏离公众利益最大化的目标。这一结论已经成为学术界的共识。(三)直接规制政策

55一、产业结构政策的涵义与内容二、产业结构政策的重要性三、战略产业的扶植政策四、衰退产业的调整政策五、中国“十五”期间（2001年

——2006年）产业结构政策

第二节产业结构政策

56(一)产业结构政策的涵义

所谓产业结构政策，是指政府制定的通过影响与推动产业结构的调整和优化来促进经济增长的产业政策。在技术不断进步基础上的产业结构高度化是贯穿现代经济增长全过程的一条主线。产业结构政策既是现代经济增长的内在要求，又是各国经济发展战略的体现。积极制定和实施产业结构政策，不仅是发展中国家实现赶超目标的必由之路，而且也是发达国家保持自身优势地位的重要法宝。一、产业结构政策的涵义与内容

57产业结构政策的宗旨是以技术进步来不断促进产业结构的优化。尽管产业结构政策的形式多种多样，但大致可以归纳为产业调整政策和产业援助政策两种基本类型。前者的目标是产业结构合理化，后者的目标是产业结构高度化。产业结构合理化是产业结构高度化的基础，而产业结构高度化又是产业结构合理化的高级表现形式。无论合理化还是高度化，都离不开技术创新的支持。没有持续的技术创新，产业结构的合理化和高度化就会失去动力和物质基础。因此，产业结构政策的核心和焦点无疑应当是推动技术创新。(二)产业结构政策的基本内容

58从具体内容看，产业结构政策通常包括：幼小产业保护政策主导产业选择政策战略产业扶植政策衰退产业调整政策其中战略产业扶植政策和衰退产业调整政策是最基本的产业结构政策内容。59二、产业结构政策的重要性

产业结构政策的重要性表现在三个方面：

1.在工业化过程中，产业结构转换的能力、速度与效率，是一国经济发展态势的内在制约要素。自由放任的市场机制极易在产业结构转换过程中造成大量的资源闲置与浪费，无法自动实现产业资源的最优配置。这就要求政府以产业结构政策为手段，去弥补市场失灵的不足。2.产业结构政策集中体现着政府对产业结构优化的干预能力与效率。其优劣，将在很大程度上决定一国经济的兴衰成败。3.在整个产业政策体系中，产业结构政策始终占有中心和主导地位。60战略产业是指能够在未来成为主导产业或支柱产业的新兴产业。它首先是一种新兴产业，但并非所有新兴产业都可以成为战略产业。要成为战略产业就必须具备三大基本特征：一是能够迅速有效地吸收创新成果，并获得与新技术相关联的新的生产函数；二是具有巨大的市场潜力，可望获得持续的高速增长；三是同其他产业的关联系数较大，能够带动相关产业的发展。战略产业的扶植政策是产业结构政策中的主导方面和关键部分。它的特点是着眼于未来的产业优势，直接服务于产业结构的高度化。离开了战略产业的扶植政策，就不可能实现产业结构合理化、高度化的目标。国际竞争越激烈，战略产业的扶植政策就越重要。三、战略产业的扶植政策

611.战略产业的选择失误。我们必须认真研究和借鉴发达国家的经验教训，并密切关注高新技术领域的前沿动态，根据最新信息从核心技术、核心产品的层面，及时对战略产业的定位进行反馈式修正，尽量避免全局性的选择失误。2.效益低下、资源浪费的失误。国际经验表明，政府为扶植战略产业所作的投入，并不总是同其收益成正比，它往往伴随着一定程度的效益低下与资源浪费。避免这类失误的主要对策是：减少违背经济理性和效率原则的行政干预；尽可能发挥企业的活力与研究开发的自主性；发挥市场机制在政府资源投入中的调节功能；发挥专业机构对公共资金使用的指导、监督、咨询和评估作用。在制定和实施战略产业扶植政策时，务必重视防止出现两类失误：

62所谓衰退产业是指经历了幼小期、成长期、成熟期之后，进入了产业生命周期的最后一个发展阶段衰退期的产业。其一般特征是：产品需求量和销售量大幅度下降，技术进步率下降且创新无望，而由另一新兴产业提供的替代品却同时出现需求与销售额上升的趋势。具备这些特征的产业就应当被视为“衰退产业”。衰退产业调整对策是产业结构高度化过程中具有重大现实意义的基本政策，其立足点是帮助衰退产业实行有秩序的收缩、撤让，并引导其资本存量向高增长率产业部门有效转移。世纪之交的我国正面临着转变产业结构的艰巨使命，衰退产业的出现和相应的调整政策是不可或缺的。四、衰退产业的调整政策

631.加速设备折旧。通过制定和实施衰退产业设备的报废量、报废时间表，采取促进折旧的特别税制，对因设备报废而产生的损失提供部分补偿等政策措施，来加速其设备折旧。2.市场保护、援助。通过限制竞争品进口剧增对衰退产业实施一定的保护，。政府还可以通过价格补贴和参与采购、促销活动，对衰退产业实施援助。但这类措施不宜长期采用，否则容易引发消极后果。3.促进转产。政府可以通过立法指定某个衰退产业部门减少或停止生产某些产品，协助其选择适宜的转产方向，提供转产所需的设备贷款，发放转产补贴等措施，加速其产业转换过程。衰退产业调整政策的主要措施644.技术与经营支持。政府通过协调专利与技术推广部门的工作，对衰退产业转产的目标领域提供及时的技术和经营上的指导、咨询与援助。这对衰退产业的调整是十分必要和有益的。5.转岗培训。即利用政府所掌握的公共教育与培训设施，对不适应转产后新岗位技术要求的职工提供培训服务。经验证明，随着新兴产业对员工素质要求的提高，绝大多数转岗职工都需要接受转岗培训。而企业本身的培训设施和培训能力往往又不足以自立。总之，为了减少衰退产业调整引起的社会经济震荡，政府有必要建立完善的社会化援助体系。65《“十五”纲要》指出未来五到十年，是我国经济和社会发展极为重要的时期。世界新科技革命迅猛发展，经济全球化趋势增强，国际环境既对我们提出了严峻挑战，也为我们提供了迎头赶上、实现跨越式发展的历史性机遇。从国内看，我国正处在经济结构调整的关键时期，改革处于攻坚阶段，加入世贸组织又会带来一些新的问题。各方面任务十分繁重，许多深层次矛盾诸如入世后产业结构升级压力加大，原有的产业结构不合理问题更加突出以及能源、环境压力日益加大，产业结构问题迫切需要解决，形势要求我国必须抓住机遇，加快发展。五、中国“十五”期间（2001年——2006年）

产业结构政策66《“十五”纲要》提出今后五年经济和社会发展的主要目标之一就是经济结构战略性调整要取得明显成效，经济增长质量和效益要显著提高。其中产业结构调整的主要预期目标是：产业结构优化升级，国际竞争力增强。2005年第一、二、三产业增加值占国内生产总值的比重分别为13%、51%和36%，从业人员占全社会从业人员的比重分别为44%、23%和33%，国民经济和社会信息化水平显著提高，基础设施进一步完善。2003年党的十六届三中全会更是提出“坚持统筹兼顾，坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。”因此，必须在发展中调整结构，在结构调整中保持较快发展。671.巩固和加强农业基础地位。2003年党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制的决定》中高度重视巩固和加强农业基础地位，具体包括：（1）完善农村土地制度。（2）完善农产品市场体系，放开粮食收购市场，把通过流通环节的间接补贴改为对农民的直接补贴，切实保护种粮农民的利益。（3）深化农村税费改革。2.用高新技术和先进适用技术改造提升传统产业。要把传统产业的改组改造放在重要位置，以市场为导向，以企业为主体，以技术进步为支撑，抓好三个环节。3.发展高新技术产业，以信息化带动工业化。4.加强水利、交通、能源等基础设施建设，高度重视资源战略问题。5.加快发展服务业。我国产业结构调整政策的具体内容68第三节产业布局政策

一、产业布局政策概述二、发达国家的产业布局政策三、中国“十五”期间（2001年

——2006年）产业布局政策69一、产业布局政策概述

产业布局政策一般指政府机构根据产业的经济技术特性、国情国力状况和各类地区的综合条件，对若干重要产业的空间分布进行科学引导和合理调整的意图及其相关措施。从本质上讲，产业布局合理化的过程也就是建立合理的地区分工关系的过程，两者分别从纵向和横向角度考察同一事物(产业空间分布)的两个具体方面。产业布局政策的特点：1.从产业布局政策的内容上看，主要包括地区发展重点的选择和产业集中发展战略的制定。2.从产业布局政策的目标来看，产业布局政策往往与特定的国家经济发展程度相关联。3.从产业布局政策的实施手段上看，产业布局政策主要是规划性的，同时也包括一定意义上的政府直接干预。70在地区发展重点的选择上，产业布局手段主要有：制定国家产业布局战略，规定战略期内国家重点支持发展的地区，同时设计重点发展地区的经济发展模式和基本思路；以国家直接投资方式，支持重点发展地区的交通、能源和通信等基础设施，及至直接投资介入当地有关产业的发展；利用各种经济杠杆形式，对重点地区的发展进行刺激，以加强该地区经济自我积累的能力；通过差别性的地区经济政策，使重点发展地区的投资环境显示出一定的优越性，进而引导更多的资金和劳动力等生产要素投入该地区的发展。71在产业集中发展战略方面，可供采用的产业布局政策手段大致包括：通过政府规划的形式，确立有关具体产业的集中布局区域，以推动产业的地区分工，并在一定意义上发挥由产业集中所导致的集聚经济效益；建立有关产业开发区，将产业结构政策重点发展的产业集中于开发区内，既使其取得规模集聚效益，也方便政府扶持政策的执行。72(一)美国的产业布局政策

目前还很难看到美国的产业布局政策，这主要是由于美国的政体和经济运行机制有别于其他国家。在两党轮流执政中，很难形成一个系统的、完整的、内容明确的、并保持连续性的产业布局政策。产业布局政策实际上是利益集团相互冲突、相互摩擦的产物。美国的产业布局政策，主要是针对落后的流域地区和衰退的老工业制定的政府支持政策。其实施主要是通过中央财政向发展地区或州政府进行补助或补贴的措施来增强这些地区经济实力，以促进其经济发展和生活水平提高。二、发达国家的产业布局政策

73在德国，确定未来的经济结构和调整经济政策，不是联邦政府的任务，而是由企业来完成。产业结构的转化是由市场竞争来推动，而不是由政策进行直接干预。在组织市场经济运营的管理中，德国政府把注意力的重点放在改善有利于产业发展的投资、技术改造、增加就业岗位、促进国家和企业，特别是中小企业的技术研究与开发、规范市场竞争秩序等经济框架条件方面。这些政策措施，实际上形成了其产业发展和布局政策。在实施产业布局政策方面，也主要是采取财政补贴促进产业布局合理化发展。既有由上而下的纵向财政转移支付制度，也有富裕州补助较贫穷州的横向财政转移的支付制度，而且这种横向转移支付制度对产业布局均衡发展起到了重要作用。(二)德国的产业布局政策

74二战后，日本的产业布局政策围绕尽快增强国力，适应外向型经济发展的需要，充分发挥沿海地带对外交通便利的区位条件，实现产业空间布局的合理化等目标展开。二战后到80年代，为了实现充分发挥沿海地带区位条件和促进国民经济高速发展的目标，通过“太平洋狭长地带区”的计划及必要的财政、金融措施，使其沿太平洋狭长带很快成为世界上最为重要的重化工业带之一，为日本经济的高速增长做出了贡献。80年代以后，为解决工业布局过密、过疏的不协调问题，日本先后制订了四个全国性的综合开发计划，而且后一个计划主要是针对前一个计划执行过程中出现的问题以及不同的发展阶段产生的问题而制订的，使得区域政策具有连贯性和针对性，能够顺利地达到预期目标。(三)日本的产业布局政策

75三、中国“十五”期间（2001年——2006年）产业布局政策新阶段产业布局政策要实现双重要求：一方面，要有利于经济发达地区继续发挥优势，保持快速发展的势头，这是今后较长时期国家经济实力增长的主要依托，也是国家支持中西部地区发展的财力物力支撑；另一方面，也要有利于经济落后地区加快发展，包括开始实施的西部大开发战略和振兴东北等老工业基地战略，以及正在酝酿有望在“十一五”计划中提出的中部崛起战略。76要遵循新科学发展观，加快建设全国统一市场，在入世的背景下将产业结构政策和地区布局政策统筹规划，将产业集聚和产业转移统筹规划，实现区域协调发展和产业结构优化，促进经济和社会可持续发展。1.加快建设全国统一市场；2.保持东部地区优势，进一步提升东部地区发展水平；3.西部大开发战略的整体推进；4.振兴东北老工业基地战略。“十五”期间的产业布局政策的目标

77一、产业技术政策概述二、产业技术政策的内容和手段三、产业技术政策的发展趋势四、中国“十五”期间产业技术政策第四节

产业技术政策

78(一)产业技术政策的起源

产业技术政策，是指国家对产业技术发展实施指导、选择、促进与控制的政策的总和。它以产业技术为直接的政策对象，是保障产业技术适度和有效发展的重要手段。

18世纪首先发生在英国的产业革命，充分展示了技术对经济和社会的巨大影响力，并从质和量两方面给人类带来了划时代的变化。此后，政府对技术的直接和间接介入的机会大幅度增加，政策与技术的结合越来越密切，产业技术政策就是在这种背景下出现的。一、产业技术政策概述

79产业技术政策是产业政策体系的重要组成部分，它同产业组织政策、产业结构政策和产业布局政策是并列关系。对特定产业而言，产业技术政策在产业的幼小期和衰退期便具有决定其前途和命运的影响力。在未来的国际经济竞争中，能否运用政府职能，弥补市场失灵的缺陷，有效地促进技术创新将成为检验各国政府能力的尺度之一。总之，不善于运用产业技术政策的政府，必将在经济与政治上陷入被动和落伍。(二)产业技术政策的地位

80在知识经济初见端倪的今天，产业技术政策的重要性已越发突出。其理由是：第一，产业技术正在日益高风险化和大规模化，所需的投资额度空前增加，其投资风险无法由企业来独立承担。从技术开发成本或技术安全看，国家对技术的管理和政策介入已经成为重要课题；第二，当今世界技术领域中的国际竞争日趋激烈，广大发展中国家的产业技术与发达国家之间的差距正在呈扩大趋势，如果政府不积极采取相应措施，这种差距将可能进一步扩大，从而严重影响21世纪国际新秩序的建立。(三)产业技术政策的重要性和必要性

81第一，由于技术成果具有公共产品的性质，技术开发的成本与技术的社会收益之间存在不对称关系，个人收益率总是低于社会收益率，其外溢效益十分明显。此外，基础研究的回报率往往极低，技术成果应用的收益率高而社会边际成本却接近于零，加上技术开发存在技术与商业双重风险，以及技术开发的难度增加、投资规模日趋扩大等因素，都不可避免地造成私人投资的不足。所以，国家必须制定和推行专利保护政策、风险投资促进政策(如批准设立风险投资基金，政府对研究开发投资实行信贷担保、贴息、按比例分担等)、基础研究支持政策等；

产业技术政策的必要性的体现：82第二，现代经济进步越来越依赖于连续、高效、大规模和有组织的技术创新。在缺乏政策介入的情况下，单靠市场机制将会导致技术开发投资不足或重复投资问题。为了实现技术资源的有效开发和最优配置，防止技术创新的中断，确保产业技术的持续进步，国家就必须以适当的政策手段对技术开发与推广应用进行有效的指导、组织、扶植和协调。实践证明，产业技术政策是有组织地推进技术创新的得力手段，凡是能够成功地实现产业结构高度化的国家，都较好地运用过产业技术政策。发达国家尚在以产业技术政策推动技术的持续进步，对于技术相对落后的国家而言，推行产业技术政策的必要性更是不言而喻。83一般而言，产业技术政策应当包括两方面的内容：一是确定产业技术的发展目标和具体计划，包括制定各种具体的技术标准、技术发展规划，公布重点发展的核心技术和限期淘汰的落后技术项目清单；二是技术进步促进政策，包括技术引进政策、技术扩散政策、技术开发扶植政策。二、产业技术政策的内容和手段

84可分为直接干预手段和间接干预手段两大类。前者包括政府依据有关产业技术进步的各种法规所实施的行政干预(包括政府对引进技术实施管制、直接投资于产业技术开发和应用推广、主持和参与特定产业技术开发项目等)；后者主要是政府对产业技术的发展前景、战略目标、项目重点等提供指导，以及对产业技术开发提供补助金、委托费、税制优惠和融资支持。产业技术政策的手段

85产业技术政策是适应经济发展对技术进步的要求而产生的，技术的进步又会不断对产业政策提出新的要求。90年代以来，各国产业技术政策总体上出现了三大趋势：一是政策的目标体系越来越丰富、完善；二是政策措施和手段越来越具体、务实；三是突出了增强产业国际竞争力的重要性。三、产业技术政策的发展趋势

86韩国产业技术政策的新趋势在韩国，90年代以来产业技术政策经历了新的重大变化，即从政府与企业的共同主导，转向企业主导、政府辅助；从以直接支援为主，转向加强结构性竞争力；从以产业为中心，转向以技术创新为中心，开始强调通用技术(如信息技术)对各产业的渗透。

为了赢得21世纪国际竞争的优势，韩国政府正在执行的产业技术政策，包括六个方面的具体内容：1.增加研究开发投资；2.指定14项核心技术开发项目。其中包括7项产品技术项目和7项基础技术项目；3.促成新技术的产业化；4.完善科技信息流通体制；5.加强产业界的科技队伍建设；6.加强国际科技合作87“十五”期间，我国制定了《国民经济和社会发展第十个五年计划——科技发展规划》以及《国民经济和社会发展第十个五年计划——高技术产业发展规划》，涉及产业技术政策的内容较多，现归纳为六方面内容：1.加快产业技术升级，为经济结构战略性调整提供支撑2.加大力度鼓励促进可持续发展的技术创新3.推动高技术产业优惠政策由区域政策向产业政策转变4.发展创业投资，培育创业投资机制5.集中力量支持国民经济、社会发展和国家安全中重大科学问题的研究6.深化科技体制改革，建设国家创新体系四、中国“十五”期间产业技术政策

88一、农业政策二、中小企业政策第五节综合性产业政策

89(一)农业的产业特性农业不仅提供食物，而且还为工业提供原料等生产要素和产品，是人类赖以生存和发展的基础产业。世界经济发展的经验证明，农业的发展是整个国民经济发展的基础。几乎所有先进国家都拥有相对发达的农业，而广大发展中国家则多数受到农业落后的困扰。只要农业生产率得不到提高，工业化目标就不可能实现，这是产业发展的一般规律。农业的特征使得农业成为国民经济中的“弱质产业”。

一、农业政策90由于农业是基础产业，又是“弱质产业”。所以，自古代起各国的当政者就对土地制度、水利设施、农业劳动力、农业技术、农产品价格与流通渠道等方面实施积极的政策干预。“重农轻商”、“固本抑末”几乎是我国历史上最持久的政策理念。当前，世界农业的现代化程度不断提高，出现了所谓“农业工业化”趋势。此外，随着各国农产品市场开放程度的扩大，农业的国际竞争将会加剧，世界农业将逐步走向一体化。农业政策理应成为国家产业政策体系的重要组成部分。我国是一个落后的农业大国，也是农业弱国。除了运用市场机制充分调动农业生产者投身农业现代化的积极性，制定和推行有效的农业政策已经成为当务之急。(二)农业政策的重要性

91农业政策的一般目标与手段有以下几个方面：1.提高农业生产效率。2.增加和稳定农业从业人员的收入。3.保障粮食的安全供给。4.建立发达、完善的农业社会化服务体系。5.为农村剩余劳动力创造非农就业机会。(三)农业政策的一般目标与手段92(四)实例剖析：美国农业政策的内容体系美国的农业政策是一个非常丰富、复杂的政策体系，其农业立法和政策几乎涉及农业的每一个方面。归纳起来，其内容大致可以分为两类：1.农业资源保护与农业科技发展政策；（1）在农业资源保护方面，以立法形式制定各种污染源的治理标准，并确立严格的执法程序，使违法者受到应有的处罚。（2）始终注重促进农业科技发展。（3）美国政府组织了一个覆盖全国的“农业教育、科研和推广体系”，使农业教育、科研和推广三者融为一体。2.农业经济与社会发展政策。（1）农业价格和收入支持政策；（2）农业信贷政策；（3）农业税收政策；（4）农产品对外贸易政策；（5）国内食物援助政策等。3.美国的农业社会化服务体系93(一)中小企业概述1.中小企业的概念。中小企业是一个企业规模的概念，其含义是因时代、国家和所在产业的不同而有所区别的。在现实经济生活中，大企业与中小企业之间并不存在一条绝对的界限。然而，作为政策对象的“中小企业”，其规模上限和下限又必需首先得到明确界定，否则，中小企业政策就会因为没有明确的政策对象而无法有效实施。二、中小企业政策

94在日本的《中小企业基本法》中，“中小企业”是指制造业：从业人员在300人以内或资本金在1亿日元以下的企业；批发业：从业人员在100人以内或资本金在3000万日元以内的企业；零售与服务业：从业人员在50人以内或资本金在1000万日元以下的企业。“小