清代前期的耗壕与地方财政

清代前期的耗壕与地方财政

雍正王朝是清一代发生重大变化的时期。它是古代和现代的一个重要方面。康乾盛世。耗羡归公是雍正朝两大经济改革措施之一,它对以后的影响颇大。一、乱征耗叹,成倍增加所谓耗羡,即火耗羡余,是州县地方官于正项钱粮之外征收的附加费用。清朝的耗羡征收沿袭于明代。但从总体上看,自清初以来,征收量有日益加重的趋势。据《清实录》记载,顺治年间“天下火耗之重,每银一两有加耗至五钱者,白粮每百石官耗至五十两。”(P670)到康熙初年,征收耗羡更是恣行妄派,成倍增加。比如“山东火耗,每两加八钱……河南亦然。”(P38)而“粮米征收,每石加耗一斗,乃普天通例。”甚至在一些偏僻州县,“税轻耗重,数倍于正额者有之。”(P991)乱征耗羡的弊端很大。首先,加重了百姓的负担,激发了阶级矛盾。如康熙五十六年,河南省宜阳、阌乡、渑池等县“预征明岁钱粮”时,又“以火耗等项借端取银”,激起亢珽、王更一率领农民缚走县官,围攻城池。表现出百姓对官员乱征耗羡的不满。(P2493)其次,私派耗羡加剧官场黑暗、吏治腐败,致使上下各级官员馈送规礼成风。各“州县征收火耗分送上司,各上司日用之资皆取给于州县,以致耗羡之外,种种馈送名目繁多,故州县有所藉口而肆其贪婪,上司有所瞻循而曲为容隐。”鉴于这些弊端,清初以来曾屡次下令禁止私派耗羡。但每次都是令禁而不止。这与清代的财政经济状况有着密切联系。主要缘于以下两方面:(一)浚县的文职职工或在京官的一应费用持续支拨费清朝在京文武官员每年俸银:一品180两,二品150两,三品130两,四品105两,五品80两,六品60两,七品45两,八品40两,正九品33两1钱,从九品31两5钱。俸米按每两俸银给一斛的标准支拨。在外文官俸银与在京官员同,但无俸米;在外武官俸银只及在京武官的一半。(P2554)俸禄之低,即便是一品大员一年的俸禄也不够一个月的饭食费用,更别提往来迎送、雇请幕宾和官场的一应费用。而当时一个师爷一年的佣金也要几百两。生活都没有保证,所以官员只好收取耗羡贴补生活。顾炎武说得好:“今日贪取风所以胶固于人心而不可去者,以俸给之薄而无以赡其家也。”康熙亦深知“火耗一项,特以州县官用度不敷,故于正项之外量加些微。”(P891)(二)建元中以后,地方公费以耗私家车明末清初之际,政府为了筹集急需的军费,曾大量裁扣地方的财政存留,运到中央拨用。故清初以来,地方财政日益困窘。康熙帝总结道:“从前各省钱粮,除地丁正项外,杂项钱粮,不解京者尚多。自三逆变乱以后,军需浩繁,遂将一切存留项款,尽数解部。其留地方者惟俸工等项必不可省之经费,又经节次裁减,为数甚少。此外则一丝一粒,无不陆续解送京师,虽有尾欠,部中亦必令起解。州县有司,无纤毫余剩可以动支”。(P389)地方财政紧张,办公费用无所出,官员只好将目光投向耗羡的征收。有的地方则由官吏捐助俸工来充作地方公费。如湖广总督杨宗仁在雍正元年五月十五日所上奏折中称:“湖广州县以上俸工,报捐已经十年,总无分厘给发,责成官役枵腹办事。”(P410)表面上看,地方公费出自官吏的薪俸,但实际上官员又转而会在耗羡中寻求补偿,负担最终仍会落到百姓身上。由于以上原因,官吏们才不得不私派耗羡,敢于越轨犯禁,进而一贪不可收。一旦耗羡不再能满足需要时,官吏们便开始挪用正项钱粮。结果造成库帑亏空。耗羡归公之议即因此而提出。二、耗叹及耗积补效康熙末年国库亏空已十分严重。康熙五十八年二月二十七日康熙下令各直省督抚查明亏空,奏言补亏空之法。此时有官员提出耗羡归公。山东巡抚李树德在当年四月二十四日的奏折中建议“令州县各官于所得一钱三分之耗羡内捐出一分三厘,解司存贮……以此弥补各案之亏空。”(P454)康熙六十年八月一日,川陕总督年羹尧也上折奏请“将其本任应得耗羡委道府监收补项”弥补亏空。康熙朱批一“妥”字,于是年羹尧与陕西巡抚噶什图开始在山西试行。(P837)但康熙六十一年噶什图奏报此事时,康熙却连发三道上谕,认为“此事大有关系,断不可行。”其理由是康熙认为自己“在位六十一年,从未加征民间火耗”,若是明谕许其加添,“加派之名,朕岂受乎!”(P891)出于维护名誉的私心,也鉴于对耗羡归公后一系列隐患的隐约预感,康熙最终未再考虑将耗羡归公。雍正即位后,随着国库亏空的日益严重,河南、山西、湖广、山东等地的官员纷纷提出耗羡归公的主张,并在雍正的支持下先后试行。以河南为例,雍正元年三月四日署理河南巡抚稽曾筠奏请将“钱粮羡耗酌留十分之三给令养廉,所有余耗俱随正项,每月委员拆解藩库,以补欠项。”(P136)当年八月二十七日巡抚石文焯上奏,又提出耗羡归公的想法,但仅是“凡有亏空之州县应限二年内将所有羡余积累补苴”和将“历久相沿原系出自耗羡之内”的节礼“令各属缴存司库,留为抵补亏空之项,以完国帑”的模糊想法,不成体系。雍正朱批提示他“所进之羡余要你深知洞悉,留多少为养廉,用多少以补苴”。(P891,893)山西耗羡归公后,石文焯于雍正二年正月上折“将钱粮一事效法诸诺敏而行”(P706),他仿照山西体例提出一套具体方法,并于当年实行。(P525,655)其具体情况为:“所有耗羡各州县轻重不等,以库平计之,大概绅衿壹分内外,民户壹分三四厘不等,通盘合算约有壹钱三分有零。统计全省额征地丁银三百六万余两,约耗羡银肆拾万有零。除通省各官酌量分别给以养廉及每年有各项杂用公费并赔垫之项久邀睿鉴无遗,悉于耗羡内支应在复议捐外,每年约可余耗羡银拾伍陆万两解贮司库以为弥补亏空抵还借项及办公事之用。”(P527)从中可知豫省并无统一的耗羡率,仅有一个耗效益总量。而耗效益提解时也是部分提解。其收银时采用柜投式,“遵照新例令各知府遴委贤员将州县银柜封固俟所收钱粮约可起解,另委一员验明柜封眼同该州县拆封,将正项即行起解”(P527)“豫省各州县所有新旧耗羡银两……内除州县各官养廉及各属起解正项钱粮赴省路费并知府同知通判养廉俱令各州县径自扣存转给外,其余尽解司库以为通省杂项公费及抚臣学臣司道各官养廉并弥补无着亏空之用。”(P502)为避免提解之数不一,特“令各属将法马携带赴省与部颁法马较准发回,令其遵照兑足起解。”为防重收暗加,将盈余银两也一并征收。(P46)而耗羡具体分配情况如下:“豫省耗羡即各属尽行解交仅有四十一万余两,内扣存各州县起解钱粮路费银一千余两、留补无着亏空银十五六万两;支给各官养廉及奏销册费饭食共银二十一万五千余两,提塘京报添设塘马并通省各项公务约共需银二万四千余两,今岁添买漕米银二万八千余两……”(P195)各级官吏的养廉银数目如下,每年河南巡抚三万两,学政四千两,布政使银二万四千两,按察使一万两,开归道一万两,管河道四千两,南汝道三千两,开封府四千两。归德等七府各三千两,理事同知一千两,开封等府五同知各八百两,开封等府十通判各六百两,汝州祥符县各二千两,陈留等四十三大州县各一千两,洧川等五十中州县各八百两,延津等十二小州县各六百两。(P657)但河南省的养廉银总数不足,“耗羡归公在各官止得养廉仅足食用”(P67)“省中属员养廉甚不敷用”(P966)且除归公的耗羡之外,还有捐纳时的耗羡等其他名目的耗羡。(P659,706)杂税银两“些须余银一听各属收用”(P150)。各省的先后实行引发朝廷内部的争论。当时,许多官员从本身利益出发,纷纷提出反对意见。尤以吏部侍郎沈近思反对最为激烈,他“当廷议耗羡归公时力争以为不可”(P976)。他认为:若把耗羡归公,火耗与正项钱粮还有什么不同?是即“今日正项之外,更添正项,他日必耗羡之外,更添耗羡。”故耗羡归公决不可行。(P75)而山西巡抚高成龄则驳斥此见解,认为“州县耗羡银两,自当提解司库,听凭大吏酌量分拨,以公众之耗羡为公众之养廉,无理人情之至,王法所不禁也。况耗羡提解于上,则通省遇有不得已之公费,即可随便支应,而不分派州县;上司既不分派,则州县无由借端科索里甲,是提解耗羡,亦可禁绝私派,岂非因时制宜安上全下之要务乎?”(P143)当时雍正权衡利弊,认为火耗既然不能革除,“与其暗取而多征,不若明定其数,与其营私而中饱,不若责其办公。”“与其州县存火耗以养上司,何如上司拨火耗以养州县乎!”如此,各级官吏就不能串同作弊、相送陋规、曲为容隐、侵吞赋银,有利于澄清吏治、健全财政制度,同时还可以弥补亏空,一举两得。但他也不强加于各地,认为“各省能行者,听其举行;不行者,亦不必勉强。”(P338)于是,各省先后按自己的情况实行。三、耗叹归公的成果耗羡归公后,一段时间内取得了一定的社会效果。由于各省征收耗羡银的数量有了明确规定,不得再私下加派,使吏治有所改善。到雍正后期,贪污案已比康熙末年明显减少。雍正说:“近观各省吏治,虽未必能彻底澄清,而公然贪赃枉法及侵盗钱粮者,亦觉甚少,是众人悛改之象,与朕期望之意相符。”](P224)确定耗羡也使农民负担有所减轻。各地在耗羡归公过程中,也对征耗率做了调整,大约一两加收一二钱左右耗,比之原先,确有减轻。“前代以来,漫天无稽考之赡官吏,办差徭,作一结束。”(P486)孙嘉淦也说“嗣是以来,征收有定,官吏不敢多取,计其已定之数较之未定以前之数,尚不及其少半,则是迹近加赋而实减之。且养廉已足,上司不得需索,属员办公有资,州县不敢苛求百姓,馈送谢绝,而摊派无由……耗羡归公,既无害于民生,复有补于吏治。”耗羡归公的另一结果还在于缓解了地方财政困难。它将官吏的非法加派改为法定的附加税,并将支配权由州县一级提到省一级,保证了清政府的赋税收入,弥补了财政亏空。比如河南,在耗羡归公施行后的初期,不仅亏空补足,且有了一定节余。而中央户部库存银也由康熙末年的八百多万两猛增至雍正晚年的六千多万两,出现了“库帑渐见充裕”,“国家财用完足”的情景。(P77)然而,耗羡归公也存在着隐患。耗羡率降低,一些省份仍是所入难抵所出,财政仍很紧张。上述河南省即如此。而州县一级地方官吏还有一些杂税钱粮可以灵活动用,在各地行政费用紧张时,官吏们仍会在归公的耗羡外再寻找其他的项目征收耗羡,苛派勒索。至乾隆中后期,各地