关于公共行政学和公共选择研究中的一个疑难问题

关于公共行政学和公共选择研究中的一个疑难问题

长期以来，无论是对公共官僚机构的研究，还是从20世纪60年代以来的公共选择官僚经济，所有公共官僚机构都是相同的。在这个假定的驱使下,公共行政学一直都不加区别地将这种或那种管理模式运用到所有的政府机构。同时,公共选择的研究者通常都将自己从某个或某几个公共官僚机构观察到的官僚行为推广为一个普遍性的关于公共官僚机构的理论。因此,一个至关重要的问题是:各个公共官僚机构究竟是相同还是不同?目前,对于这个问题的理论和经验研究都非常有限,主要有威尔逊(Wilson,1989)、唐莱威(Dunlevy,1992)和威廉姆森(Williamson,1999)的研究。不过,这些研究已经足以使得我们相信不是所有的公共官僚机构都是一样的。在名著《官僚制》中,政治学家威尔逊就非常强调公共官僚机构的差异性与复杂性。根据工作人员的劳动投入及其产出的可观察性,威尔逊区别了4种不同的官僚机构:生产型组织、程序型组织、工艺型组织和应付型组织。生产型组织是指那些工作人员的投入及其结果都可以观察到的政府组织,如税收机构。程序型组织是指那些管理者可以观察到下属的投入但不能观察到相应的结果的政府组织,如职业安全和卫生部门。工艺型组织则刚好与程序型组织相反,它是指那些工作人员的投入很难观察但是结果比较容易评估的政府组织,如林业部门的森林看守机构。应付型组织则是指那些刚好与生产型组织相反的政府组织,即那些工作人员的投入及其结果都很难观察的政府组织,如警察局(P159-175)。在仔细分析了官僚机构预算的组成之后,政治学家唐莱威批评了传统公共选择理论对于官僚机构之间的异质性的忽视。他指出,对于不同的官僚机构来说,预算构成中的各个部分(核心预算、官僚预算和项目预算)的相对规模都是不同的。由于预算构成不同,官僚机构可以分为以下主要类型:生产机构、管制机构、转移支付机构、合同机构、控制机构、税收机构等(P183～190)。生产机构即是马克斯·韦伯理论和传统官僚经济模型中分析的官僚机构,直接生产和供给公共服务,并用其自身的人员来负责大多数的政策执行,因而是劳动密集型的。这种机构的预算相对于其职能来说较大,核心预算占用了其官僚预算和项目预算的很大部分。管制机构的情况与生产机构相同,但其预算规模相对要小,从预算的角度来讲,营运相对廉价。转移支付机构是一个将资金以补贴等形式转移到私人部门和个人的机构,其核心预算只占机构预算的很小部分,而且核心预算并不总是随着项目预算的扩张而扩张。此外,一旦基本的行政设施已经具备,官僚预算和项目预算的增加或许并不会对营运成本产生影响。合同机构负责发展服务规定或资本规划以供投标之用,然后将合同交给私人公司或商业性运作的公共组织。合同机构的核心预算只占他们的机构预算的较小部分,官僚预算则占整个机构的项目预算的几乎全部。控制机构是指那些专职负责将资金以补助金和政府间转移支付的形式转移到其他公共机构,并监督其使用和政策执行。对于这一类机构来说,核心预算和官僚预算都只占项目预算的小部分。此外,由于这类机构常常监督下级政府和机构,控制机构的超项目预算在项目预算之上呈现出大规模的增加。税收机构负责筹集政府收入,它和管制机构一样可以将部分行政成本外在化。而且,它是劳动密集型和公文处理较多的组织。因此,税收机构的核心预算较大。最近,威廉姆森从交易费用经济学的角度分析了公共官僚制度。他在公共部门中鉴别出了6种交易类型——购买型、再分配型、管制型、主权型、司法型、基础设施型交易,并集中分析了主权型交易(外交)。他指出,主权型交易必须面对3种合同风险:资产专用性、诚实风险和营运成本。而且,在主权型交易中产生合同风险的程度以诚实的风险最大,资产专用性引起一些,营运成本引起的最小。正是由于这3种合同的风险,尤其是诚实的风险,使得主权型交易不能私有化,必须由政府自行生产。威廉姆森说,和其他的治理结构一样,公共官僚特别适合于某些类型的交易而不适合于另一些类型的交易。威廉姆森的分析实际上也意味着公共官僚机构之间是存在差异的。因为,这6种公共部门的交易类型都是和不同的官僚机构相联系的。例如,主权型交易主要是由外交、警察这样的官僚机构来组织和管理的,管制型交易主要是由各种经济管制机构来组织和管理的,再分配型交易主要是由社会保障这样的官僚机构来组织和管理的。换一个角度来说,各个官僚机构之所以不同,就是因为它们管理着不同的公共部门交易,而这些交易有着不同的合同风险。认识到公共官僚机构的“非同质性”,对于公共行政学来说具有非常重要的理论意义。首先,这将有助于我们认识到在公共行政中不同的公共官僚机构会采取不同的管理模式。这在威尔逊的研究已经得到了充分的发挥。他指出,在生产型组织中,由于投入和结果都可以被观察到,因此,管理问题就可以被简化,管理者可以测量与评估下属对于效率的贡献。也就是说,在这种政府组织中.一种有效的激励与监督系统可以以很低的成本设计和运行。对于应付型组织来说,由于投入和结果都无法测量,有效的管理几乎不可能,管理者和下属之间的冲突通常是很频繁的。对于这一类政府组织来说,管理通常集中到那些比较容易测量的工作人员的活动。同时,上级一般倾向于限制下级行动的自由。在程序型组织中,工作人员的投入是可以观察和监督的,而这种投入的结果则是不可观察的,存在着一种以过程为核心的管理倾向,管理的重点是通过标准化的程序来控制工作人员的行动选择,工作人员通常只有很小的行动自由。所以,在程序型组织中,规则或程序非常盛行,管理也变成手段取向的。在工艺型组织,由于工作人员的投入很难观察而该投入的结果却可以被观察到,因此,一种以目标为主要取向的管理模式就会出现,工作人员就会被赋予相当大的自由裁量权(P160～175)。总之,这意味着在不同类型的政府组织中,可能会实行着不同的管理模式。其次,认识到公共官僚机构的“非同质性”,有助于我们认识到并不是所有的官僚机构及其官僚的行为都是相同的。这一点已经被唐莱威的研究所证明。在分析了预算的类型并从预算构成的角度分析了官僚机构的类型之后,唐莱威指出,官僚是否追求预算最大化取决于3个条件:官僚的等级和预算的类型、涉及的机构的类型、时间中的变化。总预算中的各个组成部分的增长对于官僚效用的影响是不一样的,“从预算增长中获得的最基本的个人效用的收益都与核心预算有关,它们对于低层和中层的官员来说是最重要的。相反,从预算扩张中获得的比较分散的效用收益主要与官僚预算相联系,它们对于高级官员最重要”(P191)。对于官僚机构来说,最主要的是核心预算(低层和中层官僚)和官僚预算(高层官僚)。然而,唐莱威指出,即使理性官僚主要关心最大化其核心预算和官僚预算,这种动机也主要体现在那些核心预算、官僚预算和项目预算之间存在着紧密联系的组织中。供给机构就是这种组织中最大的一种。在这种组织里,高级和低级官僚的福利都会与项目预算的增加形成最紧密的联系。这种模式也存在于管制机构,不过管制机构的规模很小,而且对于这种机构的官僚来说,预算扩张只是增加效用的各种手段中的一种,因为他们可以通过将成本外在化的方式来增加效用。对于税收机构来说,预算最大化的压力是存在的,因为这种机构一般规模很大,而且它的大部分预算都是花费在运行成本(核心预算)上。对于某些合同机构和转移机构来说,核心预算一般只占项目预算的一个非常小的部分,因此,低层官僚只有很弱的动机去追求项目预算的扩张。然而,在某些条件下,高级官僚则有很强的动机去追求官僚预算(此时,几乎与项目预算相同)最大化,因为他们可以从中获益。然而,对于所有的控制机构以及那些与零散的多个顾客打交道的合同机构和转移机构来说,将官僚预算和项目预算最大化的动机则不存在。因为,对于这些机构来说,核心预算只占项目预算的一个很小的部分,而且,即使项目预算和官僚预算增加了,高级官僚也不会因此而获益(P192～193)。总之,由于不同的官僚机构有不同的预算构成(其中最主要的是核心预算在总预算中的比重),所以,不同的官僚机构的预算行为都是不一样的。换言之,官僚的效用和预算增长相联系的程度取决于预算的不同组成部分,不是所有的预算成分都可以被用来增加官僚的效用。由于不同的官僚机构有着不同的预算构成,官僚的效用和预算增长相联系的程度将随官僚机构的不同而变化。最后,公共官僚机构的“非同质性”还表明,对于不同的官僚机构政治,委托人可以设计和运用不同的控制机制来解决委托一代理问题。在公共行政中,由于官僚机构可能会有着与其政治委托人(例如执政党或议会)不同的目标,而且在很多情况下,官僚机构比政治委托人对于公共服务的生产拥有更多的信息,所以,官僚机构会采取一些能够使得他们自己的利益最大化但损害政治委托人利益的行动,从而导致各种代理成本。如何有效控制官僚机构一直是政治学、公共行政学和公共选择中的重要问题。关于官僚控制的传统观点是一种官僚支配理论,它认为政治委托人无法从整体上有效地控制官僚机构。最近产生的议会支配理论则认为政治委托人可以通过设计各种制度安排来有效地控制官僚机构。然而,官僚控制的议会支配理论忽略了控制程度和控制手段上的变化,因而倾向于一般性地讨论控制机制。这些研究都没有考虑官僚机构之间可能存在的不同,它们都没有考虑到不同的官僚机构可能会与其政治委托人之间形成不同的委托一代理关系,都忽视了这样一个事实,即公共行政中的委托一代理关系可能比经济学中的委托一代理理论假设的要复杂。在将委托人和代理人之间的目标冲突程度和信息分布情况都视为变量而不是常数之后,沃特曼和梅尔在公共部门发现了8种委托代理关系,而经典的委托一代理关系(目标冲突而且委托人缺乏信息)只是这8种关系中的一种。这意味着,随着官僚机构不同,相应的委托一代理关系可能就会不同。因此,对于不同的官僚机构,我们就可以分析政治委托人是否对它实行着不同的控制机制,或者是否应该对它实行不同的控制机制。公共行政学应该实现某种研究思路上的转变,正视官僚机构之间的差异,并致力于研究现实中不同的官僚机构之间在官僚行为和管理模式上存在的差异,以及如何对不同的官僚机构设计不同的管理模式。前者属于经验研究,后者属于规范研究。然而,以上的分析虽然有助于我们理解官僚机构的差异性对于管理模式选择的影响,但是,它缺乏一种内在一致的理论分析框架,所以很难形成可以检验的理论假设以及指导制度设计的原则与准则。在此,交易费用经济学的重要性就变得非常明显。因为,交易费用经济学所主张的“区别性组合”正好为我们提供了分析框架。正如威廉姆森指出的,一方面各种交易的特征是不同的,另一方面不同的治理结构在成本和能力上存在着差别。所以,交易费用经济学的一个基本逻辑就是所谓的“区别性组合”:经济组织就是将特征不同的交易与成本和能力不同的治理结构以一种能够将交易费用最小化的方式区别地组合起来。在经济组织中,区别性组合是比较普遍的。现在的问题是,这种区别性组合是否同样存在于公共行政中?这种区别性组合在公共行政中是否可能?在将交易费用经济学运用到公共预算领域时,派特歇克认为,交易费用经济学的这种“区别性组合”存在于预算领域,一方面预算交易具有不同的特征,另一方面预算治理结构在绩效上也是存在差异的。具体地,具有某些特征的预算交易容易形成严重的交易费用问题,包括政治不确定性、信息不对称和资产专用性。同时,预算治理结构在以下3个绩效特征方面也存在着差异:决策的效率、灵活性、可靠性。在此基础上,派特歇克在预算领域得出了一个标准的交易费用经济学的结论:不同的预算交易有不同的交易费用问题,因而需要不同的治理结构;同时,预算中的治理结构有着不同的绩效特征。这就意味着在预算制度的设计中必须进行“区别性组合”。在分析了美国预算中存在的赋权型预算、多年预算拨款和税式支出后,派特歇克发现“区别性组合”的确存在于美国的预算制度中。因为,“选举产生的官员很明显地操纵预算结构来加强政策承诺”。在最近的研究中,派特歇克发现,美国的信托基金就是最好的例子。但是,他并未肯定地认为这种区别性组合的制度选择系统地出现在公共部门。最近,有研究者指出,从实证研究的角度来看,在公共部门中进行一种旨在实现交易费用最小化的“区别性组合”要比在私人部门中困难。因为,一方面私人市场上存在的那种激烈的竞争并不以同等的程度存在于公共行政中,另一方面,在某些情况下,成本最小化可能并不是政府部门的主要目标。霍恩和派特歇克都认为,政治家之所以致力于按照一种区别性组合的逻辑来设计和实施特定的制度安排以解决政治承诺的不可靠性,是因为从根本上来说在长期的政治交易中选民可以判别出承诺可靠的政治家和承诺不可靠的政治家,并惩罚后者。然而,在很多情况下,尤其在政治家对于再次当选并不担忧的情况下(这种情况在发达的民主政治中也是可能的,在发展中国家的政治中则更为普遍),政治家设计某种增加政治承诺可靠性的制度的动机就会很弱,政治承诺就会非常不可靠。公共行政中的“区别性组合”还可以从规范研究的角度开展。亦即,研究的重点不再是公共部门交易中存在的合同风险是否使得制度设计者进行了区别性组合的制度选择,而是对于不同的交易来说,最优的治理结构和管理模式应该是什么。汤普森和琼斯认为,在预算执行过程中,应该根据政府部门生产的产品的类型、监测运行决策的后果的难易程度以及组织间竞争的可期望程度来选择预算执行中的控制机制。然而,他们也意识到,在现实中,预算执行的控制机制并不是在所有的情况下都进行了这种交易费用理论所主张的“区别性组合”。不过,其真正目的是运用交易费用理论的框架来寻找一种最佳的治理结构,而不是现实中是否存在这种最佳的治理结构。这些分析表明,在公共行政学中运用交易费用经济学的“区别性组合”的逻辑是可行的。现在的问题是,这种“区别性组合”与本文所强调的官僚机构的“非同质性”有什么关系呢?现有的文献并没有在这两者之间建立直接的联系,然而,其紧密联系是一目了然的。首先,官僚机构的“非同质性”要求我们识别经验领域中已经发生和存在的制度安排与管理模式上的区别性组合,同时,运用“区别性组合”的逻辑以及其他的制度分析理论来为不同的官僚机构设计不同的制度安排和管理模式。其次,官僚机构的“非同质性”也为我们在公共行政学中运用“区别性组合”的逻辑创造了条件。由于官僚机构是不同的,不同的官僚机构可能会存在不同的交易费用问题。换言之,不同官僚机构的内部和外部的交易可能会具有不同的交易特征(例如资产专用性、信息不对称的程度、产出测量的难度、外部政治环境的稳定性程度)。同时,在公共行政中,不同的制度安排和管理(或预算)模式通常具有不同的制度成本和组织能力,不同的制度安排与管理模式在绩效上可能会存在差异。为了解决不同官僚机构所面临的交易费用问题,制度设计者(政治家)就有动机在官僚机构的交易与治理结构之间进行某种区别性组合。在现实中,制度设计者可能并没有充足的动机与压力来设计和实施一种区别性组合的制度安排与管理模式。但是,从规范研究的角度出发,非常有必要确立一种能够帮助改革者和制度设计者做出最佳的制度选择和管理