关于构建国家职业资格证制度的思考

关于构建国家职业资格证制度的思考

自近代学制建立以来，中国社会主要通过考试制度来引导和规范人们的就业行为，形成了以考试和文凭为指导的人才评价和工作制度。在当今社会中,学历证书成为衡量社会个体接受教育程度和能力大小的唯一权威凭证,与个人的就业、职位升迁、工资、福利待遇甚至社会地位紧紧挂钩,贯穿于个人的职业生涯乃至整个人生。由于长期实施单一的学历文凭制度,我国成为了名副其实的学历社会或学历至上社会,并在官方和民间形成了一种将学校教育视为惟一的正规教育的狭隘理解,这种观念至今还停留在许多普通百姓甚至部分教育管理官员的思想中。作为教育主流的学历教育,在促进人类进步,推动社会经济发展过程中,已经起了并正在起着巨大的积极作用,而且在未来也将仍然是推动社会前进不可或缺的动力。然而,物极必反,当学历被过分重视,甚至被视为惟一的时候,它的种种不足也就显现了出来。随着社会主义市场经济体制的日益完善,人们逐渐认识到:一个人的职业生涯的成败、社会地位的高低,最主要的是看市场对他的需要程度和认可程度,而不仅仅取决于他所获得的学历。为此,中国政府和相关教育部门于20世纪90年代初开始,对个人的非学历教育给予了更多的关注,把素质教育和终身教育理念作为制定教育政策的出发点,效仿西方发达国家的通行做法,出台了一系列法律法规,在全国范围内启动并推行职业资格证书和学历证书并重的“双证书”制度,使职业资格证书制度有了旺盛的生命力。在自学考试中实现学历证书与职业资格证书的相互沟通与衔接,首先要弄清楚的问题是:这种相互沟通与衔接是否可行。一、职业教育政策的制定1993年,党的十四届三中全会在《决定》中首次明确提出,要实行学历文凭与职业资格两种证书并重的制度。1995年8月,党的十四届五中全会发布的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制的若干决定》中再次明确提出:“要把人才培养和合理使用结合起来”,“要制定各种职业的资格标准和录用标准,实行学历文凭和职业资格两种证书的制度,逐步实行公开招聘、平等竞争,促进人才合理流动”。《中华人民共和国劳动法》及《职业教育法》中也规定:“国家确定职业分类,对规定的职业制定职业技能标准,实行职业资格证书制度。”1996年颁布的《中华人民共和国教育法》明确提出:“实施职业教育应当根据实际需要,同国家制定的职业分类和职业等级标准相适应,实行学历证书、培训证书和职业资格证书制度”。这是首次通过法律明确规定职业教育要实行“职业资格证书制度”。进入21世纪以来,国家进一步加大了推行职业资格证书制度的力度。2002年国务院召开了全国职业教育工作会议。在《国务院关于大力推进职业教育的改革与发展的决定》中强调:“要完善学历证书、培训证书和职业资格证书制度。”2003年中央召开了人才工作会议。中共中央、国务院发布了《中共中央国务院关于进一步加强人才工作的决定》,文件再一次强调:要在全国范围内“全面推行专业技术职业资格制度,加快职业资格制度建设”,“完善技能人才的职业资格证书制度”。2004年6月,经国务院批准,教育部、劳动和社会保障部、人事部、国家发改委等七部委再次召开全国职业教育工作会议,会议形成了《教育部等七部委关于进一步加强职业教育工作的若干意见》。《意见》特别强调了“要做好职业资格认证与职业院校专业设置的对接服务,加强专业教育相关课程内容与职业标准的相互沟通与衔接”。因此,全面推行国家职业资格证书制度,实行职业资格证书和学历证书的相互沟通与衔接,有着及其充分的政策支持依据,这为沟通与衔接的顺利开展提供了可靠的保障。二、职业能力鉴定得到了部分规范和能力的提高我国自1993年党的十四届三中全会提出开始推行职业资格证书制度以来,有关职能部门和行业开展了卓有成效的工作,先后制定了一系列相关规定和实施细则,使职业资格证书的评审和考核工作得以顺利展开。从1994年开始,通过劳动保障部门相关职业技能鉴定机构对50个通用性较强工种的统一标准、统一命题和统一鉴定,制定了统一的《职业技能鉴定规定》、《职业资格证书规定》、《职业技能鉴定工作规则》等若干管理规定,使职业资格证书的管理、考核和鉴定都有章可循;1999年5月,国家颁布了《中华人民共和国职业分类大典》,对当时全国的各种职业作了明确的区分;1999年7月,有关部门开发完成了近50个社会通用职业(工种)的职业技能鉴定国家题库,并于2000年3月正式运行;国家劳动和社会保障部在2000年发布的第6号令《招用技术工种从业人员规定》中,要求严格实行就业资格准入制度,规定了90个工种必须持有职业资格证书才能上岗;据不完全统计,截至2000年,全国共有职业技能鉴定所(站)4900个,工人考核组织1900个,累计有2500余万人获得了不同等级的职业资格证书。另外,我国自1994年起,还引进了英国国家职业资格证书NVQ标准体系和考评技术,经多年的试点已取得显著成果并积累了一定的经验,劳动和社会保障部已要求在全国推广。上述事实充分说明,在我国全面推行职业资格证书制度的基础已经形成,这也是实行“双证”沟通与衔接的前提之一。三、教学内容方面,我国高等教育自职业教育作为我国教育体系中的一个重要组成部分,得到了党中央、国务院的高度重视。自20世纪80年代中期以来,党和国家采取了一系列措施以促进职业教育的发展。经过20多年的建设,职业教育体系已经初具规模。据教育部统计,迄今为止,各级各类职业学校共培养了5000多万名毕业生,城乡劳动者共13亿人次,造就了大批服务于生产第一线的应用型技术人才和高素质劳动者。目前,我国已初步建立起具有中国特色的初、中、高等职业教育相衔接,与普通教育和成人教育相互沟通,学历教育和职业培训并举的职业教育体系框架。高等职业教育的目的是培养活跃在生产服务第一线,掌握成熟技术和管理规范,从事技术应用、技术管理和服务的,具有较扎实理论和较强动手能力的实用人才,与高等教育自学考试以体现应用性为特色的培养目标和培养规格是一致的。高等教育自学考试从20世纪80年代末、90年代初开始,确立了以专科教育为主的发展思路,开考了大批以培养应用性人才为目的的专业,如会计与统计核算专业、机电一体化工程专业等等,为经济建设和社会发展培养和选拔了大批应用性人才。北京、天津两市进行了在高等教育自学考试中设置职业技术专业的探索,现以天津为例:1999年开始,天津市在自学考试的专业设置中增加了职业技术类专业,以更好地体现职业特色,广泛适应社会需要。他们以能力本位考试理论为指导,设计了纵向─横向的课程模块范式:公共基础课程+专业基础知识、专业基本技能+专业方向课程(专业知识课程+专业技能课程+综合训练课程)。这一课程体系具有两个特点:一是知识理论必需、够用,实践、实训加强。公共基础课程以能满足后续课程学习为度,不做过高要求;专业知识课,体现其针对性和实用性;专业技能课,体现了知识理论的应用性和知与用、理论与实践的有机结合,是知识理论从抽象形态的储存向具体的应用形态贮存转化的载体,必须得到加强;综合训练课是学生就业的关键环节必须予以高度关注。专业设计时,尽可能地考虑利用行业部门颁发的权威性学能、技能鉴定证书。在学分的分配上,理论与实践学分的比例一般在2∶1~1∶1之间。二是设置专业方向的课程选考模块。采用模块式的课程结构形式可以灵活地适应劳动力市场的供需变化,还可以满足包容性较强专业的课程有机组合。江苏省在建立农村自学考试实验区的探索中,也尝试建立模块式课程结构,提出了“公共基础课模块+专业基础课模块+专业方向课模块+选修课模块”的课程结构,并在专业基础课模块和专业方向课模块中引入了考生根据自身实际需要的选课机制,基本满足了社会和考生的需要。以上这些都为在高等教育自学考试中开展学历教育证书与职业资格证书实行沟通和衔接提供了可借鉴的经验,打下了扎实的基础。四、同部门行业合作,全面推进学分考试的发展与部门和行业合作开考自学考试专业开始于自学考试制度创立初期,至今已近20年。1985年,国家统计局委托全国考委开考“统计专业”。之后,自学考试开放、灵活、工学矛盾少、投资少的特点以及严格的质量管理日渐为社会和部门、行业所认识,受到普遍欢迎。从1985年到现在,全国考委陆续接受了国家统计局、海关总署、财政部等23个国务院部、委的委托,开考部门、行业所需专业(包括本科、专科、中专)共计52个。实践证明,自学考试同部门行业合作,将部门行业的干部培训和学历教育结合起来,是扩大自学考试的影响,发展自学考试的很好的方式。近年来,全国考委按照强强联合、优势互补、双证结合、共同发展的方针,同劳动和社会保障部合作开展劳动和社会保障岗位资格证书和自学考试劳动和社会保障专业,与中国烹饪协会合作开展中国餐饮业职业经理人资格证书和自学考试餐饮管理专业,同国家统计局合作开展调查分析师资格证书和自学考试调查与分析专业,同中国交通运输协会合作开展中国物流职业经理资格证书和高等教育自学考试物流管理专业等。双方共同设计岗位资格证书和学历证书,让二者能够互相承认和沟通,相互促进,相互结合,共同发展,满足社会的不同需求。新的合作模式引起了社会的广泛关注和国务院有关部委、行业的欢迎,纷纷表示要加强同自学考试的合作,开展自学考试学历证书与部门行业职业资格证书相互沟通和衔接的合作。高等教育自学考试中开展学历教育证书和职业资格证书相互沟通和相互衔接,是在我国市场经济体制日趋完善的情况下,教育改革和发展的必然选择,前景应该是宽广的。其理由是:1.职业资格考试的部门和行业将越来越多随着市场经济体制的日益完善和我国社会经济的持续快速发展,产品短缺的情况已被产品丰富、人们对产品的质量要求越来越高所替代,企业对从业人员在知识和技能方面的要求也将越来越高,设定就业门槛已成为必然。各行各业都将对本行业的职业资格提出要求。有了要求,就必须有权威鉴定的部门来组织和实施考试。高等教育自学考试作为国家的教育考试制度,其权威是不言而喻的。随着自学考试机构承办职业资格考试种类的增多,社会声誉和影响的不断扩大,与自学考试机构合作举办职业资格考试的部门和行业必将越来越多。近几年的尝试,已日益反映了这种趋势。2.非本科考试是学考试事业发展的亮点之一并重发展的指导方针长期坚持,必将有力推动学历教育证书与职业资格证书的沟通、衔接。党的十六大又进一步明确提出了“构建我国继续教育、终身教育体系,逐渐形成全民学习、终身学习的学习型社会的奋斗目标”,为我国高等教育事业指明了方向,也为自学考试的发展提供了机遇和空间。非学历证书考试作为高等教育自学考试的重要组成部分,在教育环境大转变的今天,是不断满足教育需求多样化、终身化的有效途径,是自学考试事业发展的亮点之一。在办好学历教育的同时,积极拓展非学历证书考试,努力开发新的非学历证书考试项目,这是今后高等教育自学考试改革和发展的方向,也是自学考试不断拓展考试功能和服务功能的重要内容。非学历证书考试发展了,整个自学考试的发展之路也就越来越宽了。可以说,无论是从高等教育事业总体发展的角度出发,还是站在继续教育和终身教育的高度来认识和分析自学考试,都必须坚持发展不动摇,坚持学历、非学历并重发展的工作思路不动摇。3.高等教育自认考核的质量标准长期以来,高等教育自学考试的学历证书考试以学科为主线设置,强调专业学科的完整性和系统性,强调基础理论的宽厚,不太重视技能的培训和考核,与高等教育自学考试的人才培养目标有一定的距离。高等教育自学考试要在终身教育体系中发挥更大的作用,必须与时俱进地对高等教育自学考试的专业培养目标进行调整,建立起适应时代要求的有着自身特色的质量标准。随着高等教育自学考试机构与行业协会和行业行政部门合作组织职业资格证书考试种类的增多,为自学考试专业培养目标的调整、学历教育考试的专业建设提供了有益的借鉴,可以推动和促进自学考试的进一步发展。4.考两种形式在高等教育自学考试中实行学历考试与职业资格证书考试的沟通和衔接,应考者参加职业资格证书课程的考试,取得合格成绩后,不仅可以获得职业资格证书,还可以在继续参加相应专业的自学考试时,取得相同课程的学分,从而实现“一考两用”。这种形式从已进行沟通和衔接的专业的报考情况可以反映,应考者是欢迎的。它从一个全新的侧面体现了高等教育自学考试的开放性和灵活性,必将调动应考者的报考积极性,从而促进高等教育自学考试的可持续发展。五、职业教育标准的发展实行“双证”互通是国外经济发达国家如英、法、德、澳、美、加等国的一种通行做法。尽管各国在学历教育和职业教育的沟通中的具体做法互有不同,各具特色,但通过对比研究,就不难发现他们在“双证”沟通中的一些共同点。英国是目前世界上公认的职业资格制度最先进、学历教育与职业教育沟通最好的国家之一。其从1986年开始推行的国家职业资格证书制度(NVQ)是由国家培训局倡议制定的,它涵盖了所有职业,包括从刚工作的新手到高级管理人员的所有技能和知识层次。NVQ分别将学历教育、职业教育、职业资格分为5级,每个级别各反映了实际工作中该级别所必需的知识和能力,以及在工作中必须履行和具备的责任及能力,三者之间可以实现相互对应、相互交叉转移。各级资格证书的培训有最基本的学历要求,获得证书后可插入对应的学校接受学历教育。我国曾从1994年起引进这一标准体系,试点后取得了相当好的效果和经验,并要求在全国逐步推广。德国的“双元制”培训体制备受世界各国的推崇和赞誉。接受“双元制”教育的学生,要先选择一家企业接受职业培训,然后再到相关职业学校登记取得理论学习资格,毕业时须进行一次“三证合一”的考试,即考试证书、培训合格证书、职业学校毕业证书。考试证书是与学习场所无关的职业培训结业考试证明。该证书由主管部门,如:手工业行会、工商业行会等颁发,其基准为职业培训条例和教学大纲所规定的最低要求;培训合格证书是培训企业或实训教师出具的“教学证明”。它建立在职业培训期间对学徒长期的、持续性的学习考察基础之上,实际上又是一种工作证书;职业学校毕业证书是职业学校所特有的学习证明,其实质是一张成绩单。这种既相对独立又相互补充的“三证合一”考试制度,最大限度地避免了求学者职业素质和综合文化素质的单一,同时也可以从多个不同的角度评估求学者的知识和能力,避免了对人才的误判和偏废。澳大利亚的技术和继续教育(TAFE)是集职业教育、技术教育、继续教育及成人教育和培训于一体的教育培训体系,全国统一的资格认证框架(AQF)起主导作用,由劳动就业教育培训部统一受理。AQF由12个义务教育后的资格等级组成,其中包括六个职业资格等级的专业证书,各级技术技能证书可通过学分的累计来完成,取得高等级证书和高级文凭,就可以免试直接升入大学二年级攻读学位,这就为各种层次的不同求学者创造了形式多样的求学机会。这样,整个职业教育与普通高校之间就形成了一个“立交桥”式的义务教育后体制,使受教育者可以在高中、职业教育与培训院校、大学和在职培训机构之间自由流动,从而最大限度地提高教育资源的利用效率。法国、美国、加拿大等国也都具有类似的特征。由此可见,由政府制定并推行国家职业资格证书制度,构建“双证”一体化的有效管理模式和运行机制,使国家职业资格证书制度成为衔接各层次职业教育、沟通职业教育与普通高等教育的桥梁,并以此构建终身教育体系,是西方各国一条普遍成功的经验。在政府的高度重视下,从政策、制度、资金上给予大力支持,从管理上进行统筹协调,建立职业培训与职业岗位的互动体系,坚持培训与就业相结合,坚持以职业岗位能力培养为核心,采用灵活、开放的学制,可以充分调动并发挥社会各界特别是企业、行业的作用和积极性,从而使学历教育和资格证书教育的优点得到充分发挥,值得借鉴和仿效。六、建立起就实行学分制我国在学历教育和职业培训方面均有各自相对独立的体系和运