改革红利与国运晚清军机处的设置及其影响

改革红利与国运晚清军机处的设置及其影响

在中国历史上，最受关注的原因是改革利益与民族运动之间的关系。一、这个王朝在晚期开始所经历的“三千年未有之大变局”,至今仍未终结,我们当下所经历的冲击、应对、变革,或许可以从晚清所经历的类似冲击、应对、变革中,发掘出更多的可资镜鉴之处;二、这个在1644年以异文化、异种族入主中原的朝代,居然延续了足足267年。而造就清政权长寿的基因,正是其入关之后不断与时俱进的改革、不断积累的政治改革和经济改革的红利。同样的,也是因为改革红利释放的进退失据,令晚清的最后一轮改革超速失控,既得利益集团既直接绑架了改革,也间接绑架了革命,改革红利反而成为“负资产”、甚至“黑利”,最后颠覆了改革、颠覆了政权、也颠覆了社会。精简、高效的新机构军机处最初的功能,是一个非正式的“中央军事领导小组”,但它迅速从“军委”转型为“政委”———取代了内阁而成为实际上的最高行政机构,成为“威命所寄”的权力核心。西方各国对此的翻译,倒也相当地与时俱进,从“军事机密办公室”演变为“大议会”,凸显当时西方对中国事务的熟悉程度。军机处的设立,一方面是体制内权力博弈,包括皇权与相权博弈的需要———在代际权力移交不规范的影响下,雍正的合法性持续受到质疑和挑战,反对者们依托“议政王大臣会议”对其进行多方牵制;另一方面也是因为在雍正大刀阔斧的改革中,已经程式化、官僚化的内阁系统,难以为其提供足够有力的执行力支撑,遑论更高层面的决策咨询和执行。军机处继承了皇帝原先的秘书机构“南书房”的“三无”(无编制、无定员、无预算)特点,却直接从内阁中选拔人员,有效克服了“南书房”成员缺乏行政经验的缺点。有经验的行政精英的加入,令军机处得以兼起政务处的功能,这等于在保留常态政府(“内阁”)的同时,另加了一层“常务委员会”。军机处的设立,在政制方面进行了权力制衡的有益尝试。军机处成为中国历史上最为精简、扁平的政府机构,这或许是这个改革的最大红利:只有军机大臣、军机章京两层,有官无2013.8◆下◆领导文萃111吏,队伍极其精干,工作流程极其简捷,再加上明确要求的“勤、速、密”三大工作作风,令军机处获得了极高的工作效率。军机处在中国历史上第一次有效地提供了一个管理大国的中性的、非政治化的行政工具,既大大提高了行政的效率,又避免了其本身成为权争主角的历史怪圈。这一改革,如同第一阶段推行的“科举、祭孔、祭朱”一样,成本低、红利不仅丰厚而且惠及整个政权。这是中国政制上的一大创举,其在权力制衡与监督方面的诸多设计,迄今依然有着丰富的现实价值。治标的廉政风暴“摊丁入亩”和“耗羡归公”康熙五十一年(1712年)推出“永不加赋”的惠民政策,却因执行中的操作细节,而遭到严重异化。“永不加赋”所确定的定额税,需层层分摊,最后具体落实到每家每户。作为“分子”的税赋是固定的,但是,作为“分母”的人丁数却是变动的,这就为地方胥吏们提供了巨大的寻租空间,令这一开天辟地的好政策在执行中被扭曲,政策的肥肉被地方官吏和地主们独享,而大多数农民则只能啃到骨头,最后反而造成了“富者田连阡陌,竟少丁差,贫者地无立锥,反多徭役”的局面。体制内的改革者们,因此将矛头指向“以田为经,以丁为纬”,同时征收田赋和丁税的双轨征收制,提出了“摊丁入亩”的思路———把人头税(丁税)合并到土地税(田赋)中,一并征收———以期推进公平税赋、优化税赋结构、提升税赋征收的效率。这一改革构想,其代价和成本只能由既得利益集团承担,连康熙都对此相当犹疑,直到雍正即位后,才在整顿官场作风的同时,开始大力推行。112领导文萃2013.8◆下◆“摊丁入亩”之后,征税的基础是田地,“因田起丁,田多则丁多,田少则丁少”,最大的受惠群体是农村的无田贫农及城市平民。这项改革的红利,因此惠及大众,最终也令政权得到了巨大的好处———一方面流民大幅度地减少,实现了良性维稳,另一方面没有负担的城市平民投身工商业,促进了经济的繁荣。承受此次改革成本的地主阶层,发动过几次零星的微弱抵制———甚至根本谈不上抵抗,但在国家机器的强力镇压下,迅速瓦解。随后,地主们就有了应对之策,将自己肩头增加了的负担,转嫁给租佃户们———毕竟大多数农民只能租佃田地,他们位于食物链最底层,最终只能承担起那些增加出来的成本。这令改革的红利大打折扣。第二项“耗羡归公”中的所谓“耗羡”,就是“火耗羡余”的简称。征收“耗羡”,成为地方政府和官员趁机横征私派、鱼肉百姓的大好寻租机会。雍正即位后,对这项似乎无法克服的弊政,采用了最为现实的做法,那就是:实行阳光收费,变暗收为明征,明确征收比率,严禁官吏们随意加征;实行阳光开支,由省为单位统一管理,实行收支两条线,严防坐支,将其纳入官方监管体系;“耗羡”的用途,一半左右作为官员的养廉银,弥补“逼官做贼”的体制漏洞,其余的则全部补充到各地的办公经费。这一改革,真正的要害在于养廉银的设立,令官员们的切身利益与此项改革息息相关。正因为整个官僚体制成为这一改革的第一受益人,这项改革所受到的阻力,远远低于“摊丁入亩”。2013.8◆下◆领导文萃113从某种程度来说,这场改革是一次对官员的“赎买”,通过对官员们“灰色收入”的体制性“漂白”,换取官员们对规则和体制的尊重。制度腐败化与腐败制度化在强大而贪婪的公权力面前,商人们抱团取暖,合资行贿,分摊成本,并对这一基金的使用,实行严格的集体监管。发生在雍正朝的第二阶段改革,面广点多,雍正也因此成为中国历史上少见的改革皇帝。他的这些改革,在随后的乾隆朝得到了巩固和深化,无论秘密建储、设立军机处,还是“摊丁入亩”和“耗羡归公”,都在乾隆朝落实成为国家制度。乾隆时的中国,成为世界上头号强国和富国,依托的正是此前100多年来乃祖、乃父在政经两方面改革红利的积累。但是,乾隆朝本身的变革,乏善可陈,反倒进入了铺张浪费的拜金时代。到了第五、六代领导核心嘉庆、道光手上,因循守旧吃老本就成为主流,改革几乎从中国官方舞台上彻底退场。从嘉庆彻底掌握中枢权力(1800年)开始,到鸦片战争爆发,仅仅相距40年,到太平天国运动爆发,仅仅50年,其间不仅毫无改革,而且贪腐横行