大型群众性活动安全监管问题研究

大型群众性活动安全监管问题研究

目前，大型群众活动的监督管理存在两个方面的完善压力。其中之一是中共中央的重要会议，他提出了关于深化文化体制改革、促进社会主义文化发展和繁荣的重要建议。他对大型群众活动的监督管理提出了新的要求。该决定提出,“加快发展文化产业,推动文化产业成为国民经济支柱性产业”,要求“进一步深化改革开放,加快构建有利于文化繁荣发展的体制机制”。作为文化产业重要组成部分的演唱会、音乐会、展览、游园、灯会、庙会、花会、焰火晚会等大型群众性活动必然会大量增多,需要公安机关及时调整监管思路,完善监管机制。二是安全监管的依据需要补充、完善。2007年国务院出台的《大型群众性活动安全管理条例》(以下简称《条例》),经过4年多的实践,发现部分条款存在不够清晰和尚待完善之处,需要在实践中不断补充、完善。上述两个压力的存在,需要我们对大型群众性活动安全监管中存在的突出问题进行梳理,并提出完善的建议。一、关于大型群众活动的监督管理存在突出问题(一)临时舞台搭建等安全条件没有统一目前,大型群众性活动安全监管缺少与之相配套的安全技术标准,使安全监管工作没有相应的依据。如2008年国务院制定的《营业性演出管理条例》第20条规定:“需要临时搭建舞台、看台的,演出举办单位应当按照国家有关安全标准搭建舞台、看台,确保安全。”但目前国家并没有制定相关的安全标准,只有北京市在2011年制定了《临时搭建演出场所舞台、看台安全技术要求》和《展台等临时设施搭建安全标准》。《营业性演出管理条例》第22条规定:“演出举办单位应当按照公安部门核准的观众数量、划定的观众区域印制和出售门票。”但至今公安机关还没有制定统一的观众数量核定标准。由于没有统一的安全技术标准,安全监管人员仅凭自己的工作经验核定人员容量,对舞台搭建、安全通道设定、隔离设施设置等进行安全审核,对安全条件的把握是否正确,安全监管人员心中也没有底,对安全条件的把握也存在个体差异,不能实现精细化、规范化、科学化审核;当活动承办方提出质疑或拒不执行公安机关的安全要求时,公安机关也拿不出有说服力的依据,造成工作上的被动。(二)对外举办活动《条例》规定:“县级以上各级人民政府、国务院部门直接举办的大型活动安全保卫工作,不实行安全许可制度”,但对什么是“政府直接举办的大型活动”却没有明确的界定,一些活动承办者将政府部门举办的大型活动作为“政府直接举办的大型活动”;更有一些活动承办者,将本属于商业性的活动,通过与政府相关部门合作或冠以政府名义举办,将其变为“政府直接举办的大型活动”。这种现象的存在,产生了两个方面的问题:一是逃避了公安机关的安全许可,致使安全隐患难以发现和消除,容易发生安全事故;二是转嫁了安全管理责任,将本应由活动承办方承担的安全责任,全部推到公安机关身上。例如,在杭州举办的中国国际动漫节有60多项子活动,作为子活动之一的“动漫产业博览会”,由宋城旅游发展股份有限公司承办,活动按照成人35元、儿童25元售票,博览会期间有近46万群众观看,而此活动以“政府直接举办”为名,不仅逃避了安全许可,还将应当由自己承担的安全管理责任转嫁给了公安机关,致使公安机关出动警力8730人次为其维护现场秩序。(三)“以市场力量参与大型活动安保工作”的必要性非政府直接举办的大型活动的安保工作,应按“承办者负责”原则,由承办者制定安全保卫方案,配备专业保安人员,落实安全检查、应急救援等措施。从目前的情况看,由于大型活动安保工作具有较强的专业性,需要较多的安保人员,承办者一般没有足够的专业能力和专业人员依靠自身完成大型活动安保工作,它需要找到其它的合作伙伴,将大型活动的安保工作委托给合作伙伴来完成。所以,要落实“承办者负责”原则,由活动承办者来承担大型活动的安保工作,需要构建一个比较完善的市场机制,能满足承办者购买各类安全服务的需要。从大型群众性活动安保服务的供给方面看,目前只有保安服务公司可以根据承办者的要求,为大型活动提供安全服务。但由于长期的垄断,保安服务公司的业务能力还比较差,全部依靠保安服务公司搞好大型活动的安保工作还有一定的难度。在很多地区,还存在公安机关为营利性商业活动,特别是演唱会提供安全保卫工作的情况,这不仅在理论上无法找到依据,也在客观上占用了警力资源,加大了基层民警的工作压力。除保安服务公司外,还需要其它的市场力量为大型活动的安全保卫工作提供支持,如对临时性搭建的舞台、看台、展台是否安全等技术性很强的问题,公安机关没有足够的专业能力去监管。如果有专业的建筑监理公司参与大型活动的安全管理,由监理公司从搭建图纸设计开始,对整个搭建过程进行监理,并在搭建完成后出具临时搭建设施是否安全的检测报告,那么其就可以协助公安机关解决在安全监管中无力解决的难题。安全风险评估公司、安全检查公司、安全保卫器材租赁公司、保险(经纪)公司等市场力量,也可以参与解决大型活动安保中的风险等级确定与风险防范、进入现场人员的安全检查、安全器材的租赁、安全风险的控制等安全难题。但目前,这样的市场力量几乎没有。(四)承办者安全许可申请的时限《大型群众性活动安全管理条例》第13条、第14条规定,承办者应当在活动举办日的20日前提出安全许可申请。对受理的申请,公安机关应当自受理之日起7日内进行审查,对活动场所进行查验,并做出许可或者不许可的决定。《条例》规定的活动承办者提出安全许可申请的最后时限是20天,而一些商业性活动,承办者希望能更早地取得公安机关的安全许可,以放心地进行活动宣传、售票等工作,他们很可能在活动开始前2个月就向公安机关提出安全许可申请,而根据《条例》规定,公安机关应在受理申请后7天内进行审查,并做出许可决定。而在承办者提出安全许可申请时,承办者仅能够提供场所使用协议,而没有真正开始对活动场地进行布置,公安机关对活动场所进行查验时,无法对临时性搭建设施的安全情况进行审查。因此,公安机关对活动的安全许可仅仅是对活动内容、举办者资格、活动安全保卫方案、活动场地等进行审查,而对需要搭建的临时性设施是否符合安全标准,无法进行审查。(五)政府直接从事大型群体性活动的安全主体不明确根据《条例》规定,对政府直接举办大型活动的安全保卫工作,由举办活动的人民政府、国务院部门负责,不实行安全许可制度,但应当责成或者会同有关公安机关制订更加严格的安全保卫工作方案,并组织实施。但在以上规定中,并没有明确指出组织实施安全保卫方案的是举办地的人民政府还是公安机关,也就是说,《条例》并没有明确地指出公安机关是安保工作的监管者还是具体的承担者?这种安保工作责任主体的不明确,导致公安机关在政府直接主办的大型活动中的安全监管责任的不明确。笔者认为,根据“承办者负责”的原则,应当由直接举办大型群众性活动的人民政府,对整个大型群众性活动负总责,公安机关只是参与大型群众性活动安全管理的一个主要职能部门,根据政府的要求负责安全保卫方案的制定。在安全监管中,除了公安机关以外,负责安全监管的部门还应包括安全生产监督部门、质量技术监督部门、食品安全部门等多个安全监管部门。在当前,由于各安全监管部门的职责不清,配套的安全监管机制和工作程序没有建立,致使安全监管责任无法落实,公安机关成了唯一的承担安全管理责任的部门,承担了大型活动安全管理各方面的工作,甚至形成了“只要涉及到安全,那就是公安机关的责任”的错误认识。例如,公安机关在对临时性建筑进行安全审核时,由于《条例》并没有规定安全生产监督部门、质量技术监督部门应对大型活动临建设施安全进行检测的职责,公安机关只能在专业能力不足的情况下,自行对临时性搭建设施是否安全进行检查,一旦发生安全事故,公安机关将面临巨大的法律风险。(六)安全卫生条件不完善,发生严重浪费到目前为止,除北京等少数地区外,绝大多数地方在大型活动安全监管中都没有实行分级管理,对什么样的活动,该组织多少安保力量、落实什么样的装备、采取什么样的安保工作措施等无据可依、无章可循。如《营业性演出管理条例》第23条规定:“演出场所经营单位应当根据公安部门的要求,配备安全检查设施,并对进入营业性演出现场的观众进行必要的安全检查。”但对什么样的营业性演出需要采取什么级别的安全检查措施,目前并没有一个比较明确的分级管理规定。由于缺少分级管理规定,往往依据上级领导个人意志或依据以往经验来确定需要采取的安全保卫措施。一方面,对政府直接主办的大型活动,为保证活动的万无一失,过度投入警力,过度采取安保措施,导致人力、物力的浪费。另一方面,非政府直接主办的大型活动,承办方为节省成本,忽视安全投入,导致安保人员数量不足,安保措施不到位,致使安全隐患突出。二、关于建立和完善大型群众活动的监督管理机制的建议(一)立法形式需修改、完善修改、完善《条例》的推动力来自两个方面:一是公安机关在社会管理创新中获得的行之有效的监管新措施,应及早纳入法规,予以推广;二是《条例》执行中发现的问题和不够清晰之处,需要在立法中予以修改或者明确。修改、完善法规,可以从两个方面推进:一是修改《条例》,对《条例》执行中遇到的问题予以修正,对实践中行之有效的好做法,在总结经验后上升到法律;二是制定地方性法规,将公安机关的监管创新和《条例》规定不够清楚的地方,通过地方立法的形式予以确认、明确和细化。如北京市在2005年制定了《北京市大型群众性活动安全管理条例》,并于2010年进行了修订,在2008年制定了《北京市大型社会活动安全检查办法》,福建省也在2008年制定了《福建省公安机关大型群众性活动安全管理实施办法》(试行)。(二)制定和完善相关监管规范为使《条例》和《实施办法》的规定更易于执行,各地公安机关需要根据地方实际,制定相关工作规范。如北京市在2010年和2011年分别制定了《北京市大型群众性活动安全风险评估工作规范(试行)》、《北京市大型群众性活动安全检查规范》。各地公安机关也应顺应监管工作的发展趋势,制定出具有地方特色的各项监管规范。为使安全监管有明确统一的依据,各地公安机关还需要制定与《条例》和《营业性演出管理条例》等法规相配套的有关安全监管的技术标准。目前,只有北京制定了《展台等临时设施搭建安全标准》、《临时搭建演出场所舞台、看台安全技术标准》,需要对此标准进行进一步的研究,并将修改后的安全技术标准作为行业强制性国家标准予以发布。对《人员容量核定标准》、《人员疏散标准》、《安全通道标准》、《隔离设施安全标准》等也应尽早制定。(三)直接举办的大型活动为防止活动承办者假借“政府直接举办的大型活动”之名,逃避安全监管,转嫁安全管理责任现象的产生,需要研究并细化认定“政府直接举办的大型活动”的标准。笔者认为,下列活动应认定为“政府直接举办的大型活动”:一是县级以上政府或国务院部门正式发文的大型活动;二是县级以上人民政府主办的非营利性活动或活动经费主要由政府财政支出的大型活动;三是由县级以上人民政府牵头成立活动组(筹)委会的大型活动。其中,对政府举办的系列性活动,应按各项活动的具体情况,根据以上标准,分别认定。下列活动应认定为“非政府直接举办的大型活动”:一是县级以上人民政府所属行政部门举办的大型活动;二是乡、镇政府直接举办的大型活动;三是政府与企业部门联合举办或者政府主办、企业承办的,以营利为目的的大型活动。(四)“接举办大型活动”在大型群众性活动安全管理中,应鼓励各类市场力量积极参与。对“非政府直接举办的大型活动”,由活动承办者依托各类市场力量,花钱购买安全服务,以确保活动的安全;对“政府直接举办的大型活动”,也应依托市场力量,承担部分安全管理业务,实现安全管理监管者和安全管理实施者的角色分离。1.提高保安服务质量保安服务公司是大型群众性活动安保工作的主力军,受承办方的委托,为大型群众性活动提供有偿安全服务。针对保安服务公司专业能力薄弱的问题,要采取以下措施:一是引进专业人才,引入竞争机制,实行优胜劣汰,做强保安服务公司;二是在承接安全保卫任务多、规模较大的保安服务公司组建一支专门从事大型活动安保工作的专业勤务大队,并加强训练,以满足安保工作的需要。2.做好风险评估工作从2010年开始,北京市推行引入风险评估机构对大型群众性活动进行风险评估。风险评估机构对活动中人的因素、场地因素、事件因素、物品因素、紧急疏散因素、安全管理因素等进行分析和评估,并按规定出具《风险评估报告》。该报告可以起到三方面的作用:一是给主承办方进行活动策划、编制方案和突发事件应急预案提供依据;二是给活动安保服务单位编制方案和突发事件应急预案提供依据;三是给公安机关行政许可与安保资源调配提供参考。3.等大型临建设施检测从2008年开始,福建省在大型活动安保中引入安全检测机构。《福建省公安机关大型群众性活动安全管理实施办法》第13条规定:“承办者应聘请有资质的专业机构对大型演出舞台、特装展台展架、灯组等超大型临建设施进行检测,并出具电检等检测报告。检测不合格的,不得投入使用。”安全检测机构的引入,可以解决公安机关在安全审核中的专业能力不足问题。安全检测机构还可以进一步向安全监理机构发展,由安全监理机构对临时搭建设施整个搭建过程进行监理,并在搭建完成后进行安全检测,出具具有法律效力的检测报告,公安机关据此作为安全许可的依据。有条件的地方,可以引入保险(经纪)公司,为大型群众性活动提供公共责任保险服务;还可以建立安全检查公司提供进入活动现场人员的安全检查服务,建立安全器材租赁公司为现场管制、交通管制、安全检查等提供器材租赁服务等。(五)建立有利于政策批准和政府协调的制度为解决公安机关许可时遇到的许可程序设置不科学、部门配合不力等问题,应考虑建立以下制度:1.承办者与公安机关为解决对临时搭建设施在安全许可时无法进行事前监管的问题,公安机关应建立附条件许可制度,即将一些无法在安全许可时进行审核的事项,公安机关在审批时应提出明确的安全要求,由承办者签订安全承诺书,并将安全承诺作为安全许可的附带条件。如对临时搭建的设施进行安全审核时,公安机关要求承办者提供与有资质的搭建公司签订的搭建合同,与有资质的监理机构签订的监理合同,在安全承诺书中,将取得安全监理机构出具的安全合格检测报告作为附加条件。如果在活动举办前,承办者取得了安全监理机构出具的安全合格检测报告,视为该活动得到了公安机关的安全许可;如果在活动举办前,承办方未能取得安全合格检测报告,视为该活动未得到公安机关的安全许可,原附条件安全许可自动被取消。2.综合协调小组的建立对政府直接举办的大型群众性活动,要建立由政府主管安全工作的领导或副秘书长任组长,政府相关职能部门参加的综合协调小组。综合协调小组负责协调政府有关职能部门的职责以及相互之间的联系配合。政府综合协调制度的实质是由政府而不是公安机关来协调政府直接举办的大型活动的安全保卫工作,有利于明确各行政部门的职责,改变公安机关单打独斗的局面,使公安机关能将更多的注意力集中于安全保卫方案的制定与落实、安全监督检查等重要方面。有条件的地方,应制定《大型群众性活动综合协调工作规范》。(六)建立安全的分类体系为解决安全保卫措施不科学问题,应建立安全分级分类管理制度。安全分级分类管理制度包括风险分级制度和分类管理制度两个方面。1.建立安全风险评估机制公安机关根据风险评估机构出具的评估报告和对各类大型群众性活动的监管经验,对拟举办的大型活动进行安全风险分级。公安机关在分级时,应考虑以下因素:恐怖活动信息、政治敏感性、有无警卫对象参加、承办者的经验、活动激烈程度、场地疏散情况等。在建立安全风险分级制度过程中,还需考虑安全风险等级的分级、风险评估指标构成与量表设计、测评方法、风险控制点等具体的问题。在积累经验后,制定《大型群众性活动安全风险评估工作规范》。2.大型活动安保标准的确定在安全风险分级的基础上,要建立分类管理制度。公安机关根据安全风险评估所确定的等级,要求承办者按该大型群体性活动安全风险等级要求的保卫力量和安全保卫措施配备标准,按不同的安全风险等级,确定警力配备标准