民国时期市的类型化与市的范围

民国时期市的类型化与市的范围

行政区域是国家根据行政需要划分的一个地区。从政区类型上来说,面状的政区可以称之为地域型政区(广域型政区),与此相对,点状的政区则称之为城市型政区(狭域型政区)。城市型政区与地域型政区相比有如下的特点:一是地域范围小,相对于地域型政区面状的形态而言,城市型政区可以说是点状的政区;二是人口集中,虽然地域范围小,但人口密度大大超过地域型政区;三是工商业经济发达,与地域型政区以农业为主的面貌不同;四是有城市建成区,形成与地域型政区田野风光不同的城市景观。1虽然中国古代就有城市,但是其性质与西方近代意义上的城市概念完全不同,中国古代的城市从未独立地以政区面目出现,而是从属于某一级具体的地域型政区。1908年颁布的《城镇乡地方自治章程》对中国城市型政区的产生起到了极为重要的作用,该章程对城、镇、乡按行政级别和人口标准进行界定,并要求对城镇乡的区域境界也进行划定。2但真正意义上的城市型政区要到民国尤其是南京国民政府时期才大规模的出现。根据吴松弟的统计,到1949年共设立过151个市,如将其分为三个阶段,抗战以前设立40个市,抗战期间设立41个,抗战以后设立70个。3通观民国时期所设立的市,在民国以前几乎都是原府厅州县的治所,即都是《城镇乡地方自治章程》的“城”这一级。我们知道一个新政区的设置必定会带来区域划分问题。以往一个新政区的设置,往往是基于地域开发或者政治控制,从原地域性政区中切块而来。被切离出去的地域对于原地域性政区来说损失并不是很大。但城市型政区的设置情况完全不同,因为是拿县城作为市区的地域,这就意味着把县内人口集中、工商业发达的区域划出,往往会对原地域性政区形成极大的冲击。于是新设立之市与原地域性的县之间的区域划定必然带来极大的纷争。深入考察市的区域的划定过程,检讨当时人对于城市的认知,即有助于我们理解中国近代城市的形态,也可以加深我们对城市作为一种政区的认知。一城市型有效设立1010晚清以来,随着西方城市制度以及市政建设观念的逐步引入,国人对于近代意义上的城市观念的认知逐步加深,并加以实践,这第一个实践区便是广州市。民国初年的广东大多是在广西军阀的控制下。清末筹建地方自治,各地多有建立市政公所负责市政建设,而广州的市政公所则建立于1918年,广西军阀莫荣新自任督办。其主要任务为拆毁城垣,开辟马路。41920年在孙中山的鼓动下粤军统帅陈炯明击败莫荣新,将桂军势力赶出广东省。但是陈炯明并不是一个很单纯的军阀,取下广东之后,他下令要在广东省及广州市推行地方自治,他的一个野心就是想把广州市变成中国南部最先进的都市5。为此,任命孙科来承担这个责任。孙科在接收市政公所后,鉴于“旧制仅限于拆城开路,任务既过于简单,规制亦欠健全,而事权复漫无标准”,6于是穷一夜之力起草《广州市暂行条例》,并呈请改市政公所为广州市。《广州市暂行条例》在省议会的讨论过程中遭遇很大阻力,省议会认为市政管理自治的架构不合民治潮流,要求暂缓实行7。但是掌握实权的陈炯明坚决支持孙科,咨复广东省议会指出广州市暂行条例不容变更,“目计暂行条例除由本省长颁行外,已经由军政府政务会议议决令准在案,于法理事实均不容变更”8。正是在陈炯明及廖仲恺等人的鼎力支持下,1921年2月《广州市暂行条例》正式公布,孙科成为首任广州市市长。《广州市暂行条例》第三条规定“广州市为地方行政区域,直接隶属于省政府,不入县行政范围”。钱端升认为“市之脱隶于县,要自此始”。9周振鹤等学者认为这标志着城市型政区的正式产生10。众所周知,边界和幅员是政区的最基本要素,广州市成立之初,暂行条例并没有规定明确的区域范围,只是规定“广州市全部区域以市区测量委员会所测绘之图为准,市区测量委员会由省长组之”,“广州市行政区域得应时势之要求由省政府特许扩张之”。鉴于军政府当时所面临的实际情况,市区测量无法一下子完成,因此暂时以省会警察厅区署管辖范围为市行政区域11。事实上广州市在成立之初,在行政区域界线方面与原番禺、南海两县并没有完全划分清楚,只是由于陈炯明的支持,而把有关矛盾分歧强行压制。之后几年,广州市政府为革命军政府筹集军饷几乎成为其主要职责,市政建设虽取得一定成就,但限于局势,远不能达成孙科当初的计划。12虽然如此,广州市制毕竟开风气之先,将一种完全不同于以往政区形式的行政建置引入中国,由于广州只是南方政府的中心,当时孙中山领导的革命政府的重心是北伐,13因此广州市的做法无法向全国推广。国民政府定都南京之后相继设立上海、南京特别市,与广州市最大的区别就是广州市与县同级隶属于广东省政府,而上海、南京特别市则与省同级,直隶于国民政府。1928年国民政府颁布《特别市组织法》和《普通市组织法》,规定市分特别市和普通市两种,特别市直属国民政府,普通市隶于省政府。1930年颁布统一的《市组织法》,14此后市开始大量出现。吴松弟通过对设市过程、市的空间分布以及通商口岸城市和省会城市设市的分析,认为城市型政区的设立与否,完全依据城市自身的经济实力和人口规模,而不是依据原先聚落所在的行政区划单位的级别。这一结论大大加深了我们对于近代市兴起背景的理解。而以往的研究成果中,更多的是对单个城市的个案研究,无论是政治、经济、社会、文化、艺术等各个角度都有大量的成果问世。然而综观现有研究,可以发现对于城市型政区的分域问题——城市型政区与地域型政区的地域划分——却少有人问津。要之,明确的边界是政区的基本要素之一,边界不明,管辖范围不清,则诸多施政措施根本无从实施。对于城市型政区空间范围的研究,可以说是分析现代城市体系和内部特征的基础。笔者对此相当关注,然而却发现在这一研究方向上,可以借鉴的成果至今仍付之阙如。尽管学界对于城乡分界已有一定的研究,但是这个“乡”还是包括在城市型政区范围以内,即城市和郊区或乡村的分界,而非严格意义上的政区边界。15当前这种研究现状,很重要的一个肇因是二十世纪八十年代以来,地改市与整县改市(或称撤县改市)的县级市大量产生,以及重庆直辖市的设置,使许多以市为通名的政区,不再以城市型而是以地域型政区的面貌出现,城市型政区与地域型政区的界限又逐渐模糊起来。16但是反过来看,如果说对于城市型政区的界线与城市建设关系的研究之缺乏,导致实际操作中对于城市本质出现某种程度的误解,这种“倒因为果”又何尝不能成立?长此以往,变异为地域型政区的“市”通过剥夺属下县域来发展城市建成区的趋势很难得到控制。笔者认为,通过对城市型政区空间范围界定的前提、过程、结果作一讨论,有助于清醒认识城市的本质。中国近代的城市型政区作为政区的一种,是从原地域型政区中切块设置而来。在设市之初,并没有现成的法律、法规加以规范,因此市的范围到底应该划多大就成为新设之市府与原地域型政区(即其划离之母体)之间首先需要解决的问题。其实早在清雍正年间,作为首都的北京城属地区就与周边州县之间开展过一次划界活动。韩光辉对此作过专门探讨,对本研究有相当的启发。韩氏认为此次划界实是将原本空间范围模糊的郊区确定为一个有明确界至的治安区,即北京郊区的行政管辖范围界线与步军统领所属京师巡捕营汛管辖的范围相一致。韩氏进而指出,中国古代存在行政上与城市同时隶属于州县的郊区,但并不存在行政上隶属于城市的郊区,当时京城至这条行政界线之间被称作城属的区域没有独立的行政机构,就是一种表现。郊区在空间上被纳入城市,实质上己是部分具备了近现代城市郊区的意义。17然而,清代的北京作为城市型政区,毕竟还只是一个雏形,城市本身也并未独立为一个政区,郊区也只是与外县有界线,而不设特定机构,其郊区界线的勘定只是在顺天府内部调整,受到的阻力很小。而近代城市型政区的出现,则将此一区域以一条界线划分为两个政区,隶属不同的层级管理,其间牵涉到省市县多方利益的划分,阻力之大可以想见。因而,现代城市型政区在民国时期的出现,导致当时因省市县边界划分而产生的纠纷层出不穷。南京国民政府时期最先设置的两个特别市——南京、上海——在成立之初都受困于区域界线的无法确定,18其中尤以南京为甚。南京市作为国民政府的首都,其与江苏省之间的权限与边界纠纷,从南京特别市成立之日起,一直延续至江宁县政府搬出市区,前后将近8年。19在这一过程中,省市双方对权限和边界的争执看似各有侧重,实则两个方面密不可分,互为表里。这使得南京与江苏之间的省市划界成为一个经典案例。笔者认为,这一事件充分表明我国城市型政区发展早期界限划定的特殊性与复杂性,理由有二:其一,从时间上来看,它发生在民国政府颁布特别市、普通市组织法(1928年)以及政区勘界条例(1930年)前后,从城市型政区普遍设置之前一直延续到相关法规出台之后,并且对法规的出台有直接的促进作用。其次,事件发生在“首善之区”,它把中央、省市、县三级四种政府机构都牵扯在内,且民间力量亦参与其间,亦不乏行政强力与民间意愿之互动,看似简单的地方行政划分过程,却是各种力量角力的大比拼。以故,笔者将以南京特别市为例,展示一部立体的城市型政区空间生成史。二后在测设上幅员是政区的基本要素之一,设立一个新的政区,首先就要确定其幅员。作为一种新的政区形式,南京特别市设立之初,在行政区域范围(即幅员)的确定上引起了很大的争论,前后变动多达6次才最终确定,这在中国近代市制上可谓空前绝后。1.南京特别市行政区域1927年国民政府定都南京,随即于6月6日发布《南京特别市暂行条例》,规定“暂以南京城厢内外及浦口之原有区域为南京特别市政府行政范围,其区域之分别,由市政府呈请中央政府核定之”,“本市行政区域得应时势之需要,由市长呈请中央政府扩大之”。20此时拟定的特别市的地域范围为“江宁县城(也即南京城)及浦口”21。2.其他地租养旗众《南京特别市暂行条例》“实仅揭其概要,尚未厘定界限”,具体的管辖边界在哪里并不清楚,“因之各种行政有时不免扞格难行,新机停滞甚或因偶然之误会转起无谓之纠纷。”故尽快的根据暂行条例规定的市区范围来确定市区边界成为特别市政府首先需要解决的问题。“市长爰饬工务局遴选测量人员环历城厢、浦口各处从事策勘”,得出市区具体范围,7月30日南京特别市市长刘纪文向国民政府中央政治会议提交了市府的行政区域划分方案及理由:盖东南两方仍沿城旧址为界,固属适当。而西面以浦口商端口原有区域分界,亦市条例所明定。至于北部将八卦洲包括在内,实因浦口南北之要冲占商务上重要之位置,而下关、浦口之间江面不广,不能容纳多数轮舶,将来商务发达工厂日增,人烟稠密,逆料现在下关、浦口沿江一带不敷分配之日。该八卦洲位于市区北部,停泊商轮、创设工厂,势不得不以之为尾闾。况八卦洲原为旗民公产,清社既墟,改归官办,即以每年花息之所入与其他地租赡养旗众。今散处皇城之旗众既隶属市长所辖之旗民生计处,按名月给口粮,是该洲当附属旗民生计处,绝无离处独立而碍及旗民生计之理。市长职责所在,对于现在之旗民生计固应加以维持,对于将来之工商事业尤应通盘筹划,以期阔远。22从这一方案中我们可以看出,南京特别市希望在暂行条例规定的区域范围之外,将八卦洲划入市区。事实上,在暂行条例公布之后,市府就组织浦口商端口管理处,希望接管浦口,但是受到省政府的阻挠。此番更进一步,连八卦洲也要划入市区。市府认为八卦洲为旗民公产,改为官办后即以其地租赡养旗民。如今旗民的生计都由市府负责,那么作为旗民生计来源的八卦洲自然也应划归市府。因此市府派人接管了设于八卦洲上负责垦务的事务所。7月29日,江苏省政府派人带领武装人员上岛,将八卦洲事务所之市府办事人员驱逐,双方发生冲突。23因此才有了上引第二天刘纪文向中央政治会议的呈文。8月4日省市双方继续开会讨论,此次会议的主题是有关八卦洲的归属,会议由中央代表吴稚晖和陈果夫主持。陈果夫首先主张八卦洲应暂时归属省政府。随即,南京特别市市长刘纪文提出市府的意见:余奉命办理南京市政,为谋首都发展,不能不从远大处着想。且八卦洲完全属于旗产,旗民生计处既已归市政府管辖,则旗民产业,当然接收。在此数点上观察,八卦洲均应划归入市区。24吴稚晖的意见正好与陈果夫相反,他认为不但八卦洲甚至整个江宁县都应该划入市区,因为“南京非普通市可比,系照京兆区办法”,“余为江苏人,余不是卖省,不过眼光要远大。南京是总理指定之首都,并且陵墓亦在此地,将来行政中心,都在南京,应当共谋发展。各省与南京,譬如兄弟,应当互相帮助,不能以为不管就可了事。照余观察,只有南京可称特别市,因为国都所在”。25从吴稚晖的发言中可以看出,其出发点并非将南京看作一个普通的城市,而是以首都作为标准,因此他以京兆区作为参照。清代的京兆区辖首都周围十多县,故以江宁属市一点不为过。而且其潜意识中也认为南京市区的范围越大,则江苏省损失越大,作为江苏人,如果支持市区扩大很有可能背上“卖省”的骂名。在长期以来所形成的地域观念根深蒂固的情形下,吴稚晖的想法算是比较超前的。因此在吴稚晖的影响下26,江苏省主席兼民政长钮永建作出让步,针对八卦洲上发生的省市冲突事件表示“以前因为八卦洲不在市区以内,故派人去接收,完全出于误会”。27最终与会代表达成原则性意见,即主张将浦口划归江苏省,同时将江宁全县划归市区。对此,刘纪文并未作出答复。在8月5日的市政会议上对这一结果表示“如得了八卦洲而让出浦口,在都市计划上设想仍是大失策。”28从中也可以看出他对于江宁全县划归市区并不抱希望,而划出浦口换之以八卦洲倒是极有可能。8月22日,国民政府发布训令调整《南京特别市暂行条例》,将第四条内容修正为“本市区域暂以江宁县原有区域为行政范围,以原有之江宁县属之。”293.何民魂的“行政设立”目标可以看出国民政府对于南京特别市区域范围的调整正是依据8月4日省市划分权限会议所达成的意见。训令公布之后,市长刘纪文即着手接收江宁全区。8月25日,刘纪文因病辞职,30接收之事陷于停顿。后何民魂以江苏省委委员的身份兼任南京特别市市长,31上任之初可谓自信满满:民魂以省政府委员兼任市政府事务,省市两方已无隔阂。在刘前市长时代,省市两方稍有争议,其焦点即在八卦洲管辖问题。嗣经中央命令将江宁县境全区划入市区,八卦洲在江宁县境之内,应归市有,已不容议,双方争议于此告一段落。不谓前日中央忽有省市争议应由省市两政府自行解决之令,于是又引起一般人士之误会,说省市两方重起争议。民魂亦甚怀疑。当即向中央各同志询问,始知仍系以前之旧案。于是真相乃明。32何民魂提到的“省市双方重起争议”,实际上是指“江宁县党部及各民众团体,以为市府接收江宁县之后,江宁县名称即将取消,所有江宁县属之党部与民众团体,亦将随同消灭,遂即联呈中央,反对江宁县划入市区之内。”33没想到,修改条例的训令公布才一个多月,10月中旬,国民政府对此一条例再次作出修改,“本市区域暂以南京城厢内外原有区域及八卦洲为南京特别市行政范围。”34对于这一决定,何民魂显然极为失望,10月17日他在第六次总理纪念周上的报告中对中央政府此次修改条例内容的原委作了详细说明,这一报告可以分为五个部分,第一是解释此次区域变更的原因,认为是江宁县党部及民众团体的请愿再加上中央委员的变更导致了南京市区域范围的此次调整。第二部分是对于江宁县民众提出的请愿理由一一加以批驳,指出他们反对乡村都市化的理由根本不成立。第三部分是解释市政府之前无法强行接收江宁全县的难处,一方面是何民魂自身的身份,其时国民政府尚未正式任命他为南京特别市市长,他的正式身份还是江苏省委委员,不能专替市府办事。另一方面出于经费的考虑,南京设市初期经费极为困难,很多地方还需仰仗省政府的支助,因此不能与省政府发生直接冲突。所以何民魂认为最好的办法就是循序渐进,逐步扩大市区。第四部分是关于浦口划出市区的解释。何民魂认为“与其无谓之争不如做多作一点工才有意义”,反正目前的市政建设还无暇顾及到浦口,就索性把浦口让出,等将来市区发展能力所及之时再划入市区,这样既减小了谈判的矛盾也表明市府的诚挚态度。最后何民魂列举了上海四郊民众请愿加入市区的例子,希望以此来鼓励和感化江宁县民众。35从市府的角度来说,国民政府的此次区域变更明显偏向省方,对市府不利,因此何民魂的这一报告也是极力地想为自己在此一事件中的“失职”行为开脱。但是南京特别市的有识之士并不买账,例如市教育局长即上书何民魂,提出理由,要求市府向国民政府请愿,请求中央维持原修正案将江宁全县划属市府。迫于压力,10月24日,何民魂以教育局长的请愿书为蓝本,上书国民政府,请求将江宁全县划属市区:窃查南京奠为国都,因而组设特别市政府建设都市,内一切事宜,论其关系既为中外观瞻所系,又为人民福利所倚,责重事繁,难遽收效。然欲使推行尽利,自以经费及区域为先决问题。苟经费竭蹶而市区复不足以回旋,则此市政府亦何异于虚设?36不论此次上书是何民魂迫于外界压力还是发自内心地想为市府争取利益,总之最终没能改变国民政府的决议37。“南京特别市区域,至此始行告一段落,但首都区域,是否即以此小小面积为已足,则非吾人所敢知矣。”384.调查结果:“城市”之初现上述市区范围虽已确定,但只是一个大概,具体的经界划分还需要实地考察。因此市府组织“调查市区经界委员团”,由市政府各局派代表组成。11月29日,委员团出发,考察分10天,路线为沿南京旧十八门遗址环行一周,“由委员分头调查,凡关于山川道路之可作界线,风土人情之可资参考及教育行政之应行改革者,莫不悉心研询,并加以摄影,以作佐证。”最终的调查结果,是“根据原有之南京市政府市区图,按山川道路之形势,交通运输之需要,拟定一更正之南京市区界图。”39此外,委员团还提出了三条建议:1)大胜关、江心洲、乌龙山应请划入市区;2)保存外城土城基;3)接收城外农村市镇40。该调查结果及所提建议,与修正条例所规定之区域范围尚有一定差距,因此省市双方争持不下。1928年3月,国民政府组织专门的委员会,邀请有关专家担任委员负责制定划分方案。掌其事者有蔡元培、蒋作宾、宋渊源、李烈钧、钮永建,都是国民政府的党政要员。经过委员会召集双方有关负责人商议之后,由蔡元培负责起草了一份审查报告及解决办法,呈请国民政府核定。其中对于南京特别市区域的建议为“暂以城厢内外原有区域及八卦洲为其区域,但西南可划入大胜关、江心洲一带,东北可划入乌龙山一带。”41这一审查报告基本肯定了南京特别市“调查市区经界委员团”的调查成果。国民政府也认为该审查报告“均属妥善,应准如所拟办理”3月31日国民政府公布此审查报告,要求省、市政府遵照办理。42。5.江宁府南地区问题国民政府的审查报告公布以后,市府方面希望趁热打铁,决定成立联合划界委员会,邀请国民政府内政部和江苏省政府速派代表参加。但是省政府方面却一再拖延,划界委员会虽经内政部几次召集,然均未能正式成立,因此南京特别市之区域依然只停留在笼统之规定而无法落实。从中可以很明显地看出省政府对于此一划分方案的抵制态度。五月底,市府方面决定采取单方面行动,准备接管江宁县政府在市区范围内的行政权,致函江宁县长周浩,“限十日内,将在市内行政区,以及地方税等卷宗,一律分交各该局处接收具报,毋延。”江宁县长随即向省政府汇报,对市政府的函令表示出极大的不满:查属县系在钧府管辖范围之下,非市府所能统属,今竟直接令饬划分市内行政权及地方税,似于常例有未合,究应如何办理,现在未敢擅专,理合具文呈请仰祈钧府鉴核示遵。43果然到了7月中旬,江苏省政府就省市区域划分向行政院呈请,提出暂缓交割并要求开会重新商议划分方案。行政院认为省市划分方案已经确定并经国民政府公报公布在案,所以难以再行变更,但同意省政府提出的暂缓交割的请求。44于是有关省市区域划分的问题再起波澜。7月20日,刘纪文再次出任南京特别市市长,在其就职演说中提到上任后市府所要做的两件事,其一是改南京特别市为首都市(或中央市、中山市);其二是划定首都范围及职权:首都以内,不能有两个相等的管辖机关,征之欧美都市,可为先例。现在旧江宁府属六县已经首都建设委员会议决,呈请划入首都范围,则市范围应以首都范围为范围,将江宁府属六县改隶市府。所有六县原来之行政权、财政权及其他隶属省府之权职,一律转移,由市府管辖。其向隶国府而受省府之指挥监督及由省府代办者亦同。以使首都市府之职权确定,行政上易于施展。45此一时期的一个重要变化是国民政府对首都建设的提倡并为此专门设立首都建设委员会和国都设计技术专员办事处。46以上刘纪文所说的两件事即为其向首都建设委员会的提议。可能受首都建设委员会的影响,11月21日,中央政治会议第164次会议决议再次调整南京市区域范围:“废江宁县,江宁县境及浦口商埠全区划入南京特别市区域。”47此次调整已经是市区范围的第五次调整,但也是历次调整中市区范围最大的一次。为了安抚省政府,市府方面专门撰文阐述此次区域划分的意义:区域既不确定,设市计划又安能树立。今江宁全境及浦口商埠全区,已重行划入市区,所望苏省方面,一本总理天下为公之精神,立将江宁县及浦口移交南京特别市政府管辖。幸勿以为市区扩大即系省区缩小,斤斤于保持原来区域之成见。48市府对于此次区域划分显然成竹在胸,因此得意之情溢于言表。6.江宁县的立场谁知好景不长,该划分方案公布之后,立刻引起江宁民众的大规模请愿运动。江宁县民众上书蒋介石,提出的意见是江宁县不仅不能划入市区,而且应该改设为模范县。49并表示将推举代表12000人向中央请愿,在未获满意答复前江宁县将断绝特别市的供给和停止纳税。50这可以说是相当强硬的表态。之后一段时期,江宁县民众发动了数次大规模的请愿,分别向国民政府各部委以及省政府提交请愿书。51一开始中央政府还表示“废江宁县并将该县境划入南京特别市区域一案,系由中央政治会议第164次会议议决,咨经国民政府第8次国务会议议决照办,案经确定公布,碍难轻议变更。”52而此时江苏省政府是什么态度呢?有一个细节可以表明省政府并不打算放弃江宁县。1928年12月,江苏省属各县需要更换铜质印信,在向内政部陈报备案的清单中依然将江宁县列入。为此内政部认为与中央决议不符而专门向行政院请示。53因各民众团体的书面请愿并未能扭转局势,12月11日,当江宁民众看到报载行政院饬南京特别市政府即行接收江宁县时,组织万人请愿团赴中央政治会议请愿,当面再次递交请愿书,并再次强调“江宁为首善之区,不欲别求补助,仅以全县税收之所入供全县建设及行政之用自当如愿以偿。”54到了12月12日之后,江宁民众声称的断粮断薪果然实行了,“初犹以为宣传,今果演成实事,米薪不入城市,灰粪不代运输,常此不决,殊为可虑,足证民意所向,事实所在,有不能合并之处。”55在江宁民众请愿以及省政府的压力下,12月12日,中央政治会议决定暂时接受江宁县各民众团体的请愿要求,并指定中央古应芬、叶楚伧、缪斌、赵戴文、陈果夫等五委员以及江苏省政府主席钮永建、南京特别市市长刘纪文组织审查委员会。12月19日,中央政治会议第168次会议召开,最终决议:“江宁县治暂缓撤废,待第二期扩充市区时再决定撤废日期。”56对此,刘纪文自然相当恼火,公开提出三点理由,论述中央政治会议第164次会议决议的方案不应变动,并表明“今纪文并不因忝任市长而作扩大市区域之计,区区此心,维持党国之威信耳。”57然而一切已无济于事,自此,南京市政府不再奢望“吞并”江宁县区域,问题的焦点转而集中到如何划定市区与江宁的界线,以及事权如何交割。随着168次会议决议的公布,南京特别市的区域划分经过6次调整,最终还是回到了原点。三城市边界的研究1.国都设计技术总署中国都规划系统的确定南京定为国民政府的首都之后,专门成立了国都设计技术专员办事处,负责国都设计。58“国都设计务须将四至界线首先划定,界线既定,而后一切计划得就范围以内,按切面积之数量、地方之形势、人口之密度、交通之情形以及其他各种状况分别设定,复具完善系统,以使土地之应用各得其宜,建筑物之设置分配适当,而将来管理权限之纠纷因界线既定消除净尽。”591929年4月,国都设计技术专员办事处根据1928年3月省市联席会议议定的结果拟定了国都的详细界线(如图1)。制定这条界线的理由有6条,其一,利用天然界线;其二,易于防守;其三,为将来的发展预留足够的空间;其四,地域整齐适度;其五,免将来纠纷;其六,利便市民游览。从图一以及制定此分界方案的理由可以看出,这条理想化的界线较之1928年3月的决议外扩了许多,照此办理,则江宁县域所剩无几了。国都设计技术专员办事处所拟定的界线是按照100年的长远规划来制订的,因此在当时人看来自然无法接受。2.江宁县、麻黄两县1929年11月,《首都计划》由市政府呈请国民政府核定,江苏省政府决定由民政、财政、建设、农矿、教育五厅各派人赴京,在内政部的主持下与市政府代表开会商讨具体划界事宜。而江宁民众聚集到省政府代表处请愿保持县治完整。因此在第二次会议上,省方提出的界线为以“城厢”为市县划分处。所谓“城厢”即是依照以前作为省会时的警察区,也就是现在首都警察区,大致如下:自东北之江曰宝塔桥,穿京沪铁路,沿江宁铁路,至旧金川门,顺城墙直线至通济门九龙桥,顺护城河至南门雨花台,再沿护城河至水西门,穿莫愁湖至炎帝庙,顺城墙至下关江口为止。60这条界线实质就是南京城内城,因此与市府所拟界线相去甚远。市政府经过退让后提出的界线为东北自乌龙山东麓起,南行经杨梅塘,薛家冲,至尧化门,依土城根经仙鹤门、麒麟门,折向西南,行经苍波门,高桥门,达上坊门,循秦淮河沙河向西经藤田桥、铁心桥、西善桥、格子桥,循运粮河至大胜关,括江心洲,依江心划分。61也就是大致南京外郭十八门的范围加上东北面的幕府山、乌龙山和西南面的上新河、大胜关。如图2:省市划界第二次会议双方各不退让,只能暂告停止。经过内政部的协调,省政府的意见已由城厢退让为以十八门为划分地,对于市府提出的东北方面的界线尚可以酌量退步,但是对于西南面之大胜关、上新河,则坚决不予退让,所据理由为:1)县为自治单位,市县之地位,同等重要;2)市县范围,以调剂适宜为是,不应使县界畸零,局促不能为治;3)附郭外城护城河,即京市天然界线;4)保持原有县境,不使陷于不废自废之地位;5)各国市区范围,只有工商,并无农区。而市府方面亦据理力争:大胜关一带早就被首都建设委员会划为工业区,也是建设首都飞机场的用地,而上新河则是市政自来水的水源之地,两个地方都与市府有紧密关系,不能做退让。双方仍未达成一致。此次会议双方争论的焦点集中于上新河和大胜关一带。这两个地方到底有多重要,使得市县双方都不肯放弃呢?原来大胜关和上新河,是江宁县的财富之地。上新河木材交易的厘税是县财政收入的大宗。如果将大胜关与上新河划入了市区,则江宁县简直只留存了一个空壳;反之,如将大胜关与上新河划归江宁,则又会使市府制定的市政规划产生根本上的动摇。62因此双方相互争执,各不相让。双方第四次会议,仍各持己见,1929年11月内政部提出折中办法:将大胜关一带,自西善桥起,经徐家塘前村、天德村迤西,直达大江,仍归江苏,其余均照市府所划之界图勘界。63这条界线等于将大胜关仍归江苏,而将上新河划给市区。市府对于这一折中方案表示接受,而江宁县长王垚迫于民众请愿的压力,会前向内政部和省政府呈文,表明江宁民众反对市区扩大的意见,并说明江宁民众对于省方在东北面的让步已经深感不满,申明自己将不参加此次会谈,只希望省市划界能公平解决。因此省方代表根据江宁民众的意见,表示除了对上新河一带不能让步外,乌龙山也不能让步,最后决议只能回省再请示。至此省市划界问题经过6次会谈仍无结果,内政部认为双方各有自己的理由,即使再开会也无法取得一致意见,11月底,省市双方决定将双方争执的经过和理由呈请行政院,同意由国民政府指令解决。64然而省政府却又在半个月之后向内政部再次强调不能让步的理由,指出“上新河、乌龙山区域,若划归市方,不但对江宁县存亡,有莫大之关系,即苏省每年收入,尤有重大影响。”65最终内政部再次调整了折中办法由国民政府批准,该方案为大胜关、上新河一带还是划归市政府,但是其税收则归苏省府。内政部自认为这样的方案,市区域照市政府原图(即图二),大胜关税收,仍归江苏省,于市区原定区域既无变更,于苏省收入,亦无损失,系于部议折中之中得一并顾兼筹之法。66但是江苏省政府却没有接受行政院批准的这一划分方案,理由还是认为这个方案不仅不能保全江宁县治而且对于全省税收也有很大的影响,因此呈请行政院进行复议,重新划界。67鉴于省市双方意见无法调和,行政院只能指令内政部对于京市划界一案,暂缓实施,听候调解。内政部所拟定的界线划分方案虽未成事实,但要推翻似乎也是不大可能的。于是,省方此时关注的焦点从具体的界线转到更为棘手的问题,即划入市区的区域内,各种赋税征收和公款公产应该如何分配,这是最现实的利益,也是唯一可以争取的权利。内政部鉴于双方开会商讨的形式不能解决问题,干脆改为书面,双方各自提出理由和方案,最终由内政部整理出划界及交割事权的办法再征求双方意见。从1930年3月内政部制定的《内政部审拟江苏省与南京市执行划界及交割事权办法》来看,关于界线还是按照内政部原先拟定的折中办法,另外,内政部还拟定了财政、公款公产、迁治、公安、建设、农矿等十一项交割办法,征求双方意见。省市双方对内政部提出的交割事权办法各自提出了自己的修正意见,68经过内政部的协调最终基本达成一致,双方商定于4月25日会同内政部进行三方勘界,并于5月10日进行正式交接。694月25日,省市会同内政部如期进行勘界,结果双方均表示圆满,至此关于市区界域问题已基本无大碍。3.江宁县执行利益划分的过程界线的确定原则基本以天然界限为基础,从理论上来说应该没有问题,但是实际情况总是很复杂,因为行政权、管理权、资源的分布、民众的利益并不一定都是按天然界限来划分的。如果硬性的按照天然界限来交割事权在实际上必定会遇到困难,这其中还牵涉到很多具体的利益分割,因此双方并没有按计划在5月10日进行交割,而是陷入了细节问题的纠缠。为了交割顺利,江宁县长向省政府汇报了交割中存在的现实问题:1)界线问题,为田赋上交割便利计,治安上便利计,自麒麟门至苍波门应仍以土墙为界(原以墙南小河为界);2)财政问题,十六年度至十九年度忙漕附税旧欠,仍由县征收解拨,并由市府及警厅随时协助;3)公款公产问题,江宁县原有积谷款项,积谷仓房,应按照划地方比例交割,或以他项款产相抵;4)公安问题,划入市区之公安分局,所欠饷项,应由南京市政府拨清后,再行移交;5)教育问题,划入市区内之各学校及社教机关之积欠应归市方拨还70。从以上5点可以看出,在交割中存在的问题主要还是具体的利益划分,至于界线的微调也是为了便利利益划分。省市界线虽然已经划分清楚,但是省政府因为江宁县民众持续的请愿反对而迟迟没有下令与市府进行交割。于是6月19日,内政部再次召集省市双方代表开会。江宁民众随即组织“反对扩大市界委员会”,以内政部所订勘界条例为理由,力主市界应以护城河为限(即南京内城),对于内政部的折中方案表示坚决不接受。请愿民众在内政部门前集结,围堵参会代表,要求列席会议并陈述。最终在请愿民众的压力下决定“一面由部将江宁民众请愿情形及市方所具理由呈请行政院决定,一面令省方代表回省拟具条款,定下星期三携京,继续开会讨论。”71由于省市双方的僵持不下,行政院决定双方的具体交割事宜暂停实施,先由市府详细开列清单呈报行政院,然后再由行政院来调处。72于是省市事权交割问题暂时搁浅。11月11日,内政部再次召集省市双方商谈划界及权限交割事宜。江宁县反对扩大市界民众情愿团再次出动民众六七百人,齐集内政部门前,继续制造舆论压力。73此次会议省市双方对于边界线的划分基本无分歧,矛盾的焦点集中在有关税收的分配方面。因为受到江宁县请愿民众的阻力,所以内政部提议对于具体的交割事项,不再采取会议方式,而是由双方分别以文字拟具交割意见及办法,交由内政部据情采用折中办法。到1932年5月,双方终于派员将界线勘定,江宁县政府也着手赶造各项清册,准备进行交割。74为了安抚民众,同时也是照顾因划界而遭受损失的江宁县(江苏省),中央政府随后决定设江宁为自治实验县75。谁知江宁县设为自治实验县后,反而又假民众以借口,划入市区区域权限之交割再次遇到阻力。江宁县政府认为现阶段正办理自治实验县,注重建设,而省市划定之分界线对于建设自治县政又极为不利,因此必须变更。原先准备好之各项清册自然也就不肯移交给市府。而市政府认为:本市各项税捐,均已次第开征,惟田赋一项,以户名图册未准江宁县府移交,迄未征收。本市在省府划界未办完竣以前,管理权仅及于首都警厅管辖范围,在此范围内应早完纳田赋之各户,既未向本市缴纳,江宁县恐亦难越权户征。长此拖延,此项田赋一经土地移转,即无形损失。76对于财政困难的市政府来说,眼看着属于市府的利益却又无法拿到手,焦急之情自所难免。有意思的是市府方面认为江苏省政府已经同意移交各项清册,只是江宁县单方面在抵抗。77虽然江宁县正办理自治实验县,相比普通县地位确实有很大提高,但无论如何它还是属于江苏省政府管辖,县与省的利益是一致的。如果没有省政府的支持,很难相信一个县政府能消极对待中央政令。为了解决悬而不决的市县划界问题,市政府一次次的请求内政部令饬江苏省政府,执行早已定下之市县交割办法。江苏省政府在江宁县政府及民众的请求之下,终于表态支持县政府,呈请行政院暂缓市县划界,指出现江宁县正在举办自治实验县,为了避免阻碍实验工作之进行,希望等四年实验期满之后再着手市县交割。因为江宁自治实验县是国民政府指定的最早实行自治实验的县之一,再加上江苏省政府的呈请,行政院只得同意省市划界暂缓进行。78至此,市县划界再次被暂时搁置。4.江宁县进行的原因考省市划界一直悬而不决,直到2个多月后事情忽然出现了转机。1934年7月,蒋介石回到南京,听说市县划界一事后,手谕市县双方,于七月底划分清楚,以便管理。79一直迁延不决的省市划界问题,因为委员长的一纸手谕而加快进程。经过行政院、内政部、江苏省政府、南京市政府以及江宁县的多方会谈,正式确定市区范围(还是按照内政部1930年规定之折中界线实行即区域仍照图二,略有调整,而大胜关、上新河税收归江宁),并将联合成立交割委员会,商定交割日期和交割办法,省市划界取得了实质性的进展。808月24日,交割委员会由江苏省政府、南京市政府和内政部各派二至四人组成,议决于9月1日开始交割省市权限。决议公布后市府方面感到时间紧迫,立即召开第一次接收委员会议商讨接收办法。而江宁县政府这次倒是非常大方果断,将“应行交割各部分,早已预备齐全,只候市府接收,市府何日要接收,本府何日可以交出,并且我们很希望市府能从速来接收。”81与之前的态度形成明显反差。一方面,这是在明知事情不可挽回的情况下,乐得做这个顺水人情。另一方面,县政府这么果断地“弃地”,其实也有它说不出的苦衷。从行政院正式裁定市县边界以来,江宁迟迟未将