上海市浦东区教委探索民办教育分类管理建设非营利民办学校新规制度调研分析报告

上海市浦东区教委：探索民办教育分类管理建设非营利民办学校制度”调研汇报摘要：民办教育能够提供多元教育产品满足人民群众多元教育需求，有利于增强教育改革活力。民办非营利制度设计是公共治理结构和服务体系组成部分，对于破解民办教育发展瓶颈含相关键意义。本调研汇报经过文件研究、访谈针对上海市浦东新区设计非营利民办学校制度动机、推进过程、制度设计思绪等进行综合分析，试图对实施该政策动机、实施过程、创新点和效果有更正确、更全方面了解，相信这将对在实践中实施民办教育分类管理以促进民办教育深入发展起到关键启示作用。关键词：分类管理非营利性民办学校制度设计促进教育公平是国民教育发展关键发展方向。在这种理念驱动下，为了愈加好推进地方教育制度创新向纵深方向发展，二十一世纪教育研究院联合多家公益及教育机构共同提议第二届“地方教育制度创新奖”评选活动，调研团体资料将是参评案例真实性及可信度确保之一。我们调研参选案例是“上海浦东新区教委：探索民办教育分类管理，建设非营利民办学校制度”，采取调研方法有查阅相关文件资料、实地访谈。此次访谈于11月17日在上海浦东进行，参与访谈有上海浦东新区社会发展教育四处长及相关人员。一、非营利民办学校制度设计背景和动机城市活力需要依靠富有活力办学体制，而这肯定离不开富有活力民办教育。上海是一座极具活力城市，民众对教育需求存在多元化，尤其伴随市场经济和社会发展，社会展现出不一样层次和水平群体，这些群体对教育需求愈发展现出多样、选优特点。民办教育存在增加了教育供给多样性，更有利于满足市民多样化教育需求。浦东新区建区以来，经过十五年连续发展，新区民办教育由小到大，已取得了长足进步。9月，已经有民办中小学31所（含13所民办农民工儿女学校）、民办幼稚园48所，非学历培训机构146家。新区多种类型民办教育机构对满足社会多元化教育需求起到了很大作用。为了促进民办教育健康发展，增强发展动力，新区政府也出台了向民办教育机构购置服务、设置民办教育发展政府专题资金等多项扶持政策。然而在实践中因为没有一个制度符合市场经济下教育制度和政策，大家仍习惯于沿用计划经济下政策来管理市场经济下教育现象，这造成目前民办基础教育在现实发展中遭碰到瓶颈，发展陷入办学经费问题、办学风险问题、师资问题、学校内部管理体制问题等很多困境，民办教育机构要求政府给扶持和资助呼声日益高涨。处理民办教育危机最终究属到政府管理公共教育责任，政府怎样管理民办学校以促进民办教育迫在眉睫。因为民办教育存在不管从社会价值还是经济价值来说全部十分关键，所以政府应加大对民办教育扶持毋庸置疑。然而民办教育中营利性机构，政府通常不能给直接财政资助，不然易造成国有资产流失。而因为现行法律要求不清楚，民办教育机构营利性和非营利性制度缺失，民办教育机构办学性质难以认定，造成相关扶持制度难以实施。所以，创新设计民办教育机构营利性和非营利性制度，正是改善民办教育发展最为关键一环，即一定要处理好营利性和非营利性平衡。二、制度推进，浦东新区开始设置民办教育发展政府专题资金。，新区以支持民办教育机构开展课题研究方法资助民办教育机构。推行《浦东新区创办非营利性民办学校若干制度》。从开始，通常要租赁教育局所属公办学校校舍创办民办中小学、幼稚园，必需要根据教育局要求民办非营利制度操作，只能创办民办非营利学校。配套制度体系包含：（一）建立完善法人治理结构，实施董事会领导下校长负责制。（二）完善准入制度。（三）构建配套保障制度、评定监控制度和退出制度。7月，民办福山正达外国语小学正式成为该制度中申办非营利民办学校实践者。三、民办教育机构营利性和非营利性制度设计创新点上海浦东新区教委在实践和调查研究基础上制订《浦东新区创办非营利性民办学校若干制度》使中国现行法律对民办教育要求不清楚状态得到了改善，填补了民办教育健康发展保障制度资源空白。其创新点关键有以下亮点：（一）对营利性和非营利性民办教育机构作了界定在中国民办教育实际发展情况和对国际通行非营利组织概念研究基础上，浦东新区教委对衡量非营利性民办教育机构指标作了界定：第一，举行宗旨不以营利为目标；第二，营运盈余不能用于组员间分配和分红；第三，机构资产不能以任何形式转变为私人财产。具体表现为：第一，办学不要求回报，出资人出资全部移转教育机构名下；第二，机构财务独立，有独立完善法人治理结构和合理不致令任何个人利己营私管理制度；第三，出资人不得以任何形式占用或抽取办学经费，营运结余全部转化为办学再投入；第四，机构终止时结余资产归入民办教育发展基金，不归出资人个人全部。除此之外民办教育机构，纳入营利性组织范围。同时，制度文件中要求从开始，通常租赁教育局所属公办学校校舍创办民办中小学、幼稚园，只能创办民办非营利学校。（二）对民办教育分类管理做了制度规范设计在借鉴其它国家和地域经验基础上，浦东新区教委对营利性和非营利民办教育机构管理制度提升到规范文本设计，分类管理思绪为营利性学校纳入企业范围管理，实施企业法人登记，完全按市场化模式运行，自负盈亏，依法纳税；非营利性学校纳入民办非企业单位范围管理，实施民办非企业单位法人登记，出资人出资不享受收益权、对学校资产不享受任何权利，学校能够享受税收优惠和政府财政扶持资助。其汉字本《浦东新区创办非营利性民办学校若干制度》要求了非营利民办学校法人治理制度、准入制度、保障制度、评定监控制度和退出制度。其中，法人治理制度要求非营利性民办学校实施董事会领导下校长负责制；准入制度规范了准入三部曲：经过招投标选择举行者、举行者推行出资义务、根据办学条件筹备学校；保障制度保障了办学成本、师资稳定和财政支持；评定监控制度加强财务过程管理，经过评定进行监督；退出制度指定了非营利民办学校退出办学步骤。四、相关民办教育机构营利性和非营利性制度部分思索民办教育能够提供多元教育产品满足人民群众多元教育需求，有利于增强教育改革活力。民办非营利制度设计是公共治理结构和服务体系组成部分，对于破解民办教育发展瓶颈含相关键意义。然而，这种非营利制度设计肯定会存在一个矛盾：作为该类学校举行者是期望政府能够给宽松政策环境并加大对非营利性民办教育机构奖励资助力度；作为负责教育政府单位是期望加强对该类学校监管，避免发生较大教学风险并预防举行者“借非营利之名”进行营利活动。所以，在民办非营利制度设计中，怎样有效平衡双方之间“矛盾”应是探索试行非营利制度建设，培育优质、特色、精品民办非营利学校关键之一。《浦东新区创办非营利性民办学校若干制度》（以下简称“若干制度”）中相关要求或设计已经比很好表现这一点，下文我们将针对《若干制度》一些条款进行具体叙述：（一）相关非营利性民办学校地位问题在《若干制度》指导思想中应该明确非营利性民办学校和公办学校应该含有相同地位，有时候甚至要优于公办学校。从本质上来讲，非营利性民办学校是利用社会企业或个人资源和国家资源相结合来实现公办学校功效。非营利性民办学校不一样于营利性民办学校，正因为其是非营利性，所以更像是“准”公办学校。所以，从发挥社会中企业或个人主动性角度，政府应该明确非营利性民办学校。（二）相关自建校舍或租赁非局属资产办学民办学校问题《若干制度》仅要求了自建校舍或租赁非局属资产办学民办学校，可自愿申报、自主决定是否采取民办非营利制度创办。但对于这类自愿申报民办学校并有没有设计具体制度。根据我们了解，自建校舍或租赁非局属资产办学民办学校采取民办非营利制度创办后，也必需要根据教育局要求民办非营利制度操作。但因为这种类型学校采取是自建校舍或租赁非局属资产，那么对于这类学校是否也应该采取一定准入机制，比如事先对自建校舍是否符合标准进行评定。另外，因为学校是采取自建校舍或租赁非局属资产而非公办校舍，政府是否应该给一定财政补助等。（三）相关法人治理制度中董事会组员问题《若干制度》要求了学校董事会由举行者组建，能够由教育专业管理人员、举行者代表、教职员代表、小区代表等组成。对于出资人和董事会组员是否有限制，比如可否有公办学校在编人员。民办福山正达外国语小学在申办中就碰到这种问题，浦东新区教育局考虑到该校为实践非营利性民办教育制度学校，拟先期支持，给十二个月过渡期。十二个月期满，相关人员须明确退出公办编制或退出民办学校（四）相关风险准备金问题《若干制度》只要求了凡租赁公办学校校舍办学，应每十二个月从学费收入中提取风险准备金。提取百分比为学校年学费收入3-5%，累计金额达成学校当年学费收入50%时及以后期间，能够不再提取。不过对于自建校舍或租赁非局属资产办学民办非营利性学校并没有相关要求。（五）相关退出机制问题《若干制度》中要求，在结清全部债权债务基础上，若学校资产仍有结余，举行者能够收回创办时投入注册资金，装修等附加在校舍上增值部分无偿归教育局全部，收回注册资金后盈余纳入区域民办教育发展基金，不归属举行者全部。从上述要求我们发觉，装修等附加在校舍上增值部分无偿归教育局全部，这可能会造成一个结果：在举行者投入校舍修缮或增加设备时，可能会考虑自己退出后是否还有足够结余作为创办时投入注册资金收回，假如没有可能将停止对校舍修缮或增加设备投入。所以，为了使学校举行者愈加主动地将盈余再投入到学校办学中，用于不停改善办学