雍正朝养廉银制度与廉政

雍正朝养廉银制度与廉政

雍正是中国历史上有作为的皇帝之一。在13年的统治下，他进行了大规模的政治、经济和文化改革，为乾隆的“繁荣”奠定了基础。养廉银制度便是其改革措施之一。养廉银制度对清代廉政建设起过积极作用。一办公经费支出为如何发放?雍正继位之初,国家面临严重的财政危机与吏治腐败问题,一面是国库日益空虚,亏空增大;另一面则是地方官吏滥征耗羡,挪亏国库,中饱私囊。据记载,康熙六十一年,户部存银八百万两,而堂司官员侵渔即达二百五十万两。雍正元年,“各省库项亏空,动盈千万”,仅苏州一地,亏空即达六百九十万两。造成亏空的主要原因,便是地方官大肆挪用正赋与滥征耗羡。“耗羡”,即“羡余”与“火耗”的合称。羡余,大致始于唐开元间,是一种正供之外增加的杂税。火耗则产生于元朝,盛行于明中后期,火耗之征主要有两个用途,其一,用于本色改折时补足散银熔铸为银锭时之损耗;其二,用于支付征解钱粮时所需开支。其征收数量与比例往往由地方官私定,因此,其中弊端严重。入清以后,清统治者有见于明末火耗征收弊端,曾多次严申“加添火耗之禁”,下令“力减火耗,尽革私征”。然终顺康两朝,火耗私征却从未停止。就其原因大致有三:第一、清初官员俸禄过低,其所入往往不能敷其所出。清制,文官正一品岁银一百八十两(京官另有禄米九十石);正七品岁银四十五两(京官另有禄米二十二石半。详见附表)。这点薪俸在当时条件下,大致只能养家活口。然而外官治理地方,私人支出费用甚多,许多虽系因公所致,但照例却不得动用正项报销,如延请幕宾、置办府亦在邸用器、解送正赋费用、丁忧(奔丧)回家盘费等等。第二、清代地方办公开支甚大,而中央拨给地方的办公经费却十分有限,造成地方办公经费开支的巨大缺口。按《大清会典》记载,清代的地方“官”是指正印宫、佐贰官、首领官(管狱官)及杂职(巡检、驿丞、库大使等),这些人为国家给俸正编人员。以州县为例,正编人员一般不会超过百人,而清代州县实际办公人员“大邑每至二三千人,次则六七百人,至少亦不少三四百人”。这些非国家正编职员,明清称为“胥吏”。郭嵩焘曾说:“明与宰相、太监共天下,本朝则与胥吏共天下”,可见清代胥吏在政治生活中扮演着十分重要的角色。就是这样一群地方政府的办公人员,清中央政府却不为其发薪俸,他们的工资由地方州县长官自行筹措。此外名目繁多的陋规,亦需地方支出。如户部奏销有“部费”,工部土木兴建有“讲分头”,吏部题官调缺、兵部武官任免、刑部刑名诸事又有“打点”、“照应”、“招呼”、“斡旋”等。这些费用每年没有数万两无法开支。为维持正常办公,地方官或挪用正项,或加征火耗,就连一些号称清廉的官吏也不得不在每两田赋中加征二到四分火耗以维持办公经费的正常开支。在康熙看来,“如州县官只取一分火耗,此外不取便称好官”,火耗之禁安能执行?第三、由于耗羡全系州县私征,既无花册报销,也无由单载明分数,限制额外加耗成为一句空话。况且,州县官征收火耗后,将其中一部分以“规礼”形式进献给上司,上司为其下属所掣,利益所在,耗羡之禁自然无法执行。但是,耗羡之征的确给国家和人民带来了巨大灾难,造成“天下之财,尽没于火耗,是皇上之天下,其财半入于有司”的严重局面,雍正清楚地看到,“历来火耗皆州县经收,而加派横征,侵蚀国帑,亏空之数,不下数百余万”。更为严重的是,耗羡私征严重腐蚀着国家官僚体制,“州县即有耗羡,而上司官员无以养廉,势不得不收州县之馈送”,于是“州县有所藉口而肆其贪婪,上司有所瞻徇而曲为容隐”,地方官沆瀣一气,贪污受贿,盘剥人民,国家统治基础被动摇。改革这一弊端成为历史必然。康熙六十一年,川陕总督年羹尧、陕西巡抚噶什图就曾提出过耗羡归公的主张,康熙帝以“迹近加赋”之由未予采纳。雍正元年五、六月间,山西巡抚诺岷上奏,“疏请将通省一岁所得耗银提存司库,以二十万两留补无著亏空,余分给各官养廉”。尽管雍正认为这一建议“上不误公,下不累民,无偏少之弊,无苛索横征之扰,实通权达变之善策”,然而一些地方官及中央部分官吏却加以反对,内阁甚至提交了一份“请禁授解火耗”的条呈,“以耗羡为州县应得之物,上司不宜提解”为由加以阻挠。山西布政使高成龄于雍正二年六月又上提解火耗疏,七月,雍正下旨各王大臣、九卿、科等,对高成龄条奏进行讨论,并对各种阻挠意见进行了批评,在雍正支持下,耗羡归公与养廉银制度在全国各地逐步推行开来。养廉银制度正式推行大致始行于雍正二年。此后不断补充完善,到雍正十三年最后确立。其基本原则是“为官员定养廉之资,为公事留办公之费”。具体做法是”将州县之火耗重者严行裁汰”,并将原由州县私征之耗羡提解归公,收贮于各省司库,从解公之火耗中“酌中量留耗羡抵补无著之亏空”,然后再由各省长官根据下属不同级别、各地事务繁简程度定立分数,从司库提取相当部分作为“养廉银”分发各官,以为各级官员的“日用之资”,从而达到“不使累及民间”,“上不误公,下不累民”的目的。根据只能减少不能增加的原则,各省依据赋税多寡与事务繁简自行规定火耗加征分数,并将耗羡征收与开支情况上报中央,中央原则上不干涉地方制定的方案。各省官员养廉银的分配办法。起初是按比例提成。如湖南即在田赋中每两加耗一钱,其中三分解司公用,其余一分五给藩司,六厘给臬司,以下巡道四厘,知府一分,同知三厘,州县三分二厘。由于各省情况不一,提成比例也有区别。为加强对耗很征收与分配的管理,雍正曾多次组织讨论,修改完善养廉银制度,至雍正十三年,令户部查明各省公费及养廉银开支情况。勒令各省自该省议定公费与养廉数目之年起,将额征公费、完欠杂支、余额等按年归款,并将各官养廉起止月日、应得分数,扣除空缺后逐一彻底清查,嗣后“按年分晰造册,随同奏销钱粮各册咨送户部核销”。至此,一套相对完善的养廉银制度基本确立。按规定,上自总督,下至笔帖式、佐杂各员均可领到一份数额不等的“养廉银”。因各省赋税多寡不同,事务繁简各异,养廉银数额差距颇大。江南赋重事繁,其总督养廉银高达30000两,而四川总督只有13000两。州县为管民之官,具体事务繁多,其养廉银数额有时超过道、府官员,实行养廉银制度后,地方各级官吏的个人正常收入比之原来增加了几十倍至上百倍(详见附表)。可见养廉银实际上成了各级地方官吏的主要收人,由于各地养廉银数额差距过大。在一定程度上人为造成了地方官位肥瘠之分,拉大了地方各级官僚之间的收入差,人们为得肥缺而不择手段,银少之地常常眼红于银丰之地而更行滥派。如雍正时期的贵州,因“钱粮额寡,耗羡无几。或几养廉不足”,地方官便“加派民苗”,百姓负担反而加重。此为日后养廉制度破坏埋下了祸根。尽管如此,养廉银制度在雍正时期的积极作用是十分明显的。养廉银制度的实行,具有以下积极意义。第一、相对减轻了人民负担。养廉银制度实行前,由于各地耗羡属于私征,征收比例往往很高,一般为正赋的30～50%,山东部分地区甚到高达80%。养廉银制度施行后,在火耗只允许减轻不允许加重的情况下,地方耗羡征收确有减轻。如山西,原来“每正项一两竟加耗三四钱”,此后“止以加二为率”,“较之昔日减大半”;四川,“从前贪吏有加六七者”,改革后减至加三。养廉银制度实行后,因按规定征收火耗,“与末定以前相较尚不逮其半,是迹近加赋而实减征也”。第二、对整饬吏治有一定的作用。澄清吏治是养廉银设立的重要原因之一。雍正曾经表示:“自朕即位以来,严饬官方禁止私贿,又恐督抚等官用度不敷,暗中巧取,是以给与养廉之项,俾其公私有赖,俯仰从容,庶永杜苞苴,以为澄清吏治之本”。为此,雍正多次严饬地方官,“岂有朝迁既给养廉而仍收受属员陋规之理,……倘再有私收规礼者,将该员置之重典,其该管之督抚亦从重治罪”。在雍正大力推进下,吏治建设收到一定效果。章学诚曾评价说:“我宪皇帝澄清吏治,裁革陋规,整饬地方,惩治贪墨,实为千载一时。彼时居官,大法小廉,殆成风俗,贪冒之徒,莫不望风革面,时势然也”。雍正自己也曾讲道:“自行此法以来,吏治稍得澄清”第三、有利于国家财政收入的增加。由于过去耗羡为地方私征,地方官往往借口办公费用不足挪用国家正项钱粮,至康熙晚期,各省亏空已积千万。自提耗羡行养廉后,“取之有定数,用之有定款”,且其中一部分用于补亏空,是以数十年无着亏空,数年间补额完毕,国库日见丰裕。魏源曾说:康熙六十一年。户部存银仅八百万两,雍正间渐积至六千余万两.至乾隆五十一年,虽经南巡、蠲免、西北用兵等巨额开支,仍存七千万两,其中首要原因使是耗羡归公,因此,乾隆时财政丰盈,“皆雍正十余载清厘整饬之功”。第四、有利于加强中央对地方的管理。从前因火耗私征,国家几乎无权过问州县对火耗的征收。州县将火耗中一部分以种种方式进献上司,上司因受进献而“容隐”州县,从而形成强大的地方保护势力,中央政策很难在地方贯彻执行,无形中削弱了中央对地方的控制权力。实行耗羡归公时,雍正不仅确立了“与其州县存火耗以养上司,何如上司拨火耗以养州县”的原则,而且规定“直省正佐各官养廉俱由司库支领,不得在属库自收自支”,同时还规定地方每年必须向中央报销养廉银分配情况。这些措施体现了国家对官僚体制的控制权力,打破了地方长期形成的“下养上”的局面,增强了地方对中央的向心力。总之,养廉银制度的施行,在雍正时期对当时社会起积极作用。但要指出的是,此制度从一开始就没有确立明确的严密法规,也无专门组织具体监督执行,仅管后来有“各省耗