清末民初广州市政制度的构建

清末民初广州市政制度的构建

城市已成为今天的榜样：市政府、公园、医院、中小学、街道、人行道、自来水、消防装置、路灯、电话亭；这些复杂的现代城市元素是20世纪初出现的城市空间和景观。在这些活生生的城市空间景观背后，有着制度的力量。从宏观思想领域的探讨到具体的城市事务管理及技术的借鉴,中国近代城市市政制度对西方的模仿与借鉴肇始于晚清,盛行于民初。在此历史阶段,广州通过市政制度的革新迅速崛起,突破了传统的自然发展模式,并呈现出与同时期世界其他大城市发展相似的种种优良特质,为城市的现代化发展奠定了良好基础。1广州市政系统与市政建设的时间背景1.1城乡一体的管理体制清末民初这一阶段的“西学东渐”影响广泛而深远,激发了中国从制度层面思考现实问题。鸦片战争后的71年中,藉由来华西人、出洋华人以及报刊、书籍与新式教育等媒介,中国对西方思想的态度从初始的抗拒,到逐渐接受甚至主动要求“西化”,走过碰碰撞撞的不平凡历程,其影响一直持续到当代而未止。“西学东渐”让中国首次出现了现代化的分级管制的思想。中国几千年来一直保持着城乡一体的原生态,城市作为各级官衙的所在地,通常都是由管辖全县城乡的县衙门兼管。随着近代城市经济功能的增强,城乡之间日益扩大的差异性要求突破城乡合治的管理模式。“光绪三十一年(1905年),因清廷上下均感‘无前绪可寻’,固主张‘凡厘定章程,酌核办法’制定新型城市管理制度与法律,应以‘贵参各国之程式,尤必度时事之所宜’为指导原则,并在京师试办,继之推广全国”(1)。1908年清政府颁布《城镇乡地方自治章程》,从设置条件、机构级别、机构设置及职能、区域界限4个方面予以规定,推动地方行政管理体制向城乡分治演变,为确立市制揭开序幕;1921年《广州市暂行条例》确立市县分立原则,成为全国开端。1.2美国学生管理者的双重关注与思考实践清末至民初几十年间,大批留学归国、学有专长的人员直接从事于市政管理。广州历任市长中,首任市长孙科于1916年在美国加州大学毕业,后获哥伦比亚大学硕士学位;林云陔被派赴美国留学,入纽约州圣理乔斯大学学习法律、政治;刘纪文先后就读于东京志成学校和早稻田大学;市政厅各局的课长、课员80%以上为留洋学生,工务局工程师皆为欧美大学毕业生。留学而归的管理者们对于西方经验和本土现状有着双重关注与思考实践。“以民立国之制,不可不取资于欧美”(2),他们自觉或不自觉地将西方城市理念应用到市政管理机构、法规规章以及管治理念中,同时也反思着中国传统制度的古为今用,提出各种中体西用或西体中用方案。1.3无地租及土地关系租界的市政管理是中西管理概念相互融合的结果,对于中国城市近代市政的发展具有示范效应。首先,租界的市政管理体制成为华界模仿的原型。19世纪上海法租界先后设立了工务局(1854年)、管理道路委员会(1857年)以及公董局(1862年),使开发建设活动有了与之直接相对应的政府管理部门;《上海法租界公董局组织章程》的制订展现了西方的管理方式,且“组织章程”这种规章形式一直影响着20世纪初中国有关机构组织形式的规章制订。其次,租界产权清晰的土地关系保障了开发控制的有效实施。1845年的《上海土地章程》提出实施永租制,即一次缴交10倍的押租金,使押租金等于地价,使外商在实际上取得土地所有权。广州沙面租界划分为82区,尽量保证每块用地都有临街面,并按地段不同标价分散拍卖,承租人按年缴纳地租,管理使用期限为99年;其余未出售地段由英国政府收购用以修建领事馆、教堂等。2广州在市政体制建设和规章制度建设方面取得了突破2.1责的市公权的政府市公权的府广州近代市政改革的首要目标是建立高效和负责的市政府。自1921年市政厅成立,广州成为具有独立地方行政意义的“市”,并开始了立法权和行政权之间消长与混合关系的探索。2.1.1社区矫正的组织机构广州市政厅由行政委员会、参事会和审计处组成,架构较为完善。其中,行政委员会为决策、执行机构,委员会制市长的城市理念、决策过程以及各局的执行情况对此后城市发展起到非常重要的作用;参事会作为广州第一个代议机关,是“代表市民辅助行政之机构”,同时也具备“审查市行政各局办事成绩”的监督权;审计处办理审计事宜,是独立的财政监察机构(图1)。在清朝地方行政管理体制下,城市缺乏专职的、职责明确的市政管理机构,驻于广州城内的大小官署,从督抚至知府与县署,均有权干预本城事务;而市政厅的成立和组织架构的设计首次保障了广州作为一个独立的城市实体的运行,提高了地方行政管理效能。2.1.2行政职能的分离与市政委员制模式广州市政厅组织结构的设计体现了对于民主参与和决策效率之间矛盾的协调。市政厅模式起源于立法权和行政权合二为一的美国委员会制,旨在通过强化城市政府的行政职权提高城市管理效率;但为避免行政权力过于分散,且考虑国民民主素质的实际情况,广州最终选择的是“集权市长制”加“委员制”模式,使市长在市政府的权力架构中处于核心地位。这种选择与西方议会政治正走入盛极而衰的降潮期、国内“改造代议制”思潮盛行一时的时代背景也有一定关系。在权力的分配上,由于市政厅的组织架构将立法和行政2种不同职能混为一体,从而使行政失去了立法的限制与监督。尽管设立了市参事会与审计处2个独立机构,但市参事会的职权十分有限,只能议决行政机关递送的案件,不能独立议决;审计处的监察权限也仅限于财政方面。强势的外生力量与中国根深蒂固的传统内生力量之间的反复冲击与磨合,使中国近代市政制度留有明显移植痕迹的同时也保持着巨大的制度惯性。市政厅也曾于1925-1928年间短暂地实行市政委员会制,将市政委员会作为立法机关,尝试与由市政厅及各局所组成的行政机关形成一定程度上的权力制衡。但当市行政会议与市政委员会产生异议时,仍由省政府裁决,可见其立法的职能最终仍然受行政权力所约束(图2)。2.2“治”“教”,“管”“管”“管”“管”民国时期的广州通过一系列法规规章的制订逐步确立了“法治”精神,这成为城市现代化行政的重要表现。同时,地方规章基本上采用行政立法的方式,作为市政府有效推行政策、实现管制及提供公共服务的工具,大大提高了立法和行政效率。2.2.1法规、程序法的衔接倘若从今天的法规体系角度判读民国时期的广州市政法规,大致可将其划分为基本法、实体法与程序法三类(表1)。基本法是对政府事权的明确,是建立实体法和程序法的基础。如《广州市暂行条例》作为一部城市组织法规明确了市行政组织及其职权,并赋予市长综理全市行政事务的较大权限。实体法是对市政部门办事权限及工作内容的深化安排。如《广州市建筑审美会简章》明确该会“以审查市内公私各项建筑之美术上之价值,以增进市内之美术的设备为任务”。程序法是对市政规划及建设各项事务流程的具体规定。如《广州市工务局办事细则》包括办理文件、办理测量、办理给照等多项程序规定。在程序法中出现了“判例”和“通则”两类管理方式,《广州市新订取缔建筑章程》以个案判审的方式对承建人如何申请建筑执照做流程性规定,并对各环节提出指导要求,其中报建的种类分为新建和改建工程两类;而对“小修”类建设则设专章做通则式管理,提高审批效率。2.2.2社会经济类控制因素从民国广州一系列市政法规规章涉及的内容可知,对于开发控制的范围在不断扩大,涵盖卫生、建筑、园林及美学等,但出于社会经济类控制因素而进行的开发控制较少,基本上都是为了解决城市物质环境方面的问题(如公共卫生和住房)而定制。如《广州市新订取缔建筑章程》以“限制建筑预防危险适合卫生利便交通”为宗旨从墙脚、墙壁及楼面、窗户、厨房、厕所等多方面提出营造限定;通过“街道宽度不得少过廿四英尺……上盖面积不能逾土地面积三分之二”等要求对新区域建筑提出建筑管制。2.3政府参与,建立权宜长效机制市政厅成立之初,既要承担市政建设的费用,还要通过相关税费的抽取支援大本营的各类开支,财政压力很大。《广州市工务之实施计划》就因财力所限仅仅完成了第一、第二段的实施。在孙中山“实业救国”和“实业计划”的鼓舞下,由华侨组织私营置业公司方式进行的房地产投资成为推动城市建设的重要力量。如在模范住宅区的建设过程中,美洲华侨杨廷蔼等人就曾呈书建议政府早日按图测勘,标明已规划的马路线路以便市民遵循等,并有华侨呈市厅自愿出资赞助。同时,广州市政厅对于国内外的先进经验的引入也着眼于解决现实问题,而非盲目移植。为缓解财政压力,市政厅一方面采取了许多权宜之计,如“对于水厂,拟定治标治本两办法……规定时间,开放街喉,以资救济”,对马路及公园采取分期开发,以及“向粤海关监督磋商”,通过“即行征收海关港口附加税”以“拨充该市市政经费”等;另一方面广泛借鉴国际经验,如孙科借鉴美国的“特别估定捐”,“工务局直接亦无收息,但因工务建设的成果,可说是生财机关,盖开马路可以财政局向沿路民家店铺,微收筑路估定之受益费”(3),整理濠涌的收入预算包括两旁铺户征费、割余面积征费、两旁30m内街道铺户征费三项,这里首度出现了与土地开发价值和公共利益相关的评估制度的萌芽;林云陔借鉴美国设立购料委员会,“美国近年来朝野上下有一种省费运动,省费运动非减政也,乃以节省消耗为主,事事务求经济……”(4);模范住宅区委员会也拟定了“凡首先承领者由优先权,于一定期限内,所有建筑领照等费得分减免”的奖励方法,策动市民投资建设。3受市政体制的影响，广州采取的城市建设措施3.1田园城市建设目标下的结构开发制度的革新必然有新的理念、思想和行为模式与之相适应。孙科任市长时以“新式都市”为蓝图,“此种新村市地一英亩,例只建住宅六家至十家,余地展为公有,为树植花草果木之用”(5),将东山列为新式住宅区;林云陔认为“最新之城市设计,以‘田园都市’为最优良”,在其任内着力推进东山竹丝岗地区的模范住宅区开发,并于1928年由模范住宅区委员会颁布《修正筹建广州市模范居住区章程》,从土地业权、道路及住宅3方面进行规定。得益于市政府的主导与实施,东山模范住宅区基本实现整洁、优美的城市人居环境建设目标,吸引了大批政府官员和回国投资的华侨入住。广州的“田园城市”以努力造成“城市山林”式的新广州为目的,“如近来扩大市区、开发郊外、经营模范住宅村种种,‘寓市于乡’,皆其理想之实现”(6)。但同时,广州的实践与霍华德提出的兼具农村和城市优点的“城乡磁体”社会城市空间模式,建立“土地开发公有权”,维持就业、居住、购物教育、休闲等功能的平衡等目标差距甚大,未能真正理解霍华德通过改造城市实现社会改良的思想精髓。3.2市路条、导致道路原理统一广州市政厅的成立旨在通过加强市政建设力度,促进市容市貌的改观。鉴于广州的城市面貌落后于上海、北京等地,“市政府面临的急迫任务是建筑道路,拓宽街道,修建下水道以及建立近代公用事业”(7)。市政厅成立后,工务局确定了全市马路路线,新筑道路宽度从27~50m不等,“昔以肩舆行者,今可以汽车驰骋于街市中矣。路政上有若等显著之进步者,只两年间事耳”(8)。濠涌方面,孙科、林云陔、刘纪文任内均开展了对六脉渠的疏浚,具体从水系入手,上游着重防洪,筑坝蓄水,下游重清除河障,易于泻洪。市政设施的建设尤其体现了广州对于西方市政技术从规划理念到具体施工技术,从系统到细节均全面引进、吸收和应用。为防止西北江水涨引起的洪涝灾患,孙科在西江上游的芦苞,建设了新式的活动水闸;“新式马路”排水系统的产生是“参考外国新式渠道之设置,其建设系统,向分两种:一称分流制,一称会流系统”(9)。3.3表现了规范的平民宫、平民村建设清末民初,广州的城市化进程明显加快,农村人口移居城市的现象实质上已引发城乡分化的重大社会变革。随着城市化进程的深入,市政长官也意识到了城市化水平提高后将产生的社会问题,例如出台了旨在减轻劳工负担及改善其生活的《广州市劳工住宅组织章程》等。林云陔在其市长任内,提出“平民宫”及“平民村”的概念,区别于满足社会精英人士居住的“模范住宅”。“建设平民宫,本市贫民很多无处栖宿……但于卫生、治安及市政观瞻上皆有妨碍,遂拟在市内建筑伟大平民宫若干所,拟收容一般劳苦贫民住宿”,“平民宫建于市区内,平民村舍则当建于郊外”,并于1929年制订了《建筑平民村舍原则》;程天固在任工务局长期间就当时考察所得,各市环境及地方情形,拟定了平民宫、第一及第二平民住宅区的建设计划,并开宗明义地指出“大都市设计乃整个的社会建设问题,而非单纯技术上之问题也”。模范住宅区与“平民宫”的建设体现的是近代广州对不同居住群体的关注以及差异化的社区建设策略,在一定程度上适应了当时的城市化发展水平。3.4“权宜区域”的确定成立广州市政厅以及制定条例时,广州已经注意到区划和资源调配及管治能力的关系,并通过开展市区拓展突破了旧有封闭状的城市形态,在市区外围沿交通线开始发展城市用地。实施市区拓展是出于对人口增加引发的治安、卫生等问题的考虑,其方案是综合权宜的结果。“查广州市拟定区域,东至东圃车陂,南及河南黄埔,市政举办之初因市库未裕,乃暂为缩小,另定权宜区域,从事整理”(10)。当局既意识到市政施行不能限于固有区域,但又针对实际的建设及管理能力提出了“权宜区域”的概念以便实施。其时白云山市区的功能很明确,“使名山大市唇齿相依,对于保卫互相得益”;增地区的纳入,是考虑自来水厂的位置所在,有利于水源的保护,保障市民饮水卫生安全(图3)。4清末民初广州市政系统对当前的影响4.1建立适应现代城市发展需要的市政体系4.1.1现代行政管理体系建立了依法行政为特征的特点4.1.2市政管理机构广州市政厅在建构宏观的市政制度框架的同时不断细化管理机制,率先制订了专门化的人事管理制度、规范化的会议制度等。例如,市行政委员会按照《广州市暂行条例》的授权议决市政事项,讨论议决内容包括规章、城市规划、财政诸多内容,有关决议形成纪要做为各局执行的依据,同时对外公布。合署办公、集中采购、制定城市规划方案等科学化的市政管理方法相继在1920-1930年代的广州市政府得到应用;成立了购料委员会(1927年)、城市设计委员会(1928年)、自来水管理委员会(1929年)、审美委员会等专责机构;城市政府官员的知识化和专业化也顺应了现代城市的科学管理对于行政官员提出的高素质要求,有利于实现专家治市(行政管理权相对集中),一个有趣的现象是,在当时国民党“以党治国”的年代(1928-1949),就委任职员而言,主导城市建设工作的工务局是广州市政府中惟一一个非党籍人士超过党员人数的机关。4.2作为城市发展的一部分，通过市政规划，广州的基本城市框架已经建立4.2.1建设规划与设计清末民初,广州一系列的市政规划使其实现了由自然衍生型城市向规划引导、技术支撑型城市的转变。广州出现了首部模仿美国《简要统计》和日本《统计年表》编制的《广州市市政府统计年鉴》(1929年),包括气象、土地、人口及市政府组织与施政等10大类内容;首个完整、务实的规划——《广州工务之实施计划》(1930年),全面、详细地涉及市区的地志、旧城改造与新区建设,以及道路、港口、城市公共设施等建设计划等;首个由政府组织编制的规划方案——《广州市城市设计概要草案》(1932年),划分用地功能分区、确定道路干线、内外港口及岸线规划等;此外,市政厅还通过施政计划和施政报告的形式,将工务事项的实施概况、在建工程、设计工程等向全体市民汇报。这些举措在内容、形式和程序上都促使市政规划与管理步入规范化的运行。4.2.2山至充棋盘式的城市道路这一时期,广州通过划定市区界限,开展功能分区,发展河南区域,开辟芳村工业区以及车陂东部、白云山至飞鹅岭之东南麓等处居住区等,采用环形加棋盘式的城市道路系统形式,规划水厂和电厂,以及进行机场和火车客运站选址,逐渐形成了影响至今的城市布局结构;但是,当时的规划方案也有不合理的地方,例如从1932年的道路系统规划中可看出,对于珠江前航道的部分地区过多地采用了填河的方式(图5)。5广州市政系统将为未来研究国际经验，建立中国的城市规划体系5.1我们高度重视从西学中移植的渐进法制学习5.1.1广州公共文化景观发展的经验启示广州当政者之所以能在全球视野下明确提出以“跻于世界名都之列”为目标(13),并开展向西方看齐的城市建设,与时代背景分不开。20世纪初的中国,各种制度和主义都有一批信徒和追随者,形成了难得的百家争鸣;广州的商业文化和城市经济的平稳发展也造就了一个开放的、吸收西洋文化而融入自身传统的最佳时期。借鉴先进经验必须注重自身发展阶段。孙科早在其“都市规划论”中曾介绍美国的区划,但我国直到1980年代后期才真正探索与实践控制性详细规划。这与广州当时市场经济不够发达,对于引导控制开发的需求不够有一定的关系。而今天,民国时期所未能采纳的城市经理制在中国城市也有了实行的现实条件,相对独立的财权、逐渐成熟的市场体系,以及政府实行企业化管理以克服低效率、高成本运作弊端的需求,推动中国城市通过经营城市增强竞争力和吸引力。5.1.2田园城市理念更符合我国社会民广州对于西学的引入是分层渐变的过程,技术最为直接大胆,理念次之,制度最为谨慎。在建立市制过程中广州完全摈弃了“民选”,这实际上是对西方自由、民主等思想“官化”、“人治”的改良过程,既是对几千年来中国政治制度的一种妥协,也是对社会民情的现实考虑;“田园城市”理念也仅仅取其符合当时对于改善城市面貌、提高人居环境水平的部分思想予以贯彻;而对筑路浚渠、给排水体系、建筑形式、征收“特别估定捐”等较为纯粹的市政技术或经营操作上的借鉴则十分开放。实际上,对于国际经验的学习更应注重制度层面的建构,而非流于形式和局限于技术。综观日本近代发展史,它立足于对西方先进制度的学习,如德国的司法制度、英国的议会制度、法国的警察制度等,城市规划制度也都经过转化使之适用本土,如借鉴德国区划方法的《市街地建筑物法》和《分级建筑法令》。5.2香港市政制度的演变当前,规划利益的长远性与政府任期政绩显现之间的矛盾、规划利益的整体性与开发商利益的局部性之间的矛盾司空见惯。但回顾民国历史,广州模范住宅区、平民宫及平民村等建设虽然经历了政局动荡、市长频繁换任等不利现实因素,却基本上保持了稳定和延续性,这得益于其较为完善的市政制度框架。此外,诚如1930年代民国知识界所指出,制度的养成需要一个培养的过程。清末民初出现的大量制度改造方案,往往是由于缺乏从容的试验时间而导致失败;反观香港,其城市规划制度的变迁外力主要来自英国对其长达100多年的殖民历史,在沿袭了英国王室对土地高度垄断和有偿使用制度后,香港逐步确立了以法治精神为核心,透明、清晰的现代规划制度,从而保障了城市规划及管理的高度秩序,具体体现在:规划程序大都由法例规定;将分区计划大纲图作为开发控制的法定依据,且所有法定图则必须于政府宪报和报章刊登;无论私营或公营机构的发展项目和工程,包括政府机构在内,均受同样的制度规范。5.3参与和参与两种开