我国水资源改革对地方经济的影响资源税改革的预期效应分析

我国水资源改革对地方经济的影响资源税改革的预期效应分析

在过去的“五一”时期，中国的经济发展方式取得了一些进展，但由于中国经济结构的不合理、企业创新的不足以及工人素质的低质量，改良开放的发展方式仍然没有取得根本进展。总的来说，“高投资、高能耗、高污染、低生产、低技术、低效率”。在全球金融危机引发的恐慌尚未完全消散的背景下,加快推进经济发展方式转变显得迫在眉睫,也成为我国“十二五”规划即将开局的重要内容。深化改革,形成推进科学发展的体制和机制,实现经济发展方式的根本性转变,已成为社会各界的共识,这使得已经试点的资源税改革从一开始就被赋予转变经济发展方式的重任,从2010年6月在新疆试水及至12月起扩大到西部12省区市,全面推开指日可待,而预期效应如何则关系到全面推开的时间表和推开模式。资源税是按照受益原则设立的税种,源于《宪法》对自然资源所有权的界定。一般认为,庇古的“外部性理论”和可持续发展理论是资源税费制度的理论基础之一。计划经济时期,由于资源所有权与使用权高度统一,国家与资源开采企业的经济关系比较简单,无需复杂的税费理论。市场经济条件下,资源所有权与使用权分离,这就产生了所有者和使用者在经济利益上的差异。资源开发具有一定的特殊性,会对土地、水、其它资源以及社区居民的权利造成不同程度的损害,尽管政府可以通过严格监督减少危害,但外部环境损害仍不可避免。因此,通过征收资源税费矫正经济活动当事人的私人成本,寻求私人成本与社会成本之间的平衡,实现资源开发与环境、社会的协调,是各国征收资源税费的指导思想。尽管各国资源课税制度纷繁复杂,但市场经济国家经过长期实践都已形成一套行之有效的资源税收制度。对资源开采除征收一般的直接税(所得税)和间接税(增值税)外,还征收一些特别税费,美国、加拿大、欧盟各国等发达国家都建立了多层次的资源税费体系,形成以权利金和资源税为主的资源税费制度,包括权利金、资源租金税、矿业权租金等。各国资源税有产出型、利润型和财产型三种类型。我国资源税始于1984年,属于产出型资源税,初衷在于调节资源开采的级差收益,当时设定原油、天然气、煤炭、金属矿产品和非金属矿产品五个税目,实际只对原油、天然气和煤炭三种资源产品征收。1992年扩大到铁矿石,1994年增加到7个税目。1994年-2009年,我国资源税收入从45.5亿元上升到338.24亿元,占全国税收收入的比重为0.57%,这样的比重在全国来说,几乎可以忽略不计。但对于缺乏主体税种的地区,尤其是资源丰裕的西部,资源税却是地方财政收入的重要组成部分。同期,新疆资源税从0.8149亿元增长到11.43亿元,年均增长17.95%,超过全国平均增幅,占同期地方财政收入的2.94%。资源税费改革是近年来发达国家财税改革的热点。从改革的背景来看,依赖丰富资源的采掘业利润水平普遍较高,税收的调节便成为必然,因此,在稳定的经济环境下开征资源暴利税之类的相似税收是各国的普遍选择。(1)改革开放以来,我国经济虽然发展迅速,但长期粗放型的发展模式使得经济发展与资源、环境间的矛盾与日俱增,转变经济发展方式迫在眉睫。因此,被广泛关注的资源税改革除了需要强化节能减排和环境保护功能以外,一开始就被赋予转变经济发展方式的重任。虽然具体的改革方案曾两次被搁置,(2)但2010年5月,中央已确定在新疆率先进行原油和天然气资源税改革。这既是对新疆的特殊支持,强化了新疆在政治格局中的重要地位,也是促进资源税改革从酝酿走向实施的一个突破口,为资源税改革的全面推行提供经验和借鉴。资源税改革牵涉到既得利益格局的调整,引起各利益集团的深度博弈。各方利益冲突、分配公平性以及成本转嫁之忧,曾使税改陷入困局,也是税改以后不得不面临的艰难选择,这需要决策者充分考虑,具体政策更需慎之又慎。可以预见的是,资源税改革以后,税负水平的变化必然影响到相关行业、企业的经济利益,也会影响到居民生活和消费,触及包括中央与地方、地方之间以及政府与企业三个方面的利益分配,影响的程度不仅取决于资源产品价格的形成机制,还取决于资源税负提高的程度。一、新疆油气资源开发现状依据2009年我国油气资源开采量和油气价格,如果全部改为从价计征,将远远超过2009年资源税收入,突破1000亿元应无悬念,资源税收入占整个税收收入的比重会有很大提高,会使现有的财政收入结构发生微调。资源税改革是在既定的政府间财政关系的框架内,通过提高资源税收入以改善地方财力状况的一种举措,并不触及收入归属问题。对新疆来说,地方政府的增收效应显著。此次税改涉及新疆11个地州市的33个县(市)以及中石油新疆油田、吐哈油田、塔里木油田公司、中石化西北分公司、河南油田公司新疆分公司等5家油田企业。2010年运行四个月(7月至10月)的数据显示,新疆油气资源税收入已达14亿元,同比增收11.4亿元,增长442%,总体呈现出运行良好、稳步推进的局面。财力的增加将带动地方经济平稳快速发展,各级政府有更多的资金用于民生工程,改善各族群众生活,对促进新疆跨越式发展和长治久安必将起到十分重要的积极作用。资源税负提高后,一些资源大省的税收收入增加,而资源净买入的省份负担可能会加重,对此增量部分如何在中央与地方之间以及各省之间平衡,触及中央和地方以及地方之间的利益再分配。近年来,随着内蒙、四川、新疆等众多特大油气和煤炭资源的不断发现,资源所在地政府希望在资源开发中获得更多利益的呼声日盛。而上游企业产品增加的税负必然向下游企业转嫁,最终影响到居民消费品,尤其是石油、天然气等关系民生的资源,价格上升必然带来生活成本的增加。从目前态势看,各方关注已久的资源税改革路径已渐渐清晰,资源大省将可能成为资源税改革的最大赢家,由此导致中央与地方以及各地区之间利益分配格局发生变化。有学者提出,应考虑建立资源税分享机制以平衡各方利益,但在现行体制下如何分享还缺少具体可行的思路。如果通过转移支付解决,又势必使本已复杂且不规范的转移支付面临更多的目标选择而变得更加复杂。二、形态:保持资源开发企业实际税负的需要从理论上分析,资源税是价内税,税负变化将影响企业生产成本进而影响产量,并通过税负转嫁影响产品价格和企业盈利水平。实行从价计征后,以目前油气资源价格测算,中石油将减利20亿元左右,中石化减利40亿元左右。(1)但油气资源都是实行政府统一指导价格的产品,税改对盈利水平的影响程度取决于政府调价的时间与调价幅度。从税改试点涉及的新疆五大油田来看,资源税负调整使油气资源开采企业税负增加4倍多,(2)但由于资源税列支于营业税金及附加,税金在企业所得税税基中做扣减处理,资源税的增加缩小了企业所得税的税基,企业所得税将相应减少。国地税之间的“此消彼长”使油气企业实际税负增加并不多。相对于石油石化企业的利润水平,(3)总体负担还比较轻,尚有进一步提高的空间。资源开发企业作为上游企业,增加税负的转移路径影响到PPI。由于资源的稀缺性以及经济增长对资源的刚性需求,使得上游企业的税负容易转移到下游企业,转嫁的程度因下游企业不同产品的市场需求竞争性差异而有所不同。对需求弹性较高的产品,则很难通过提价完全转嫁税负,自身也需要消化一部分,对需求弹性较小的产品,税负转嫁则比较容易。从长期来看,资源税改革具有十分重要的意义。税负的提高促使企业要努力提高资源利用率、节能减耗、保护环境,这意味着改革能促进资源利用的代际公平,解决资源开发的负外部性问题。我国资源价格长期低位运行,使得微观经济主体缺乏以技术替代资源的动力,资源税改革将在一定程度上改善这种状况,逐步理顺资源产品价格的形成机制。随着节能减耗技术的改进、回采率的提高、替代品以及新型能源的开发和生产,将推动新型资源企业的发展。三、u天然气价格政策消费者位于价值链的终端,资源税改革引起的一系列连锁反应最终会通过价格传导机制影响消费。资源税改革作为转变经济发展方式的重要制度安排,公众却有极大的担忧———目前以垄断企业为主的资源开采企业会不会把改革的成本转嫁给公众,引起成品油、天然气等消费品价格的普遍上涨?就在资源税试点方案公布的前一天,国家发改委宣布国产陆上天然气出厂基准价每千立方米提高230元,提价幅度高达25%,并提出进一步改进天然气价格管理,完善相关价格政策。预计提价将使中石油和中石化两家公司的业绩提高0.055元/股和0.021元/股,分别占全年业绩的8.5%和2.7%。(4)如果税负向下游企业转嫁,最终税负会转嫁到议价能力最差的消费者头上。根据李钢等人(2008)的分析,矿产资源的短期需求弹性较低,税率提高后,由于资源税是价内税,需求和供给曲线陡峭,短期内需求曲线可以认为不发生移动,则理论上矿产品价格会有一定上涨。如果上游产品价格向下游价格传导不受阻,消费品的价格最终也会提高。但由于目前我国下游产品市场竞争激烈,从生产资料价格到消费品价格的传递过程会受到供大于求的约束,上游企业并不能完全将增加的成本转移出去。再者,我国目前原油、天然气实行的是与国际市场有控制的间接接轨的政府指导价格,受资源税影响甚微,资源税改革对CPI的影响要小得多,并不会导致全面的物价上涨。四、固化和强化资源禀赋的重化工业结构新疆是我国的能源战略要地,经济发展过分依赖以石油、天然气、煤炭为主的能源开发,重工业化趋势明显,已经形成资源依赖型的经济结构。2008年,新疆轻重工业增加值比为9∶91;在规模以上工业总产值中,采掘业占43.3%,原料工业占46.8%,其中,石油、天然气开采和加工占工业的52.7%。与其他制造业相比,能源工业的产业关联度、技术更新速度、技术创新动力水平及其对高技术劳动力的需求都比较低,对能源工业的加大投入虽然有利于形成产业集群,但也可能因形成垄断而导致低效率以及对其他制造业投入的减少,从而使新疆现有的以重工业为主导的工业内部结构得以固化。从全社会来看,高份额的能源工业会间接导致那些对高技能劳动者和先进技术需求较大、产品附加值较高的制造业的衰退,从而制约地区经济发展中的技术扩散能力,减缓科技进步和人力资本积累,陷入“资源诅咒”的陷阱。已有的研究表明,“资源诅咒”在我国省际层面上也是存在的(邵帅、齐中英,2008),主要是通过资本投入的转移机制和人力资本的投入水平制约增长(徐康宁、王剑,2006;胡援成、肖德勇,2007)。有利于资源富集区的资源税改革可能会激励地方政府对能源和矿产开发的积极性,固化和加剧现行的重化工业内部结构。一旦国际原料价格下跌或我国走出资源约束的重化工业阶段,那么,资源丰裕的地区就会陷入困境。一些学者(杨全社,2010)也发现,新疆虽然经济总量一直保持较高的增长态势,但是人均GDP的增长率反而低于资源相对缺乏的东部省区,属于受到“资源诅咒”的省份之一。而且,我国的能源工业大部分属于国家垄断行业,尤其是石油和天然气的生产、经营都是由国家或地方政府统一调配和控制,在新疆,规模以上的能源企业多属中央企业,这种总部经济模式对地方GDP贡献较大,但对地方财政以及吸纳就业的能力有限,“经济大县,财政穷县”现象普遍存在。为了避免“资源诅咒”,地方政府应从促进地区协调发展和构建和谐社会的角度出发,立足资源开发,调整和优化产业结构,将资源开发与高附加值的制造业结合起来,以制度创新破解“资源诅咒”。五、形态:关于税制改革的总体考虑稳步推进资源税改革是2011年经济工作的重头戏,也是“十二五”规划中财税改革的一项重要任务。率先在新疆进行的资源税改革,其意义不仅仅表现在资源税费改革自身,还表现在相对落后地区的经济与社会发展之路的探索上。2010年12月1日起,资源税改革将在西部12省区市推开。在资源税改革全面推进之时,应本着简