审视项目审批过程中存在的问题与解决对策

审视项目审批过程中存在的问题与解决对策消费、出口和投资是拉动经济发展的三驾马车。在当前受国际金融危机冲击的背景下，特别是作为欠发达地区的我县，要靠消费、出口来拉动经济发展不太现实，也很难有明显效果。要确保经济较快平稳发展，最现实、最有效的举措就是加快基础设施和工业项目建设，扩大有效投资规模。而做好项目报批环境优化，提高项目审批效率，是推进项目建设、保证投资落实的前提和基础。在此，本文试从我县项目审批工作的现状、存在的问题入手，提出加强和改进我县项目审批工作的对策与措施，以起到抛砖引玉的作用。一、目前我县项目审批中存在的主要问题及成因近几年来我县持续开展的机关效能建设和“两集中两到位”行政审批改革，对行政审批、收费服务事项项目进行了全面清理、规范和集中管理。县行政审批中心较好地发挥了作为政府公共服务职能的综合平台作用，在服务社会经济发展，服务企业，服务基层，服务群众等方面取得明显成效。特别是通过开展深入学习实践科学发展观活动后，中心进一步大力推进并联审批和审批职能归并工作，努力提升行政服务效能，有力地促进了项目审批工作的提速提效。目前项目审批中每个环节实际所用时间只是法定时间的一半左右，很大程度上优化了我县的投资环境。但在实际操作中，我县的项目审批工作仍然存在不少问题，与当前我县经济社会发展的需求，还有一定的差距，主要体现在以下几个方面：（一）土地问题。首先，为了严格保护耕地，国家对建设用地进行指令性计划管理，用地指标越控越紧，随着形势的发展，宏观调控的具体政策有可能会有进一步的变化，但是国家对用地政策只会从严从紧，不会放宽放松。而且指标类型具有复杂性和多样性特点，如果在使用过程中不能同时满足各类下达指标的要求，就会导致项目用地农转用报批受阻。其次，国家要求各级政府依法行政，对征地程序政策的控制、征地环节的要求都越来越严格，必须完成告知、听证、确认等程序，办理农转用时还要求村民代表2/3以上通过。第三，我县土地资源匮乏，现行的补偿安置政策不能为失地农民进入社会保障体系提供足够的资金，许多被征地农民不能享受到社保待遇；加上少数被征地农民为求自身利益最大化，设法抵制征迁，而政府目前还缺乏强力推进的合法有效措施。以上原因导致许多项目的土地报批、征地拆迁工作屡屡受阻，已办理农转用手续的土地无法交付使用，需要办理农转用手续的土地无法上报。（二）规划问题。规划是政府配置资源、确定功能区划的最主要手段。目前，我县的规划管理工作尚未形成制度化、规范化。各级各类规划存在功能定位不清，相互关系不明确，规划内容“缺位”和“越位”并存等情况，特别是土地规划，现行土地利用总体规划与当前城市规划、村镇规划等专项规划存在脱节现象。由于编制时没有预留足够的用地空间，造成现在部分项目建设不符合土地利用总体规划。目前我县很大部分项目用地都要先进行土地利用总体规划的局部调整，待调整方案批复后，再办理农转用手续。同时农转用报批程序也相当复杂，要经过省、市政府和各级国土部门审批，在审批过程中所涉及的相关部门都要出具意见，这大大延长了土地报批周期。另外，规划缺乏前瞻性、严肃性和相对稳定性等问题也比较普遍，影响了项目的落实。（三）项目审批程序问题。目前项目审批工作普遍存在程序复杂、材料繁多，涉及面广、政策性强等问题。在项目正式立项之前，必须办理好发改部门的项目可行性研究报告、建设部门的选址意见书、国土部门的用地预审报告、环保部门的项目环境评价以及林业、水利等部门的一系列评估报告。一个项目从立项到开工建设，要经过省、市、县三级（涉及基本农田的项目要上报国务院）和多个部门的审批，整个过程至少需半年以上。而且在目前体制下，县级政府对项目报批的调控能力十分有限，特别是一些涉及省、市及多个部门交叉审批的项目，办妥全部审批手续耗时较长。另外，部分职能部门对窗口授权不很到位，也是报批耗时长的重要原因。虽然有关部门都在行政审批中心设立了审批窗口,且近年来又推进了职能归并工作，但由于多种原因，在现行体制下，职能归并和授权工作还是很难真正落实到位，进驻人员还没有充分的指挥权、协调权和审批决定权，有的部门还是依旧将审批事项拿回局内办理，造成项目审批依然手续多、时间长。（四）项目申报单位问题。一是前期工作重视不够。对项目前期工作的重要性、紧迫性认识不足，存在重建轻前期、重数量轻质量的倾向。为通过审批做前期，为争取上级资金做前期等问题不同程度的存在，导致项目“流产”事件时有发生，“三超”工程屡见不鲜，项目批复一批再批。二是缺乏项目申报专业人员。当前乡镇、部门熟悉项目报批工作的人员不多，大部分申报经办人员对项目报批要求、报批流程、办事规则等了解不深、研究不透，往往导致项目报批不连贯，经常走“回头路”。有些项目报批没有固定的报批人员，容易出现与部门审批人员联系沟通不够问题，影响报批进程。同时，国家和省里对于土地利用总体规划局部调整和农转用等政策不断发生变化，如果项目报批经办人员未及时掌握政策变化，将导致报件不能达到正常报批要求，时而发生补件现象，也延误了报批时间。（五）项目决策机制问题。决策机制不健全极易导致新上项目决策失误，而决策失误则是项目投资最大的失误。近几年来，我县对投资项目管理越来越重视，但由于尚未建立有效的项目投资决策机制，导致部分基础设施、社会发展项目没能充分发挥其应有的效益。项目重复建设、超前建设、滞后建设等问题的依然存在，一定程度上影响了我县项目投资的整体效果。在上报年度投资计划时，有些部门、乡镇对计划编制工作不够重视，上报的项目计划较为粗糙，缺少必要性和可行性分析，投资估算不充分，有的甚至连规划都不符合。或者是为通过项目立项，为部门利益而编计划，计划缺乏客观性。同时，由于缺乏有效的科学决策机制，各部门在对项目进行决策时，往往是以申报单位的申报计划作为决策依据，使投资的合理性受到了一定的影响，部分项目存在自行扩大建设规模、任意提高建设标准、增加建设内容的现象，导致项目投资一超再超，建设工期一拖再拖。另外，我县是欠发达县，急于改变落后的社会生产状况，是各级领导干部和广大人民群众迫切的愿望，尽快缩短与临近区域或类似部门经济发展差距的迫切心情，也会自觉或不自觉地影响决策的科学性与公正性。

二、改进和完善我县项目审批工作的对策提高项目审批效率是一个系统工程，需要树立全县“一盘棋”思想，需要各级各部门密切配合，需要全县上下统一思想、提高认识，加强规划、做好对接，采取措施、扎实推进，强化项目前期，夯实发展基础。（一）多管齐下，破解土地要素制约。在土地方面，国家将长期坚持从严从紧的方针政策，这与我们的期望和要求会有很大的差距。突破土地制约，要多管齐下，多渠道多措施并进。我们总的指导思想和破解思路是要“开源、节流、搞活、保障”。“开源”要从多方面着手，认真研究国家政策，按政策导向强化项目包装设计，尽力将项目挤进国家、省、市的重点项目盘子，争取土地指标。做好土地整理、土地复垦及旧村改造等造地工作，创造土地指标。积极研究山地、低丘缓坡地、荒滩地、林地等利用政策，加快开发利用，挖掘土地指标。“节流”的思想观念要牢固树立，不论是政府还是企业，一定要科学合理地安排用地，配置好土地资源，切实提高土地利用率，做到少用地多办事。“搞活”分两个方面，一是盘活存量土地。创新思路，通过“腾笼换鸟”、闲置地收储等方式盘活存量土地，尽可能减少和避免土地的闲置浪费。二是建立统一协调的土地征用和政策处理机构。及时协调解决项目征地报批过程中存在的疑难问题，尽量避免和减少有用地指标，项目却无法落地的窘境而造成用地指标实际上的浪费。“保障”是指尽可能地保障土地供给，促进经济的快速发展。要体现“保障”功能，需要做好土地收储工作，建立土地“预征”机制。最大限度的实现“净地”供应，最大程度的实现各功能区步步为营式的“紧凑性”开发，促进土地节约集约利用，保证用地单位“拿地即能建”，为用地单位提供更加快捷高效的服务。（二）科学制订规划，以规划促发展。规划具有规划未来、引导方向、配置公共资源、综合协调的功能，是政府经济调节的工具，政府的相关部门应充分认识到规划的重要性并高度重视。项目的合理性，在极大程度上是以规划的合理性来确定的。如果在规划当中没有考虑到，这个项目就很难“落地生根”。只有抓住规划这个牛鼻子，才能从根本上奠定项目建设的基础。项目前期的规划体系大体分为三大类，一类是发展规划，一类是专项规划，还有一类是空间规划。发展规划主要是各级政府授权各级发改委牵头编制的五年发展规划纲要。专项规划是发展规划的细化，包括政府各个部门编制的行业规划、事业规划等等。空间规划主要是指城镇体系规划、城市（乡）规划、土地利用规划以及区域规划。发展规划处于统领地位，确定总体目标和主要任务；专项规划明确各个领域、各个行业怎么去干；空间规划解决空间布局和管制问题。要从规划布局上深化项目前期工作，一是要把项目的开发运作与三大规划有机的统一起来，深入做好项目谋划；二是要把涉及本地区发展的战略性项目，纳入到上级的发展规划中去，以便争取更多资源；三是要根据每年项目推进的实际情况适时适度的对各类规划进行修编，保障项目可持续发展的同时增强应变能力。（三）推进行政审批改革，优化审批环境。一是做好“两集中两到位”工作，保证审批事项向一个科室集中，行政审批服务科向县行政审批中心集中；审批服务科科长常驻中心上班，部门法人代表对审批科长审批事项进行相应的委托授权，将审批事权集中到行政审批科，代表本部门集中办理行政许可事项、非行政许可审批事项及配套服务事项。对进窗口受理、办理的事项全部实现窗口现场办结，杜绝多头受理与办理及体外运行情况，真正实现一个窗口对外。二是抓住“扩权强县”的历史机遇。县级政府是这次扩权改革的承接者，也是改革的最大受益者，我们要全面理解和把握扩权强县改革工作的性质、地位、意义和工作要求。必须做到管好权、用好权；要按照要求抓紧研究制定配套政策和管理制度，对下放到县级的行政审批服务项目及时进行规范疏理，公布宣传。确保审批环节有所减少、办事效率有所提高、群众办事有所方便，责任主体全面落实，扩权工作规范有序进行。三是进一步优化审批方式，做好审批服务工作。要用足用活政策，能联审的联审，该变通的变通，在现行法规框架内尽可能缩短审批时限。要简化审批程序，本着依法、精简、高效、便民的原则，对项目建设审批流程进行整合和优化，制作出完整的项目审批流程、操作细则及规范表式，特别要一次性告知办理审批手续所需的相关申请材料、前置证明文件、办理的承诺时限、收费标准以及审批的政策依据等情况，使业主从审批一开始就清楚要办理多少个审批手续，准备多少申报材料，部门审批的先后顺序等，真正做到项目审批“一本通”。四是要建好重大项目代办平台。由行政审批中心工作人员对重大项目进行全程代理，其中县级以上的重点工程与重点项目建立“绿色通道”办理制，中心确定专人会同相关窗口实施全程代理服务；推行首问责任制，配合中心负责该项目的全程代理服务。同时，推进行政审批改革还应从重改革过程和数量向重改革质量和绩效转变。要消除那种只重视审批数量的减少，而对数量减少之后的监管、运行方式和效果不闻不问的观念，更加重视审批改革之后的管理方式和效果变化，将绩效作为审批改革的最终评价标准。（四）重视项目前期，确保项目落地。项目前期工作从广义上说是指从项目规划开始到项目开工前的一系列前期筹划，行政许可，工程准备等工作。首先，要从思想上高度重视。搞好项目前期工作，是项目决策的关键，也是提高投资效益的前提和条件。没有扎实的前期工作，就不可能争取到好项目、大项目，就会错失良机。作为项目申报单位一定要以科学发展观为指导，自觉克服和纠正为补助跑项目、为过日子做项目、为部门利益争项目、为“项目而项目”的思想，牢固树立为发展跑项目、为破解发展瓶颈争项目、为服从大局舍项目、为项目落地重前期的理念，进一步提高对项目前期工作重要性的认识，切实增强责任感和紧迫感，把项目前期工作真正放到投资工作乃至整个经济工作的重中之重来抓，齐心协力，加快推进。其次，要注重对项目申报经办人员的培养，提高项目申报质量和成功率。项目申报是一项专业性较强的工作，经办人员必须清楚项目报批的整个流程和各个环节。乡镇、部门项目报批要落实专人，相关职能部门要经常性组织经办人员开展业务知识的学习和培训，提高经办人员的业务能力。特别是经办人员要加强对项目报批相关法律、法规和最新政策的研究，及时掌握项目申报政策的最新变化，提高报件质量，缩短办理时间。第三，做好项目申报中介机构的培育和监管工作，引导项目申报向社会化、专业化发展。项目报批涉及勘测、设计、监理、评估、施工图审查、环境影响评估、可行性研究报告和水保方案编制、招投标代理等中介服务。大力培育和规范报批服务中介机构，提高他们的社会化、专业化程度，同时优选一批中介机构，建立中介机构信息库，由业主单位自主择优选择中介机构，形成良性的市场竞争机制。要加强对中介组织的监督管理，严把准入关，规范中介组织的执业和收费行为，严肃查处违法违规行为，促进中介组织独立、客观、公正、诚信执业，为项目报批创造良好环境。（五）建立完善的政府投资决策机制，实现项目投资效益最大化。一是继续巩固改革开放以来投资项目决策科学化、民主化的成果。重申所有政府投资项目决策前必须经过有资质的工程咨询机构进行评估、未经工程咨询机构的项目评估不得决策上马的制度性规定，充分发挥专业工程咨询机构在政府投资决策中的作用，最大限度地减少政府项目决策过程中的行政首长干预决策或行政首长“一言堂”决策的现象，努力做到科学和民主决策。二是充分发挥专家在政府投资项目决策中的作用。对影响特别巨大的政府投资项目要逐步推行专家评议制度，即政府投资主管部门在相关项目正式决策形成之前，要邀请该