官员公务行为潜规则及其治理

官员公务行为潜规则及其治理目录一、公务行为和潜规则二、公务行为的三大法则三、公务行为潜规则的成因四、潜规则的合理性及其治理

一、公务行为和潜规则（一）公务行为公务员都在干什么？公务员的忙闲之辩：某市市长工作安排：某县副县长上午日常安排记录：从日常安排看日常公务行为：会议类走访类案牍类省级听汇报、出席仪式、典礼谈话、出席会议、参加活动会见接见上级、外地客人、外商、调研、签约、迎接验收、陪同调研、参观考察、检查研究工作市级出席会议典礼、听取汇报、理论学习考察、调研、看望、迎接检查、陪同调研、衔接项目、招商研究工作、处理案件乡级出席会议、听取汇报、谈话下乡检查、迎接检查、招商引资、参加会宴联系工作讨论工作、处理文件从学术调查看日常公务行为：8个省市12县（或县级市）162名党委常委、人大主任、政协主席，每周平均工作时长接近50小时。

会议18%出差20%研究工作22%走访慰问1%接待来访2%谈话2%陪同9%批阅文件12%调研14%从学术调查看日常公务行为：某厅局一年1000多个会议程式化生活公文批阅会议安排公务接待文稿代拟在高层，文稿代拟和公文的批量更大；基层政府公务接待任务要重一点；根据调研有的乡镇主要领导干部一年在公务接待上所花的时间大概是150天。无时不文无日不会无处不访公务员每天的行为（二）潜规则吴思《潜规则》行为约束自发生成达成共识非一致某种强制性二、公务员行为的三大法则老大法则模糊法则惰性法则1、2、3、三大法则（一）老大法则政府和公务员行为当中存在一个具有高度权威性的中心，支配着其他主体行为政府自大包打天下（四面出击越界办会）政府迷信过度依赖和闹大现象的存在政府自大VS政府迷信

城区版和谐家庭评价指标（部分）家庭主要成员常上网：藏书300册以上，订阅报刊不少于1份家庭中至少有1人为社区志愿者或这区义工常旅游、聚餐、沟渠、促进家庭凝聚力和加深感情有较强的法律意识和安全防范意识把手政治VS庇护关系“领导”和“上级”的意志主导下级官员的行为；金字塔式权力结构，权力差序格局；一元化，行政首长负责制；123把手政治庇护关系不平等，背靠大树好乘凉；互惠，投之以桃报之以李；特殊主义，非我族类其心必异老大法则对官员行为会产生很大的影响举例：（二）模糊法则 数量偏好 大而 议程设置 表面化之 政策过程 文章粗糙 议程设置方面的模糊性行政过程的模糊增加文山会海制造检查考核拓展势力范围表面文章行政过程的模糊政策语言的模糊领导干部讲话出现频率最高的12词：1、有关部门2、高度重视3、重要讲话4、严肃处理5、有效措施6、不尽如人意7、一定的8、基本上9、阶段性成果10、力度11、负增长12、工作需要政策空传一号文件“很好”二号文件好“狠”（三）惰性法则1、冲不破的关系网关系和行为嵌入政府运行融入日常生活2、甩不掉的指挥棒本质以动员方式进行“常规管理”短期内最大限度地动用行政管理资源，集中人力、物力和财力。采取疾风骤雨般的工作方式，宣传铺天盖地，行动轰轰烈烈。特点方式甩不掉的指挥棒经济领域、社会领域、政治领域国家、省、市、县、乡镇领导部署启动，考核评比开路各种典型表面皆大欢喜，总结成果累累甩不掉的指挥棒业务工作中心工作甩不掉的指挥棒3、砸不烂的官帽子官本位在官员行为当中也起了很重要的作用，官帽子总是稀缺的职数，数量总是有限的，符合塔尖悖论。我国政府公务员属于五级划分，最下面是科级，其次分别是处级、局级、部级、和国家级。天花板困局那么多公务员队伍当中，处于第一级的人数是最多的，大概占了92%，也就是说92%的公务员一辈子就是科级。因此这种职位的稀缺就造成了天花板困面。压力比山大入仕需谨慎三、公务员行为潜规则的成因分析行动舞台行动舞台这个概念是新制度主义所使用的，是在分析人的行为、情景和互动的时候所使用的概念。行动舞台就是行动者和行动情景之间以及行动者之间的交换、交流、支配、合作关系，所受到的情节的制约，被称之为行动舞台。行动舞台官僚们在决策制定的时候总是依照一定的职业标准来进行，他们的行动受到历史形成的现实和现今制定的要求的制约，并不能随心所欲。行动舞台的场地结构价值能够体现并维系体系的合法性，制度保证价值比你更且维系系统的运行，组织又是制度的承担者和承载者。通过组织的运行来推动制度的稳定，通过制度的坚固和可持续的发展来保障价值的落实，这就是三者的相互关系。价值制度组织决定因素制度集权约束组织科层内卷历史文化惯性123成因分析潜规则（一）制度的角度：集权约束集权约束是指在权力分配和支配主体当中，人们收到了权力集中的限制，只在一个行动空间中来进行的行为。权力总量权力分配权力主体行动空间1、社会集权政府规模已经变大了，无论用何种测量方式，政府开支增大，雇员增多，对社会的影响都超过人类历史上的任何时期。政府的经济型地方政府公司化目标方式特征政府在自己所辖的行政区域内追求自身利益最大化以超经济强制为背景的市场交易为经营手段，以所谓“经营城市”为理念，以官员老板化为从政之道。形成公司制的规则体系，拼命追求规模扩张，像追求利润追求财政收入增长，公司管理式进行社会管理，企业竞争式处理地区关系。大量的行政审批近三年1539家受调查企业，每家每年平均向政府申报项目17.67个，单个项目涉及的审批部门平均为5.67个，审批程序平均为9.4道。受调查企业审批时间最长项目的平均值为171.35天，其中最长约为1500天。2、府级集权从权利分配角色来看集权约束。这种权利分配是在体系内部，也就是政府间关系角度。府级集权表现在三个方面：即财权、机构的权利以及事权。捂钱袋432亿元占14.5%115亿元占3.9%662亿元占22.3%813亿元占27.3%189亿元占6.4%535亿元占3.3%130亿元占4.4%99亿元占3.3%插竿子横向到边纵向到底垂直机构和派出机构的广泛设置，在现实当中有很多的问题，其中最大的问题就是对于地方政府，特别是基层政府来讲分割了其作为政府权力的具体问题上使得这些问题没有管理权的部门看得见管不着，而对这些问题有管理权的部门他又看不到，所以叫做“看得见管不着，管得着又看不见”，这样很多事情就得不到很好的处理。堵枪眼靠前指挥、重心下移宏观职责领域应该由权力机关履行的宏观管理职责应该由行政部门履行的宏观管理职责微观性质的活动中观职责领域宏观性质的活动责权保留责权上收微观职责领域外部/内部制度对比进行限制约束部门需强化并持续改进管理水平微观经济、社会管制性质的活动限制与约束带有经济色彩的微观干预活动加强与改进3、个体集权

一切干部都是党的干部，都应根据他们担任的职务，分别由中央和各部门的党委、党组或所在单位的党组织负责管理。（二）组织的角度：科层内卷内卷是经济学的一个术语，核心的本质是没有发展的增长，即有增长无发展。公司化的功能定位运动化的运转机制碎片化的权威结构1、人员内卷：数量VS结构2、机构内卷：量的扩大机构的不合理无中生有一生万物偏房扶正123量的扩大机构内卷：结构问题3、管理内卷管理碎片化副职过多增加协调议事协调增加层次（三）历史的角度：文化惯性了解现代中国，至少要研究三个政治体系：一是传统的体系，由帝国时期非常连续和统一的结构、设置和意识形态组成；二是共和的或现代早期的体制，属于中国寻求民族主义的新时代；三是共产主义中国，把马克思主义——列宁主义——斯大林主义和毛泽东思想的理论、实践相结合。1、级别崇拜

传统中央集权的官僚政治传统，是中国最非凡的成就之一，在这方面，中国的历史遗产依然特别强大。甚至今天中国的具体行政管理体制，也与其帝国祖制有很多相同之处。行政层级决定社会分层、根深蒂固的官本位思想、明君洁官情结······传统如此顽固地根植于现实之中，渗进我们的血液与肢体，显示着强大的生命力。以“人”为本的身份考虑身份组织功能组织安排地位与身份分配权势利益合法瓜分社会财富维持政治拥戴调整社会等级秩序建立效忠机制源远流长的官文化2、运动治理詹姆斯·汤森：中国面临着一种制度化运动的悖论，即改革意味着中国生活的常规化，但它却是以动员的方式进行的基本特征：鲜明的阶级性、典型的国家性、广泛的社会性和形式的多样性。方式：传媒式动员、树立典型式动员、教育动员以及文艺动员等路线图：一是召开会议，二是传达文件，三是督促检查，四是批示。运动式治理形成的必要性四、潜规则的合理性（一）潜规则的合理性123理性的视角历史的视角域外的视角1、理性的视角政治形态角度取决于政治组织架构的设计、政治权利关系格局和政治文化的核心价值，服从和服务于特定的政治价值、政治制度和政治组织。以自我扩张和谋取政治权利的目标取代了其服务于主要阶层的目标，但同时又保持了为政权和统治者服务的目标自我服务视角动机视角“职业目的”：舒适、安全、收入、声望和权力；“官僚目的”：保护或提升所在组织的资源；“价值创造目的”：增进公共利益或公共价值。政府被“红丝带”绑住2、域外视角文山会海3、历史的视角《论衡》卷一三《别通篇》：汉所以能制九州者，文书之力也。【汉】以文书御天下。秦律《内史杂》：有事情也，必以书，毋口情，毋羁请。朱元璋在洪武十七年九月十四日至二十一日八天之间，内外诸司秦札凡一千六百六十，计三千二百九十一事，说明他平