城市社区发展亟需一个体制的转换

城市社区发展亟需一个体制的转换

一企业社会的问题现在，中国的城市发展处于这样一种趋势，面临着四个挑战。其中之一是经济和社会的挑战。我们正在由计划经济向市场经济转型,进入21世纪,这个转型将进入关键时期,人们要适应市场经济的生产和生活方式。二是我们的工业化尚未完成,又迎来了知识经济的挑战。我们必须迎接这个挑战,否则与发达国家的差距将越来越大,从而影响到中华民族的生存与发展。三是可持续发展的挑战。过去我们的城市发展目标只是单纯追求经济增长,现在提出了以人为本的口号,人居环境的改善,将成为我们的城市新的目标追求。四是全球一体化的挑战。我们要与国际全面接轨,不仅经济上要与国际接轨,社会生活也要与国际接轨。通观西方发达国家施政策略,都把城市社区问题摆在十分突出的地位。城市社区发展运动在西方由来已久。在本世纪初,美、英、法等国家就开展了“睦邻运动”以培养居民的自治和互助精神。第二次世界大战结束后,许多国家面临着贫困、疾病、失业、经济发展缓慢等一系列问题。要有效地解决这些问题,仅仅依靠政府力量是不够的,必须同时开发社区民间资源,发展社区自助力量,形成政府与社团及居民群众通力合作的发展模式。于是,1951年,联合国正式倡议开展“社区发展运动”。随后,联合国成立了“社区组织与社区发展小组”,负责推动世界各地的社区发展活动。据联合国社会局的报告,20世纪50年代初期,世界上只有7个国家制定了全国性的社区发展计划。如今,社区发展运动已经遍及世界上70多个国家或地区。近年来,经由社区发展而实现社会参与又成为一时风气。现在,在全球范围内,人们对城市社区发展问题的关注呈上升趋势。美国前总统克林顿的施政报告,就把“创建更稳固的社区”作为“创建更加美好的美国”的最基本三要素之一。由于新中国成立后的较长时期内,中央和省市级政府采取了高度集中的计划经济体制,并在这个体制下逐渐发展健全了由市、区、街道、居委会组成的城市街居体制,人们称之为“两级政府、一级管理”体制。随着我国城市对外开放和经济体制改革不断深入,社会结构和人们的生活方式也发生了急剧变化,传统计划经济体制下形成的城市街居体制,与新形势下城市社会管理要求不相适应的状况被作为突出问题提了出来。在我国,一方面,城市现代化的快速发展,城市改造及城区规模的拓展,使得一大批新型的社区涌现出来,这种新生的社区在社会成员结构上极其复杂,完全是不同职业、不同阶层,甚至来自不同地方的人的重新组合,组合是否成功,或者说能否重新凝聚成一个整体,对于社会的稳定和安全至关重要。另一方面,国有大中型企业三年脱困的实施计划,使国有大中型企业经营管理体制的改革和产品结构的调整进入了一个崭新的阶段。但随之出现的一个突出问题是:下岗人员的数量不断增加,再就业任务艰巨,这就使许多人的关系归属到了他们所居住的社区,社区因此成为就业、社会稳定等问题比较突出的地方。此外,我国计划经济体制下沿袭已久的“单位体制”,在职工社会生活的方方面面也都有反映。比如职工及其直系亲属的房子、医疗保险、养老直至亡故的追悼会都是单位负责的,一定级别的干部还有与其职位相应的车辆使用和津贴等等。这种“单位体制”使企业职工在社会生活方式上很少与社区相联系。事实上,这种“单位体制”正随着我国企业越来越走向市场经济,政府职能越来越与企业分开而日趋消亡,许多以前由单位统管的事将逐步移交给“社区”,社区建设和管理的任务将变得非常艰巨。国家体制改革方针已明确,要建立精干、高效率的政府机构,“小政府、大社会”的局面正逐步呈现。政府管不了也不可能管到市民许多个人的事情,这并非说这些个人的事情不需要管,而是管的方式要改变,即从政府管转变到市民“自己管理自己”,还政于民,还社区于居民,通过居民社区参与来分担管理事务。也就是在城市社区范围内建立一种“社区体制”,许多问题和矛盾都消化在城市基层的萌芽状态中。所谓“社区体制”,实际是让社区来解决居民日常生活中出现的问题。根据社区目前的综合实力,“社区体制”的首要任务是要动员更多的社会力量,进而组织广大社区居民参与社区生活的自理。社区生活自理就是让越来越多的居民自己来协调和管理他们在社区里的各种关系,从而在社区内创建一个适应于我国当前市场经济的、贴近居民具体生活和满足居民日常需求的服务体系。它的完善过程将是社区居民共同建设一个守望相助、尊老护幼、知礼立德的高尚精神文明的过程,也是共同缔造一个和睦成风、安居乐业、其乐融融的美好生活环境的过程。二恢复城市基层自治组织主体的固有地位由城市街居体制向城市社区体制的转型在我国大中城市才刚刚起步,在实际操作中还面临许多问题,必须认真研究,大胆实践和创新。关于城市社区体制建设的组织主体问题。社区体制建设的目标是要通过组织主体变迁,在每一个社区范围内,建立一种政府行政调控机制与社区自治机制相结合、政府行政功能与社区自治功能互补、政府力量与社区力量互动的社区组织治理网络。在这个社区组织治理网络里,要保证城市居委会“三自”改革沿着健康的方向发展;理顺城市基层政府与社区居委会的工作关系;培育基层社区的民主决策机制和居民广泛而主动的参与机制,使社区发展中尽可能多的内容通过社区居委会组织和其他社会组织参与形式完成。我国《居委会组织法》规定街道办事处和居委会之间的关系是基层政府“指导、支持和帮助”居委会工作,居委会“协助”基层政府工作。由此看来,街道办事处与居委会的关系应该是指导和被指导关系,而不是任何性质的隶属关系。但随着城市化进程的加快,街道办事处工作范围急剧扩展。为了完成工作和实现“政绩”,街道便利用自己所掌握的政治和经济资源,控制了居委会人事任免、经济分配和工作任务等权力,将居委会改造为自己的“派出机关”,从而使居委会偏离了自治方向,走上了“行政化”轨道,成为基层政府的“腿”。随着居委会的“行政化”而产生的一个重要后果是,对于街道或其他政府部门侵犯居民利益的行为,居委会往往非但不愿也不敢制止,而且常常还参与其中“分一杯羹”。城市居委会的居民自治职能由此发生严重偏离,无法满足居民的参与需求和期望,其合法性基础因而大大动摇。由于上述原因,居民很少利用居委会维护自身的利益,也不相信自己的参与能够影响基层政府和居委会决策。这两个方面原因造成了城市居民社区参与不足,缺乏对基层政府权威的认同,对社区公共事务和社区共同利益很少关心,从而造成了政府权威资源的流失,使得政府难以实现对城市基层社区的有效整合。如果城市基层社区各组织之间的关系能够理顺,并在法制化的轨道上良性运行,实现各自的功能目标,那么城市社区体制的综合管理水平将会得到很大的提高,并有利于培育基层社区的民主决策机制和居民广泛而主动的参与机制。尽管城市居委会目前已经走上“行政化”道路,自治功能被大大削弱,且自身组织建设上又存在着许多问题。但是,居委会作为成立半个世纪之久的群众组织,已经实现了组织建构和制度成型。其性质、任务和组成等在《居委会组织法》中都有明确的规定。居委会同时具备法律、政治、行政和社会合法性。因而,如果恢复其固有性质和功能,居委会将是城市社区体制建设的重要组织主体。所以,要加强城市社区体制建设,必须恢复城市居委会的自治功能,使居委会回归其本来面目。为此,必须调整城市居委会与城市基层政府之间的关系,实现城市社区体制内各组织协调发展和关系重构,恢复居委会城市基层自治组织主体的固有地位。重新确立居委会作为城市基层自治组织主体的固有地位,必须加大城市社区体制的创新力度。街道基层政府对居委会只进行宏观上的指导,尽量减少摊派行政性事务,使居委会的工作更多地来自于社区居民生活的实际需要,以增强居民对居委会的认同感。基层政府则通过财政拨款支持居委会工作,来获得权威资源和合法性支持,从而有利于政府对基层社区实现有效整合,并保证国家对社区的适度介入。政府对社区建设的支持,必须在制度上保证居委会具有相对独立性,使居委会在法律范围之内具有较强的自主活动领域,在社区公共事务协调过程中发挥较大作用。同时还要加强政府权威,提高制度安排的利用程度,约束其他体制单位对居委会的侵权行为,为居委会依法民主自治创造适宜的工作环境和条件,从而建立社区内各组织之间的协同合作、互相监督的良性互动机制。推进城市社区体制创新的主要切入点,要在构建新型社会自治组织体系上重点突破,在整合城市社区内各组织关系这一关键环节上取得新的进展。具体地说,主要在于理顺以下四个方面的关系。(一)理顺社区内条与块的关系,形成综合协调的整合机制。按照“市、区两级政府,市、区、街道三级管理”体制的总体思路和“小政府、大社会”的改革方向,区级政府各部门要坚持有所为、有所不为的原则,该管的一定要管好,管到位,该放的一定要放,放到底,切实转变政府职能,面向社区,真正把工作的着力点放到对社区工作的服务、指导上来。各街道要按照管理重心下移的要求,做好承上启下、统筹全局、综合协调的工作,处理好条与块、行政主导与社会发育的关系,调动各方面的积极性共同推进社区建设。(二)理顺政府依法行政管理与社区居民依法民主自治的关系,建立社区评议街道和政府职能部门的考核监督机制。政府职能部门要在社区建立公示制、承诺制,主动接受社区成员的监督。区政府各部门、各街道办事处要从坚持依法行政和加强民主政治制度建设的高度,维护《居委会组织法》的基本原则,确保居委会作为基层自治组织的法定地位,减轻居委会行政负担,变行政化的领导关系为指导关系,变行政性的考核为社区民主评议,将社区工作项目纳入相关职能部门目标管理考核范围,建立自下而上的评议、考核机制,由社区组织和居民群众进行评价。(三)理顺社区自治组织与社区专业组织的关系,建立相互促进的互通机制。应对这些社区组织的定性定位进一步明确:居委会是群众性自治组织,是居民利益的法定代表,以管人为主。基本任务是组织居民开展自治活动,对业主委员会和物业公司进行协调和指导;业主委员会是居住物业管理区域内对物业实施自治管理的群众组织,是业主利益的法定代表,对物业管理服务进行评议、监督;物业管理公司是专业服务组织,以管物为主,应接受群众自治组织的指导和监督。在规范上述组织职责、理顺关系的基础上,要使其各尽其责,加强协调配合,共同负起推进社区建设的责任。三社区在城市社区建设中的作用关于城市社区体制建设的发展模式问题。城市现代社区体制建设的发展取向,必须与建设现代化文明生态居住城市的新发展目标相结合,坚持重心下移、立足基层的原则,条块结合、以块为主的原则,党政主导、各方参与的原则,扩大民主、居民自治的原则,从城市社区的物质基础层面、精神价值层面和组织制度、运作机制层面,努力构建城市社区体制建设的一体化、社会化、产业化、专业化、法制化发展新模式。(一)街道东北部发挥综合管理职能,强化基层党组织从城市基层管理体制改革入手,逐步推行“市、区、街道三级管理,市、区、街道、社区四级网络”的新构架,建立责权利统一的城市社区管理体制和运行机制。根据“条包块管、各司其职、以块为主、综合管理”的要求,城市、区政府有关职能部门把管理重心下移,充实一线的管理力量。街道办事处在城市社区体制建设中行使综合管理职能,发挥支持、协调、保证和监督作用。从规范行政、提高行政效能、形成完整意义上的一级管理的角度出发,解决条块关系的根本出发点是推行行政管理的属地化、一体化,强化街道一级行政组织的综合管理功能,各个条条可根据实际情况逐步到位。(二)推动产业化发展,确保和谐社会城市社区体制建设是满足群众生活需求、提高市民生活质量的重要形式,是改善城区投资环境、促进城区第三产业发展的重要途径,是转变政府职能的重要方法。尤其在当前,政府已将社区建设上升到“改革、发展和稳定”的高度,即适应城市企业、体制改革和社会管理体制的需要,保证社会稳定,促进城市经济和社会协调发展。走产业化发展道路,是推进城市社区体制建设迈向新台阶的重要途径。要积极探索在社区范围内培育更为强大的市场机制,使之在社区发展中发挥更大的作用。社区建设走产业化之路,必须积极从简单化、低层次、劳力型向高层次、智力型、综合性发展,向文化、教育、科技、卫生、法律、医疗、保健、信息、中介等全方位推进,努力构建一个切实可行、科学合理、层次多样、发展有序的现代产业结构链,改变传统区街经济和社区服务的落后状况,促进第三产业乃至整个城区经济的快速、稳定和健康发展。(三)立法的问题必须努力实现城