巴西农村公共养老金计划研究

巴西农村公共养老金计划研究

一、巴西的养老保障现状巴西位于东南美国政府的东南端。这是一个人口最多、面积最大、经济实力最强的发展中国家。中国则是世界上人口最多、最大的发展中国家。同为“金砖四国”的发展中农业国家,中巴两国在农业发展领域与农村老龄化问题上有着极为相似的境遇。农业人口方面,2007年巴西农业人口3540万,占全国总人口的23%。其中,农业劳动力1150万,占劳动力总数的22%。为应对农村人口老龄化带来的社会危机,巴西于1971年把社会保障的覆盖范围从最初的城市工人,扩大到农村工人和农村的普通居民,使农村居民第一次拥有了包括养老保障在内的社会保障制度。巴西农村公共养老金计划强调的是非缴费以及政府对农民的养老责任。中国有其独特的国情,在新农保的实施过程中,既要从农村社会的实际情况出发,充分重视个人的养老责任,又要借鉴巴西的成功经验,强化政府在解决农民养老时的财政、制度、管理责任。选择巴西农村公共养老金计划作为研究对象,能从养老保障中的个人责任与政府责任视角,为我国农村养老保障体系构建提供有益的借鉴。二、巴西农村公共养老金计划的调整1923年,为缓和劳资冲突,巴西政府在国有企业和大型私营企业中首次实行了社会保障制度,并于1934年宣称,接受社会保障的保护是每一位巴西工人应有的权利。到1938年,巴西的养老保障几乎覆盖到所有的城市劳动工人。但是,农村工人与农民一直被排除在社会保障体系之外,他们的养老问题只能通过个人或家庭来解决。但是,农村的贫困以及广大农民的老无所养,敦促巴西政府必须通过制度化的强制手段,来保障农民的养老权益。久经波折与努力后,巴西政府在1971年颁布了第11号社会保障补充法,开始由政府援助农村劳动者,将农村劳动者纳入到社会保险体系中。巴西农村公共养老金计划在制度伊始充分体现了政府的财政责任,由政府为农民提供保证最低生活水平的社会救助养老金。1974年,巴西政府再次颁布法令,规定无论农民是否交纳过社会保险金,政府每月都会发给相当于最低工资一定比例的生活费。从农村社会的实际养老需求出发,巴西农村公共养老金计划也是不断调整、不断完善的。制度实施之初,其享受对象是男65岁以上、女60岁以上生活困难的农村老年人、孤寡以及残疾人。养老金领取者需要由当地政府部门开具一个已在农村从事农业劳动20年的“工作”证明,同时接受相关政府部门家庭经济情况调查,作为领取养老金的先决条件。养老金待遇水平方面,受限于当时较弱的经济实力,养老金待遇水平仅相当于当地最低工资的1/2,寡妇领取的则更少,仅为当地最低工资的1/3。资金筹集方面,农民个人不缴费,而是由政府通过多种途径,多方筹资。养老基金除了政府的公共拨款外,还包括农产品初次买卖价格中2.1%的税收,城镇各类有雇员的雇主所缴纳的3%的工薪税。尽管这一养老金计划在实践运行中也存在着诸如雇主缴费偏高、政府拨款较少以及待遇水平较低等一系列问题,但在解决农村老年人老有所养的问题上,还是取得了十分显著的效果。1988年,巴西政府颁布了新宪法,对农村公共养老金计划进行了较大的制度调整。新宪法再次强调了国家作为主体对农村社会保障的主导责任,并把向农村贫困家庭提供经济援助作为政府行政的一项重要任务。与1974年的制度相比,新宪法规定领取养老金的年龄由原来的男65岁、女60岁,调整为男60岁、女55岁。养老金待遇水平也有了相应的提高,并规定只要符合领取条件,不同老年群体可以享受同一标准的养老金待遇水平。新宪法仍然坚持农民不缴费的原则,但是在其他缴费者的缴费水平上做出了调整。新宪法要求农产品的第一购买者向当地社会保障机构缴纳商品价格2.2%的税收作为农村养老金的资金来源。鉴于农民“工作”年限较难确定,新宪法规定,领取养老金的条件为有从事农业劳动的年限记录,并且农业劳动时间与城市工人最低缴费年限相同,农业劳动年限则由农业用地记录、农产品售卖情况记录或农业劳动者工会证明等方式来确定。近些年,巴西在农村公共养老金计划中又采取了一些新的措施。例如,为扩大覆盖面并帮助那些真正需要帮助的农村居民,新制度提出要建立农村劳动力纪录花名册,内容包括该农民的家庭成员数、收入水平、主要家庭开支等,目的是清除那些潜在的受益者,找出那些真正的低收入者,探索合适的“进入——退出”机制。政府主张并积极支持协会、贸易联盟和自我雇用者、国内服务人员、农民之间的合作。如果这些措施实施无效,就由社会保险机构或政府建立一项公共措施来提供稳定的缴费制度和财政补助。巴西农村公共养老金计划的实施对应对农村老龄化危机,改善老年人的生活境遇,缓减老年贫困都起到了积极而有效的作用。但是,我们也应看到这一制度的“短板”,其所坚持的农民非缴费原则对政府的财政能力是一个极大的挑战。但是,巴西农村公共养老金计划这种非缴费和政府主导的理念与实践,对我国在经济欠发达的农村地区开展新农保具有极强的参考价值与借鉴意义。三、新农保实施过程中的不现实性我国是一个发展中的农业大国,农村各地经济发展水平参差不齐,大多数农村仍处在欠发达状态中。在新农保的实施过程中,一味追求以缴费为条件的社会养老保险具有一定的不现实性。因此,借鉴巴西农村公共养老金计划,应适时引入非缴费制度,在欠发达的农村地区构建一个“家庭养老+土地养老+`零支柱'”的养老保障模式,充分体现个人和政府在养老中的保障作用。(一)农村家庭养老功能的现状在传统社会自给自足的小农经济中,家庭扮演着极其重要的角色,它既是一个生产单位又是一个消费单位,家庭作为社会的核心细胞,自动承担了对老年人的赡养责任,这种传统使得家庭养老成为农村社会的主要养老方式。但是,随着社会的变迁,农村家庭也经历了一个由“大家庭”到“小家庭”的规模演变,其养老功能也逐渐弱化。虽然家庭类型在从传统走向现代,但它的一些基本功能并未被完全取代,其在养老保障中仍起着关键的作用。一份来自农村地区养老意愿调查资料显示,从青年人的养老保障方式来看,77.2%的青年人希望将来依靠子女养老,10.4%的青年人希望利用年轻时的积累养老,而青年人中仅有0.8%的希望将来依靠社会养老保险养老。从青年人希望的养老地点来看,94%的青年人希望在家中养老,仅有2.1%的青年人希望在社会养老机构养老。从青年人所希望养老的照料者来看,51.8%的青年人希望将来由子女照料自己,33.8%的青年人希望将来自己照料自己。(二)征地中的土地养老古往今来,土地是农民最基本的生产资料,重视与发挥家庭的养老功能,必然要求提升与强化土地的养老功能。一方面,农民作为生产者在自己的土地上耕作,可以把劳动所得作为养老资金。另一方面,当老人丧失劳动能力或者不愿从事土地耕作时,可以把土地转包给他人耕种,换取养老资金。遇有建筑征地或其它占地时,农民也可以从中得到资金补偿以备养老之需,从而实现“以地养老”。但是,改革开放以来国家着力推进的城市化运动,却使土地的养老功能受到极大的挑战。主要表现为:耕地面积数量减少,导致劳动所得相应减少,种地收入难以满足农民的养老需求。农资价格上涨使农业经营的成本升高但收益降低,甚至出现种地亏本的现象,打击着农民从事农业生产的积极性。基于土地养老在农村养老中的地位,国家必须通过适当措施扭转这种不利局面,强化土地的养老功能。具体政策为:通过提高农业经营效益和比较利益水平,提升土地的保障能力。积极促进农业结构调整,提高农业产业化经营水平。积极鼓励土地流转制度创新,使土地发挥更大的经济效益。此外,应尽快建立与完善土地流转制度,使土地通过反租倒包、转包、租赁、土地产权入股、大户托管等形式,合理有偿地流转起来,使农民从土地上获取更多养老支持。(三)“零支柱”养老保障政策“零支柱”是世界银行在经过长期、大量调研后,于2005年提出的一个新概念,是指建立在非缴费基础上,由政府提供最低水平养老金待遇的保障性措施。其政策理念是社会保障的公平性与政府主导性。“零支柱”的政策选择认为,公民作为一个平等的社会群体,应不分城市与农村完全得到平等的社会保障待遇。我国2009年颁布的《指导意见》中规定,对年满60周岁、未享受任何城镇养老保险待遇的老年人,不用缴费即可按月领取基础养老金,就是一种普惠型的“零支柱”养老保障政策选择。“零支柱”能从根本上解决农村老年人的养老资金需求问题,在新农保中占有特殊重要的地位。“零支柱”养老保障设计遇到的最大挑战就是资金筹集问题,笔者认为,基于我国近年来财政收入的持续增加,这一政策的资金保障必须主要由财政拨款形成。在《指导意见》的基金筹集部分也规定:“政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金,其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助,对东部地区给予50%的补助。”我国农村老龄化危机会日益严重,国家财政对“零支柱”的资金需求会出现“供不应求”的不利局面,因此,我们必须及早采取政策措施,拓宽“零支柱”的筹款渠道。笔者认为,“零支柱”可以与农村最低生活保障制度相整合,在筹资方面探寻相关制度的配合与支持,通过与最低生活保障制度的结合,缓减国家在农村养老保险制度上的财政压力。二者能够实现制度整合,是因为它们在如下两方面具有共性:第一,它们都是国家财政拨款;第二,它们都是针对农村老年人的生活问题而设置的制度保障。所以,在新农保中必须充分重视“零支柱”的政策设计。四、政府在农民养老保障中的作用巴西农村公共养老金计划中,政府在制度制定、组织实施、资金筹集中都起着重要的作用,这也是该制度得以顺利实施的基本保证。虽然,养老保障是个人和政府的共同责任,但政府作为一个“代理人”与“兜底者”,必须在保证农民最基本的养老需求中起关键作用。我国旧农保中政府责任的缺失,导致其政策运行的失败。所以,在新农保中必须实现政府在财政政策、行政管理、制度安排方面的责任回归。(一)农村的发展为政府经济发展提供了重要保证政府财政是制度实施的坚强后盾。巴西农村公共养老金计划中政府予以了大力的财政支持,使这一政策得以顺利运行。我国政府一直以来在农村的建设与发展中,财政投入严重不足。建国初,我国选择了优先发展城市和工业的战略,政策向城市和工业倾斜,直接导致农村发展的滞后与政府在农村发展上的责任弱化。国家发改委测算,改革开放的20多年中,仅征用农地的价格“剪刀差”,政府就从农村拿走2万多亿元。(二)农村社会养老保险制度的制度建设政府对农村社会养老保险制度的行政责任包括:建立相关制度,对制度的实施进行管理并对制度的实施过程进行监督。制度建设方面,巴西通过上世纪70年代一系列的政策法规,再经由1988年新宪法的相关条款,最终建成较为成熟的农村公共养老金计划。而且,巴西养老保险也是通过先城市、后农村的途径,逐步建立健全起来的。我国在养老保险的制度实施中,也遵循了先城市、后农村的路径。1951年,政务院颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》,标着我国城镇职工基本养老保险制度的建立。之后,在经济发展与社会需求的共同推动下,1992年和2009年国家先后颁布了《基本方案》与《指导意见》,标志着我国农村社会养老保险制度的实施与重启,从而初步完成了农村养老保险的制度建设。对农村社会养老保险制度的管理包括养老保险的经办管理和养老保险基金管理两方面。经办管理方面,《指导意见》就农民参保缴费和领取养老金等情况建立了信息管理系统,并与公民的其它信息管理系统实现资源共享。在基金管理方面,《指导意见》明确指出要建立新农保基金财务会计制度,规定新农保基金要全部纳入社会保障基金财政专户,实行收支两条线管理,单独记账、单独核算。基金管理要从县(市)级统筹做起,然后逐步提高统筹层次,实现养老保险基金从省级统筹到全国统筹的过渡。对养老保险制度的监督,主要指对制度的执行情况进行符合政策要求的评估与监督,并对资金的筹集、上划、下拨进行全