农村财务管理模式的比较与选择

农村财务管理模式的比较与选择

1村集体经济组织财务问题改革开放以来，中国农村经济结构和经营体制发生了重大变化。市政企业的快速发展显著增加了农村集体收入和集体资产总额。而村集体经济组织的收支关系到组织内每一位农民的切身利益,集体财务会计不仅反映了国家、集体、农户之间的分配关系,更反映了集体经济的实力和干部的作风。因此,村集体经济组织财务一直是广大农民群众十分关注的热点问题。但长期以来,由于村干部法律意识淡薄、财经观念不强、财务监督机制不健全、财务管理制度不落实、财务公开不规范和财务人员素质偏低等原因,造成农村财务混乱、村集体资产严重流失等问题。为了维护农民群众的根本利益和农村正常的经济秩序,20世纪80年代以来,中央、国务院多次发文要求加强农村集体财务和资产管理工作,全国各地区也开始积极探索改革村级财务管理体制,先后出现了“村账双代管”、“村账乡代管”、“村账站审”、“农村会计委派制”和“村级会计委托代理制”等管理模式。2村级财务管理模式的比较2.1经营管理型村账双代管,即在集体资金所有权不变、资金独立核算权不变、资金管理权不变、债权债务归属不变的情况下,乡镇政府委托经管站对村组集体资金和财务账目实现统一管理,即代理记账、代管资金,平时只留给村里部分备用金,村里每项经济业务都由乡镇审批并按时入账。目前这种模式主要在山东等地实行。然而,从推行效果来看,这种模式把村级经济控制过死,导致村级经济运转不灵,没有活力;在遏制村干部腐败的同时,容易造成乡镇领导挪用村集体资金,专项资金得不到专款专用,滋生乡镇领导的腐败。同时,不少学者认为,这种模式模糊了村集体财产产权主体,剥夺了村民对村集体财产的支配、监督权,与《宪法》、《村民委员会组织法》等相关法律有抵触,违背了村民自治的基本精神和宗旨,缺乏合法性。2.2账外账模式村账乡代管,即在集体资金所有权不变、资金独立核算权不变、资金管理权不变、债权债务归属不变的情况下,由经管站对村组财务账目实行统一管理,即代理记账,但不代管资金。目前这种模式主要在吉林、河南等地实行。这种模式下,村级干部工作的积极性被削弱,不利于村集体经济的发展,同时,为了逃避经管站的监管,村级干部很可能会设置账外账,隐瞒收入,多报支出,私设小金库,侵占村集体财产;而由于财力、人力、物力、工作经验等的不足,乡镇干部对村级财务的代管,也仅仅是就账做账,账目与村实际经济活动脱节,无法真实反映村级财务状况,更别提对村级财务进行有效的管理。因此村账乡代管并没有有效治理农村财务混乱的问题。这种制度同村账双代管一样,有违村民自治,不合法。2.3高度重视“中小型”会计模式村账站审,即村级财务由乡镇级管理审查,在保证村级集体资产所有权、资金管理使用权、独立核算权、债权债务处置权和经营自主权不变,以及所有权和审查权分离的前提下,统一设置账表,建立相应的配套管理制度,由乡镇农经站和村合作经济组织共同管理农村财务。目前这种模式主要在湖北、北京和广东等地实行。这种模式下,每月由乡镇经管站统一组织集中办公,这就容易造成记账、报账不及时,增加不合理的项目的审核难度,村干部弄虚作假,转移支出项目,坐支现金、私设小金库等问题,同时由于审核人员对被审核村的财务状况了解有限,而且经管站既指导又审核,因而很难做到有效监管。2.4村、组参与会计管理体制农村会计委派制,即农村会计统一由乡镇经管站委派,有的一村一人,有的几村一人兼管,被委派的会计由乡镇统一向社会公开招聘,经择优录取、集中培训后委派到辖区内村、组从事会计工作的会计管理体制。被委派的会计人员在业务上接受被委派单位领导,按制度独立处理村、组会计业务,进行会计核算和监督,参与被委派村、组的内部管理。目前这种模式主要在广东等地实行。这种模式来自于国有资产管理,试图通过加强对会计人员的人事管理,来强化乡镇政府对村级财会的监督和管理,沿袭的是一条通过强化对人的管理来实行会计管理规范化的思路,并无太多创新。而且这种模式在规范农村会计业务的同时也明显增加了制度实施的成本。2.5委托记账模式村级会计委托代理制,根据自愿原则,在保证村级集体资金的所有权、使用权、审批权、监督权等权利不变的前提下,经村经济合作社社员(村民)代表大会同意,与乡镇设立挂靠农经站的委托代理服务机构签订委托记账协议,对村级财务实行统一制度、统一审核、统一记账、统一公开、统一建档的“五统一”服务。这种模式主要在浙江等地实行。首先这种制度通过“委托”解决了合法性的问题;其次,这种制度通过“五统一”建立了统一的村级财务管理机制,并且建立三级监督体系,对村级财务进行监督和管理,实现了对村级财务的有效管理;最后,在这种制度下,推行会计电算化,极大地减少了代理会计的工作量,提高了财务管理效率,降低了制度实施的成本。参照目前这种模式推行的成效,笔者认为,村级会计委托代理制是目前治理我国农村财务混乱状况的有效模式。3村财务监督制度的具体内容(1)全面清理,妥善处理财务问题在实行委托代理制之前,由乡镇组织有关人员对村级财务进行全面清理,妥善处理财务清理中发现的问题,查清相关债权债务,对清理结果向群众公开,并由县级农业行政主管部门确认。(2)民主管理的村级财务由村经济合作社将村级财务书面委托给乡镇经管站,统一实行规范化管理。书面委托协议一般由社员代表大会讨论通过,充分尊重群众意愿,体现了民主管理村级财务的原则。村级不再设立专职会计,只设一名助理会计或出纳,协助乡镇经管站管理本村财务。乡镇经管站设立若干名代理会计,负责记账,每个代理会计负责多个村。(3)建立监督机制一是群众监督,每村建立由3~7人组成的财务监督小组,负责对村级管理的全过程进行监督,财务监督小组在出纳报账前对每一笔收入和支出原始凭证实行审核监督,并签字盖章;二是乡镇代理会计监督。代理会计对每一笔村里上报的收支原始凭证在入帐前进行严格审查监督,审核原始凭证是否符合相关规章制度,手续是否齐全,对不符合规定或手续不齐全的票据,退回村里补办。同时每月定期对村库存现金进行盘点;三是审计监督。各乡镇建立农村审计室,落实专人对村级财务进行定期和专项审计。由县级农业行政主管部门组织乡镇农经站有关人员每3年对所辖行政村进行一次轮审,对村干部实行任期和离任责任审计。(4)建立健全制度,确保资金安全。根据县的具体的需要,一是统一财务制度。根据有关村级财务规章制度,由县级农业行政主管部门制定财务预决算、货币资金管理、财务审批、票证管理、结算资金管理、财产物资管理、承包合同管理、民主理财和档案管理等方面的财务制度。各乡镇制定相应的实施细则,特别对村级通讯费、招待费和交通费的开支作出明确规定。二是统一审核。各村的票据、凭证在村经济合作社主任审批、村财务监督小组监督盖章的基础上,每月一次由乡镇经管站统一进行严格审核,并实行谁审核谁负责的岗位责任制。三是统一记账。村级财务在二级审核的基础上,每月初定期在乡镇代理会计办公室,由代理会计负责记账,定期编制会计报表。四是统一公开。由县级农业行政主管部门统一规定村级财务公开的内容、时间、程序和形式,各村的财务公开表由乡镇代理服务机构统一打印或抄录,由村出纳负责在规定时间内和规定地方贴出,有条件的乡镇通过便民手册、电子触摸屏等有效形式进行统一公开。一年公开次数不少于4次,每次公开时间不少于半个月。五是统一建档。在乡镇建立村级财务档案室,统一对村级财务资料实行建档管理,实行一村一柜一锁,便于查阅,村级财务档案在乡镇存放时间一般为3年,3年后返还村里保管。(5)软件版本和内容背景是网络版本和网络版本的规定,主要有20所提用户或者是中小型企业目前浙江省农业厅与有关计算机公司合作,已开发出农村财务处理系统软件,软件分为网络版本和单机版本。单机版本软件内容主要包括会计核算、财务报表、资产管理、项目管理、往来管理软件和领导查询软件。实行会计电算化,有利于提高代理会计人员的工作效率,减少代理会计人员。4农业税后，村会计委托代理制4.1农村税费改革政策的历史回顾为切实减轻农民负担,促进农民增收,加快我国农村经济的发展,我国于2000年拉开了农村税费改革工作的序幕,在经过大规模试点后,农村税费改革政策于2002年在全国20个省份全面展开。在此后的几年里,税费改革不断走向深入,2005年全国25个省全面取消农业税,并从2006年1月1日起,全国全面免征农业税。这对于9亿农民来说,无疑是一件天大的好事,它意味着中国农民将彻底和“皇粮国税”告别,农民负担将大大减轻。当然,也应清醒地看到,全面取消农业税,对农村财务产生了较大的影响和冲击,主要表现在:(1)牛陆税、“三提五统”收入取消农业税前,“三提五统”是农村财务的主要收入,改革后,虽然也新增了转移支付收入,但远远抵不上已取消的屠宰税、“三提五统”收入及其他收费。对于经济不发达地区的农村,缺少其他收入来源,收入难以支付村内基本开支,甚至连村干部工资都无法保障,影响了村干部工作的积极性和村内基本工作的开展,更别提加强农村基础建设和推动农村经济发展。(2)乡镇财政支付流程简单,容易导致转费农业税不仅是村级工作正常进行的主要财力,也是乡镇财政收入的一项重要来源。取消农业税,乡镇财务收入也受到较大影响。乡镇组织同样面临着资金短缺,债务繁多等问题,在这样的情况下,通过乡镇财政支付给各村的转移支付资金就经常被乡镇财政挪用、占有,不能做到公开、透明、专款专用。转移支付资金的使用不规范,会直接导致村级财务资金短缺更加严重,影响村级组织的正常运转,更加会导致干群关系恶化,影响农村社会的稳定团结。4.2我们需要继续实施“农村会计委托代理制”(1)取消农业税和取消税收权限首先,可以肯定,取消农业税并不是给农民永远免除纳税义务的特权。取消农业税的目的是为了解决我国的三农问题,提高农民收入水平和生活水平,缩小城乡二元社会的巨大差距,而不是为了取消农业税而取消农业税。如果说现在取消农业税是对50多年来不公平二元经济政策的一种补偿,那么若干年后当农村经济在党和政府的正确引导之下有了长足发展时,就应该再向农民征收相关税。免除农业税并不是给农民免除纳税义务的特权,从此不再承担各种纳税义务。取消农业税,只是在现阶段减少了向农民收取的税费项目,缓解了农村财务混乱的状况,为规范农村财务管理提供更加明朗的环境;但目前农村中仍然存在的其他收费项目,比如,“一事一议”费等等,村级财务仍然是村民关注的焦点。同时,农村财务管理中存在的票据使用不规范、白条抵库、非生产性开支庞大和坐支现金等不规范不合法的现象也不会随着农业税的取消而消失,要真正规范农村财务,规范村干部的行为,为村集体经济组织当好家理好财,实现村集体资产的保值增值,必须继续加强对农村财务的管理。(2)推行村级会计委托代理制,进一步完善了农村社会财务管理制度。在全面正如上文所述,取消农业税为农民减负的同时,也给农村财务带来了新的状况和问题。村级会计委托代理制是否仍然是规范农村财务管理状况的最佳模式,对这个问题笔者认为,首先,村级会计委托代理制包括清账理财、办理委托、三级监督、五项统一和会计电算化五项内容,制度设计比较完善,制度成本也比较小,根据近年来全国各地区实施该制度的调研报告,村级会计委托代理制的实施,确实推动了村级财务管理和监督的规范化、制度化,提高了财务公开质量,减少了村非生产性支出,维护了农村社会稳定。比如,辽宁省葫芦岛市自2003年下半年开始全面推行村会计委托代理制,至2005年12月,全市已有1060个村实行了村会计委托代理制,占村总数的99%。实行村会计委托代理制后,村资金日清月结,收支有账,物资、资产有簿,往来有册,村级账目得到了规范;有效控制了公款私存、白条抵账和支出无度等现象,也有效控制了不合理开支,全市仅招待费一项节约开支332万元,杜绝了挪用公款、借支公款现象;减少了村级财务管理人员,村只设一名经管员,仅2004年全市就节省村级费用938万元;对村级财务收支进行全程监控,并建立了财务预决算制度、举债申报制度,严格控制各项开支,量入为出,有效控制了不良债务的产生。其次,取消农业税后农村财务最大的变化就是收入大幅度减少。在这种情况下,推行村级会计委托代理制,一方面可以有效规范村领导干部的行为,降低了非生产性开支,确实保障村内每笔资金都用在最关键的地方;另一方面,推行会计电算化后,提高了农村财务管理的水平,进一步降低农村财务办公支出,有利于缓解税费改革后农村财务资金短缺的问题。因此,笔者认为,取消农业税后,村级会计委托代理制是我国农村财务管理的最佳模式。5农村会计委托代理制模式的分析与评价5.1村级会计委托代理制实行委托代理制村级会计委托代理制符合我国相关法律的规定,具有合法性。村级会计委托代理制虽然是在总结村账乡代管等经验的基础上形成的,但不管从制度结构上,还是从名称上都与村账乡代管有很大的区别,其中最大的区别就是村级会计委托代理制实行了委托。村级会计委托代理制坚持自愿原则,代理之前必须召开社员大会或者社员代表大会,会议通过后必须与乡镇委托代理服务机构签订委托协议。这就解决了该制度的合法性问题。5.2存在的问题(1)农村地区资金使用监管机制取消农业税后,转移支付资金成为大部分村级组织的主要收入,因此对转移支付资金的来龙去脉加强监管尤为重要。村级会计委托代理制对村内资金的使用制定了严格的规定,但对于乡镇是否按照国家规定及时、足额发放各村的转移支付资金并没有任何监管措施。笔者认为,村级会计委托代理制是以镇为单位推行的,可以顺应形势的变化,在制度中增加对乡镇拨付转移支付资金的监管,确保各村的转移支付资金真正到位,维护村集体经济组织的利益。(2)违规行为更加容易出现从该制度的内容来看,分工非常明确,每个单位每个人可以干什么不可以干什么,都有明确的规定,但是对于违反规则后要付出什么样的代价却没有规定。缺乏惩罚规则,一方面将导致违规行为更容易出现,而另一方面当违规行为出现后,也不利于对违规行为的纠正。据笔者了解,实施村级会计委托代理制的某些地区,由于主客观多种原因,出现了一些违反制度规定的现象,比如,多头出纳、票据使用不规范、社员往来账目管理混乱和财务清理核对不及时等问题,这些问题无疑将会影响农村财务的正常秩序,对于制度的有效实行是很不利的。因此,笔者认为,应该尽快