房产税改革试点的特点分析

房产税改革试点的特点分析

在过去的10年里，中国的经济和社会形势发生了很大变化。住房制度改革正在深化。居民购买房屋而不是原来的公共房屋分配。房地产逐渐成为个人财产的重要组成部分和财富积累的重要方式。另一方面,随着经济高速发展和城镇化的推进,房价逐年上涨,尤其是高档住房领涨而拉动普通住房价格上涨过快。为了加大对房地产市场的政策干预力度,2011年1月27日,国务院召开常务会议,同意在部分城市进行对个人住房征收房产税改革试点,具体征收办法由试点省(自治区、直辖市)人民政府从实际出发研究、制定、部署。当日,重庆和上海宣布从次日起试点征收房产税。一、上海试点与征收对象重庆出台《重庆市人民政府关于进行对部分个人住房征收房产税改革试点的暂行办法以及实施细则》,上海出台《上海市开展对部分个人住房征收房产税试点的暂行办法》及《上海关于本市个人住房房产税征收管理事项公告》,在试点范围、征收对象、计税依据、适用税率和税收减免等方面均有所不同。仔细梳理和分析重庆、上海两个试点城市公布的对部分个人住房征收房产税改革试点的暂行办法及实施细则,主要有以下几个特点:1.两市政策指向的差异重庆市目前共有40个区县,个人住房房产税只在主城九区行政区域范围征收,即渝中区、江北区、沙坪坝区、九龙坡区、大渡口区、南岸区、北碚区、渝北区、巴南区,含北部新区、高新技术开发区、经济技术开发区;个人住房房产税的征税对象为本地居民独栋商品住宅(包括存量和增量房)、新购高档住房(指建筑面积交易单价达到上两年主城九区新建商品住房成交建筑面积均价2倍(含2倍)以上的住房)和外地居民新购第二套及以上普通住房。上海的试点范围虽为上海市行政区域但征税对象仅为本地居民家庭新购第二套及以上住房(家庭人均超过60平方米的面积)和外地居民家庭的新购住房。很显然,两市的政策指向有明确的针对性,即独栋商品住宅、高档住房、多套住房,广大拥有普通存量住房的人群受到保护。“90%的老百姓实际上跟我们现在推出的房产税无关”。2.实际税收负担的计算—税收负担较轻。在进入征税范围之后,个人住房房产税负担的轻重主要取决于税率的高低、应税面积的大小以及计税依据的确定。重庆实行0.5%-1.2%的全额累进税率,即:(1)独栋商品住宅和高档住房建筑面积交易单价在上两年主城九区新建商品住房成交建筑面积均价3倍以下的住房,税率为0.5%;3倍(含3倍)至4倍的,税率为1%;4倍(含4倍)以上的税率为1.2%。(2)在重庆市同时无户籍、无企业、无工作的个人新购第二套(含第二套)以上的普通住房,税率为0.5%。上海实行比例税率,适用税率暂定为0.6%。应税住房每平方米市场交易价格低于本市上年度新建商品住房平均销售价格2倍(含2倍)的,税率暂减为0.4%。两个试点城市对应税的房产均有免税面积的优惠。重庆的免税面积区别不同的征收对象,即纳税人在暂行办法施行前拥有的独栋商品住宅,免税面积为180平方米;新购的独栋商品住宅、高档住房,免税面积为100平方米。纳税人家庭拥有多套新购应税住房的,按时间顺序对先购的应税住房计算扣除免税面积。上海的免税面积为人均60平方米,即本市居民家庭在本市新购且属于该居民家庭第二套及以上住房的,合并计算的家庭全部住房面积人均不超过60平方米。两个试点城市计税依据的确定有所不同。重庆应税住房的计税价值为房产交易价。条件成熟时,以房产评估值作为计税依据。上海计税依据为参照应税住房的房地产市场价格确定的评估值,评估值按规定周期进行重估。试点初期,暂以应税住房的市场交易价格作为计税依据。房产税暂按应税住房市场交易价格的70%计算缴纳。综合上述三个因素计算的结果,两市纳税人的税收负担都比较轻。以重庆为例。2011年1月30日,重庆市北部新区地税局征收了首笔个人住房房产税6154.83元。该住房位于重庆市北部新区某高档社区,属二手住宅,建筑面积202.73平方米,交易单价13000余元,建筑面积单价达到上两年重庆主城九区新建商品住房成交建筑面积均价的2倍(即9941元∕平方米)。按照上述数据计算,每年的实际税收负担率为2‰左右。以上海为例。假定一个三口之家的上海居民家庭(夫妻双方加上未成年子女),原已拥有一套70平方米的住房,现又新购一套90平方米的住房,该居民家庭全部住房面积为160平方米,人均住房面积未超出60平方米的免税住房面积标准,该家庭此次新购的该套90平方米的住房可暂免征收房产税。如果该家庭新购一套170平方米的住房,单价为每平方米25000元。该居民家庭人均住房面积为80平方米,计税住房面积为60平方米,年应纳房产税税额(元)=新购住房应征税的面积(60平方米)×新购住房单价(25000)×70%×税率(0.6%)=6300(元),每年的实际税收负担率为1.48‰。3.房产税改革难抑制一是对个人住房征收房产税试点方案紧随“新国八条”,且征收人群与“新国八条”中的限购人群有很大的重合,政策效果被稀释。为了促进房地产市场平稳健康发展,2011年1月26日,国务院办公厅印发了《关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》(国办发1号,简称“新国八条”),与“新国八条”出台仅一天之隔,房产税接踵而至。重庆、上海房产税试点办法涉及的征收人群与“新国八条”中的限购人群有很大的重合。由于限购令的原因,很多人已无法购买住房,自然也不会出现新购房被征收房产税的情况。二是试点方案主要对新购增量房征收房产税,很难抑制市场需求。除重庆试点办法中对本地居民独栋商品住宅征税包括存量和增量房外,两个试点城市其余的征收对象都为新购增量房,符合征税条件的房产极少。此外,对个人住房在保有环节征收的房产税,只是增加住房的持有成本而非交易成本,因此,对房价影响幅度十分有限,不会造成房价大幅下跌。二、税收法定原则房产税是世界各国普遍征收的一种财产税,主要对保有的房产征收。在我国,房产税不是一个新税种。最早出现在上世纪50年代,原政务院在1950年颁布的《全国税政实施要则》中规定开征房产税,1951年政务院公布《中华人民共和国城市房地产税暂行条例》,将房产税并入城市房地产税。上世纪80年代,鉴于城镇土地属于国家所有,使用者没有土地所有权,我国将城市房地产税分为房产税和城镇土地税两个税种。依据全国人大常委会有关授权决定,1986年9月15日,国务院正式发布了《中华人民共和国房产税暂行条例》(以下简称《房产税暂行条例》),从当年10月1日开始施行。各省、自治区、直辖市政府根据《房产税暂行条例》规定制定了实施细则。至此,房产税在全国范围内全面征收。纳税人为在城市、县城、建制镇和工矿区内拥有房屋产权的单位和个人,但个人所有非营业用的房产免税。那么,重庆和上海市政府制定的对部分个人住房征收房产税试点的暂行办法是否符合税收法定原则?在我国,地方政府通常没有税收立法权。尽管《房产税暂行条例》第十条规定:“施行细则由省、自治区、直辖市人民政府制定,抄送财政部备案。”但重庆、上海两市的暂行办法不仅将《房产税暂行条例》第五条所规定的“个人所有非营业用的房产”免税修改为征税,还将该条例中第三条所规定的房产余值或房产租金收入作为计税依据,第五条1.2%、12%的税率等基本税收要素进行了较大的修改,可否认为已经超越了地方政府的权限或“实施细则”和已经超越了对《房产税暂行条例》解释的界限?诚然,“国务院常务会议同意在部分城市进行对个人住房征收房产税改革试点,具体征收办法由试点省(自治区、直辖市)人民政府从实际出发制定”可以作为两个城市进行房产税改革试点的依据,但是否又符合税收法定原则呢?所谓税收法定原则,是指由立法者决定全部税收问题的税法基本原则,即如果没有相应法律作前提,国家则不能征税,公民也没有纳税的义务。税收主体必须依且仅依法律的规定征税;纳税主体必须依且仅依法律的规定纳税,税收法定原则是税法中一项十分重要的基本原则。它的具体内容包括税种法定、税收要素法定、程序法定三个部分。我国宪法、税收征收管理法中都有税收法定原则的要求。我国宪法第五十六条规定:“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。”《税收征收管理法》第三条规定:“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税,依照法律的规定执行;法律授权国务院规定的,依照国务院制定的行政法规的规定执行。任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定,擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定。”当然,由于我国税收法治尚处于完善过程中,就目前我国开征的18个税种中,通过全国人大立法的,仅有个人所得税法和企业所得税法两部。其他16个税种的征税依据,是国务院制定的条例或暂行条例。这主要源于1985年全国人大授权国务院,在经济体制改革和对外开放方面,可以制定暂行的规定或者条例。2000年通过的《立法法》中的立法授权,即“税收制度尚未制定法律的,全国人大及其常委会有权作出决定,授权国务院可以根据实际需要,对其中的部分事项先制定行政法规”,实质是1985年授权立法的延续。因此,我国税收法定原则的“法”包含了法律和行政法规。重庆、上海两市的改革试点,只是根据国务院常务会议作出的决定,还是存在合法性不足问题。三、以分配制度为运作原则,确保财政收入供应的长效性重庆、上海试点开始后,是否在其他城市扩大试点范围,进而在全国范围内对个人拥有的住房征收房产税?这是近来人们普遍比较关注的问题。笔者认为,鉴于历史原因和国情现状,我国近期对个人住房征收房产税的条件尚不成熟。首先,从调节收入分配、促进社会公平看,对个人住房征收房产税都达不到预期目的。据不完全统计,目前世界上有130多个国家和地区对住房征收房产税,他们将房产税作为调节收入和财富分配工具的一个重要方面是对个人拥有的住房,无论是增量和存量住房均纳入征税范围,普遍征收。从重庆和上海两个试点城市的情况看,由于主要对新购增量住房征税,征税面极为窄小,许多拥有两套以上存量住房的个人被排除在征税范围之外。而且需要纳税的,纳税人每年的税收负担仅为千分之几。因此,无论是调节收入分配,还是促进社会公平,都难以达到预期的目的。其次,从完善税制体系看,对个人住房征收房产税作用不大。对住房在保有环节开征房产税难以成为地方财政收入的主要来源,也难以平衡中央和地方失衡的财政分配关系。综观世界各国税制结构发展的轨迹,一个显著的特征是流转税(间接税)、所得税(直接税)和财产税这三部分的构成比例和经济发展水平有很强的相关性。发展水平越低的国家,流转税(间接税)比重越大,所得税(直接税)比重越小,财产税比重更小;而随着经济发展,流转税(间接税)的比重下降,所得税(直接税)的比重上升;再发展到一定阶段,财产税的比重才会上升。这个发展路径我国不可能例外。改革开放以来特别是1994年税制改革以来我国税制结构的变化历程证明了这一点。我国的财产税不仅税种少,而且占税收总收入的比重很低。其中2006年、2007年房产税实现收入515.83亿元和575.05亿元,占税收总收入的比重分别为1.37%和1.16%。2010年房产税平稳增长,实现收入894.06亿元,占税收总收入的比重为1.2%。我国现在人均收入仅4000美元,作为一个低收入的发展中国家,要使房产税成为具有相当规模的地方税体系中的主体税种,还有漫长的道路要走。再次,从对房地产市场的影响看,对个人住房征收房产税影响力有限。对住房在保有环节开征房产税,抑制需求、控制房价的力度十分有限。众所周知,商品房作为一种商品,其价格最终由供求关系决定,因此,调控房价应从供求关系入手。就供给而言,从市民“住有所居”与楼市健康发展的角度出发,应构建由政府保障和市场调节相结合的城市住房供应“双轨制”:中等偏下收入群体,由政府提供的公租房和安置房予以保障;中高收入群体由市场提供的商品房解决,并对高端商品房和投机性购房采取相应的约束措施,形成“低端有保障、中端有市场、高端有约束”的制度体系。如政府增加保障性住房的供应量可以增加供给,促进供需平衡,控制房价。就需求而言,区分居住需求、投资需求和投机需求分别采取经济手段、行政手段、法律手段等鼓励或限制措施。近年来,商品房需求中有很大比例是投资和投机需求,而非居住需求,助长房价逐年上涨的主要原因是高档住房领涨而拉动普通住房价格上涨过快。因此,对投资和投机需求采取限贷、限购等办法可以抑制需求、控制房价,而对住房在保有环节征收房产税,仅是增加住房的持有成本,没有改变供需关系,抑制需求、控制房