PPP观瞻：政策导向与现实选择(最终版)

PPP观瞻：政策导向与现实选择陈旭PPP观瞻：政策导向与现实选择陈旭内容纲要13PPP根本概念4PPP分类与模式选择PPP的顶层设计PPP的开展历程政府和社会资本合作的重要意义2568我国已经出台的PPP相关政策9PPP工程应该把握的几个问题实施PPP模式的法律文本要点PPP工程的适用范围PPP模式运作的根本流程710百科全书对PPP的定义：政府与私人组织建立的一种伙伴式合作关系PPP〔Public—Private—Partnerships〕的定义：政府与私人组织之间，为了合作建设根底设施，或是为了提供公共物品和效劳，以特许权协议为根底，彼此之间建立一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，最终使合作各方到达比预期单独行动更为有利的结果。国外对PPP的几种定义国外的几种定义联合国欧盟委员会加拿大美国世界银行、国际货币基金组织英国、澳大利亚等中国国家发改委和财政部对PPP的定义国家发改委的定义：PPP是指政府为增强公共产品和效劳供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购置效劳、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。财政部的定义：PPP是在根底设施及公共效劳领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护根底设施的大局部工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责根底设施及公共效劳价格和质量监管，以保证公共利益最大化。与传统投融资方式相比，PPP有4大鲜明的特征4大特征1全生命周期2物有所值4鼓励相容3风险共担4大特征之一：全生命周期1全生命周期：所谓“全生命周期”，就是强调政府全面参与PPP工程全过程，对公共效劳的质量和价格进行全过程监管，确保实现公共利益最大化。4大特征之二：物有所值2物有所值：所谓“物有所值”，就是强调与传统模式相比，采用PPP能够增加公共效劳供给、优化风险分配、提高运营效率、降低运营本钱。4大特征之三：风险共担3风险共担：所谓“风险共担”，就是强调按照“风险由最适宜的一方来承担”的原那么，在政府与社会资本之间合理分配。4大特征之四：鼓励相容4鼓励相容：所谓“鼓励相容”，就是强调以有效鼓励约束机制为核心，以收益分配和绩效考核制度为手段，最大限度调动社会资本参与PPP的积极性。PPP与工程融资的关系工程融资的定义：“工程融资”广义上是指为特定工程的建设、收购以及债务重组而进行的融资活动。工程融资的特点：主要依赖工程自身未来现金流量及形成的资产，而不是依赖工程投资人的资信及工程以外的资产来融资；有限追索：贷款人不能追索到借款人除工程资产、现金流量以及所承担的义务之外的任何形式的资产；合理风险分担：确定各方参与者所能承受的最大风险及合作的可能性，利用一切优势条件，设计出最有力的融资方案，这一点实际与PPP类似。PPP与特许经营的关系特许经营的定义：特许经营是指，特许人将某项专属权利，通过一定程序，授予被特许人在约定的时间和范围内享有和利用，被特许人承担相应义务。特许经营的分类：特许经营可分为三大类型，即根底设施和公用事业的特许经营、自然资源领域的特许经营和商业领域的特许经营。内容纲要13PPP根本概念4PPP分类与模式选择PPP的顶层设计PPP的开展历程政府和社会资本合作的重要意义2568我国已经出台的PPP相关政策9PPP工程应该把握的几个问题实施PPP模式的法律文本要点PPP工程的适用范围PPP模式运作的根本流程710PPP分为3大类型：外包、特许经营和私有化PPP分类的具体形式名称缩写名称BOOTBuild-Own-Operate-Transfer建设－拥有－经营－转让TOTTransfer-Operate-Transfer转让－经营－转让TBTTransfer-Build-Transfer转让－建设－转让BTOBuild-Transfer-Operate建设－转让－运营BBOBuy-Build-Operate购买－建设－运营BLTBuild-Lease-Transfer建设－租赁－移交LBOLease-Build-Operate租赁－建设－运营LUOTLease‐Upgrade‐Operate‐Transfer租赁－更新－经营－转让BLOTBuild‐Lease‐Operate‐Transfer建设－租赁－经营－转让PUOPurchase‐Upgrade‐Operate购买－更新－经营PPP的根本结构特许经营公司运营商政府授权部门金融机构建设承包商社会投资者股权投资协议PPP合同直接协议贷款协议证券协议直接协议建设合同运营合同BOT〔Build-Operate-Transfer〕融资模式BT〔Build-Transfer〕融资模式TOT〔Transfer-Operate-Transfer〕融资模式TBT〔Transfer-Build-Transfer〕融资模式PPP模式的实质政府通过给予社会资本方长期的特许经营权和收益权来加快根底设施和公共效劳设施建设及有效运营。★PPP模式以各参与方的“双赢”或“多赢”作为合作的根本理念。★典型的结构为：政府部门或地方政府通过招标或政府采购的形式与中标单位组建的特殊目的公司〔SPV〕签定特许合同，由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。PPP模式选择：可以根据工程的不同属性进行灵活选择对于具有明确的收费根底，并且经营收费能够完全覆盖投资本钱的工程，可通过政府授予特许经营权，采用建设—运营—移交〔BOT〕、建设—拥有—运营—移交〔BOOT〕等模式推进。对于经营收费缺乏以覆盖投资本钱、需政府补贴局部资金或资源的工程，可通过政府授予特许经营权附加局部补贴或直接投资参股等措施，采用建设—运营—移交〔BOT〕、建设—拥有—运营〔BOO〕等模式推进。对于缺乏“使用者付费”根底、主要依靠“政府付费”回收投资本钱的工程，可通过政府购置效劳，采用建设—拥有—运营〔BOO〕、委托运营等市场化模式推进。各地可以根据当地实际及工程特点，积极探索、大胆创新，通过建立合理的“使用者付费”机制等方式，增强吸引社会资本能力，并灵活运用多种PPP模式，切实提高工程运作效率。1234内容纲要13PPP根本概念4PPP分类与模式选择PPP的顶层设计PPP的开展历程政府和社会资本合作的重要意义2568我国已经出台的PPP相关政策9PPP工程应该把握的几个问题实施PPP模式的法律文本要点PPP工程的适用范围PPP模式运作的根本流程710国外PPP开展历程—全球PPP分布概览据PWF数据，1985-2011年，全球根底设施PPP名义价值为7,751亿美元，其中，欧洲处于领先地位，大约占全球PPP名义价值的45.6%；接下来是亚洲和澳大利亚，所占份额为24.2%；墨西哥、拉丁美洲和加勒比海地区三者合计占11.4%。在国外PPP实践中，英国是最早采用PPP模式的国家，开展较成熟；加拿大和澳大利亚也是公认的PPP模式运用较好的国家。国外PPP开展历程—英国组织保障方面：2010年前，英国负责PPP运行的机构有两个：财政部的PPP工作组；“英国合作伙伴关系”。2010年合并为财政部根底设施局〔IUK〕。英国PPP模式的特点：较少采用特许经营；工程覆盖行业范围广；运营期限整体较长。是较早采用PPP模式开展根底设施建设的国家，于1992年首次提出私人融资方案〔PFI〕英国PFI工程按值分布总资本值：542亿英镑签署PFI工程数量：725运营中的PFI工程数量：665国外PPP开展历程—加拿大组织保障方面：2008年，加拿大以皇家公司的形式建立了联邦级的PPP单位——PPP加拿大（PPPCanada）。PPP开展情况方面：根据PPP加拿大发布的统计数据，自1991至2013年，加拿大启动PPP项目206个，项目总价值超过630亿美元，涵盖全国10个省，涉及交通、医疗、司法、教育、文化、住房、环境和国防等行业。法律顶层设计方面：加拿大各级政府积极制定基础设施规划，不断完善PPP项目采购流程。是国际公认的PPP运用最好的国家之一国外PPP开展历程—澳大利亚组织保障方面：2008年，澳大利亚创立全国层面的PPP管理机构，即澳大利亚基础设施局（InfrastructureAustralia，简称IAU），推广PPP是该机构的职能之一。PPP开展情况方面：截至2009年底，澳大利亚的PPP市场达920亿美元，分布在国防、公路、铁路、卫生、教育、司法、娱乐等部门。澳大利亚PPP项目多集中在基础设施和公益事业领域，其特色在于建立严格的审计和绩效评价机制。法律顶层设计方面：澳大利亚对PPP没有专门立法，于2008年11月颁布一系列国家政策与指南对PPP进行规范，各州在此基础上再制定本地的指南。在运用PPP模式实施大型根底设施工程方面处于世界领先地位中国PPP的开展，正在迈入第五个阶段从上世纪80年代中期引入至今，PPP开展经历了四个阶段，现在迈入第五个阶段…第一阶段探索阶段第二阶段试点阶段第三阶段推广阶段第四阶段反复阶段第五阶段普及阶段内容纲要13PPP根本概念4PPP分类与模式选择PPP的顶层设计PPP的开展历程政府和社会资本合作的重要意义2568我国已经出台的PPP相关政策9PPP工程应该把握的几个问题实施PPP模式的法律文本要点PPP工程的适用范围PPP模式运作的根本流程710政府和社会资本合作的3大重要意义在当前形势下推广PPP，是适应经济新常态的需要在当前形势下推广PPP，是缓解地方政府债务压力的需要在当前形势下推广PPP，是实现国家治理现代化的需要123内容纲要13PPP根本概念4PPP分类与模式选择PPP的顶层设计PPP的开展历程政府和社会资本合作的重要意义2568我国已经出台的PPP相关政策9PPP工程应该把握的几个问题实施PPP模式的法律文本要点PPP工程的适用范围PPP模式运作的根本流程710PPP的制度框架有效的PPP制度框架机构法律政策工具等PPP政策实践体系制度框架利益攸关方机构能力项目实施PPP政策与法律及监管体系的关系PPP顶层设计的内容二、法律法规：①PPP专门法②与其它法律的关系三、政策指引：反映现任政府的政策目标和实施PPP项目的具体措施分为各种规划、指引和政令等规范性文件。包括：①PPP规划②PPP操作指引③其他指引一、机构：①职责分工②PPP项目的协调管理PPP顶层设计的内容五、公众参与机制：利用信息公开，发动利益相关者通过合适方式参与到公共决策咨询和意见表达中来①

信息公开②组建PPP协会四、标准和工具：在PPP制度框架的底层，还有各种标准和工具，用以解决技术性的操作规范统一问题①VFM分析法应用准则及PSC参数②商业方案(BusinessCase)模板③风险分析矩阵(RiskMatrix)或风险清单(RiskChecklist)④直接介入协议(DirectAgreement)模板⑤再融资收益分享机制（RefinanceBenefitsSharingMechanism）⑥PPP项目财政可承受力评价准则（FiscalAffordabilityAssessment）⑦PPP项目政府债务确认及会计处理准则（GovernmentalDebtConfirmation&AccountingTreatment）⑧PPP项目绩效监测准则⑨PPP项目审计准则内容纲要13PPP根本概念4PPP分类与模式选择PPP的顶层设计PPP的开展历程政府和社会资本合作的重要意义2568我国已经出台的PPP相关政策9PPP工程应该把握的几个问题实施PPP模式的法律文本要点PPP工程的适用范围PPP模式运作的根本流程710一、国务院关于加强地方政府性债务管理的意见《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》〔国发【2014】43号〕1、债务管理根本原那么，列举了疏堵结合、分清责任、标准管理、防范风险、稳步推进五条；2、建立标准举债融资机制，即堵死地方融资平台举借地方政府债务的“暗道”，疏通政府发债融资和PPP模式筹资的”明渠“；3、提出存量债务清理处置方法，即先清理甄别、后分类处置，纳入全口径预算管理；4、在建工程过渡期融资保障方式：2015年12月31日前，在建工程仍可按原渠道融资，”确保在建工程有序推进“。二、国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》〔国发【2014】60号〕第九条建立健全政府和社会资本合作〔PPP〕机制推广政府和社会资本合作〔PPP〕模式。标准合作关系保障各方利益。健全风险防范和监督机制。健全退出机制。“重点领域投融资机制创新主要表达在五个方面，有利于创造平等投资时机、扩大社会资本投资路径、拓宽融资方式、优化政府投资的使用方式，并发挥价格杠杆的作用。”开展改革委解读《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》三、国家开展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见《国家开展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》〔发改投资[2014]2724号〕1、适用范围：PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共效劳、根底设施类工程。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共效劳工程，以及水利、资源环境和生态保护等工程均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点工程，应优先考虑采用PPP模式。三、国家开展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见《国家开展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》〔发改投资[2014]2724号〕2、工作机制：部门联动、分工明确、协同推进的工作机制。推动规划、投资、价格、土地、金融等部门密切配合、形成合力，保障政府和社会资本合作积极稳妥推进。建立政府和社会资本合作的工作机制。建立PPP工程的联审机制，从工程建设的必要性及合规性、PPP模式的适用性、财政承受能力以及价格的合理性等方面，对工程实施方案进行可行性评估。三、国家开展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见《国家开展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》〔发改投资[2014]2724号〕3、投资与补贴：政府投资主要投向公益性和根底性建设，在同等条件下优先支持引入社会资本的工程。通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等多种方式，支持社会资本参与重点领域建设。4、价格管理体制改革：对于涉及中央定价的PPP工程，可适当向地方下放价格管理权限。依法依规为准经营性、非经营性工程配置土地、物业、广告等经营资源，为稳定投资回报、吸引社会投资创造条件。三、国家开展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见《国家开展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》〔发改投资[2014]2724号〕5、PPP工程总体规划、综合平衡和储藏管理：从准备建设的公共效劳、根底设施工程中，筛选出PPP模式的适用工程，按照PPP模式进行培育开发。各省区市发改委要建立PPP工程库，并从2015年1月起，于每月5日前将工程进展情况按月报送国家开展改革委。三、国家开展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见《国家开展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》〔发改投资[2014]2724号〕6、第三方参与机构：鼓励金融机构提供财务参谋、融资参谋、银团贷款等综合金融效劳，全程参与PPP工程的筹划、融资、建设和运营。鼓励工程公司或合作伙伴通过成立私募基金、引入战略投资者、发行债券等多种方式拓宽融资渠道。鼓励推进第三方评价，对公共产品和效劳的数量、质量以及资金使用效率等方面进行综合评价，评价结果向社会公示，作为价费标准、财政补贴以及合作期限等调整的参考依据。三、国家开展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见《国家开展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》〔发改投资[2014]2724号〕7、监管：工程实施机构和社会资本依法签订工程合同，明确效劳标准、价格管理、回报方式、风险分担、信息披露、违约处分、政府接管以及评估论证等内容。加强投资本钱和效劳本钱监测，加快理顺价格水平。加强价格行为监管，既要防止工程法人随意提价损害公共利益、不合理获利，又要标准政府价格行为，提高政府定价、调价的科学性和透明度。三、国家开展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见《国家开展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》〔发改投资[2014]2724号〕8、通用合同指南：按照平等合作、互惠互利、依法合规等原那么，针对不同模式合作工程的投融资、建设、运营、移交等阶段，从合同各方的权责配置、风险分担、违约处理、政府监管、履约保证等方面，提出合同编制的本卷须知及有关要求，供PPP工程参与各方参考借鉴。价格行为，提高政府定价、调价的科学性和透明度。四、政府和社会资本合作模式操作指南〔试行〕《政府和社会资本合作模式操作指南〔试行〕》1、按债务转换：主要基于存量资产通过大力推广PPP模式，将政府债务转为企业债务。2、补贴机制：财政部门从“补建设”向“补运营”逐步转变，探索建立动态补贴机制，将财政补贴等支出分类纳入同级政府预算。要基于存量资产通过大力推广PPP模式，将政府债务转为企业债务。3、风险管理：原那么上，工程设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担；法律、政策和最低需求等风险由政府承担；不可抗力等风险由政府和社会资本共担。四、政府和社会资本合作模式操作指南〔试行〕政府和社会资本合作工程流程图五、根底设施和公共事业特许经营管理方法《根底设施和公共事业特许经营管理方法》〔国家开展改革委第25号令〕1、法律效力：特许经营法的先行规章，经国务院第89次常务会议审议通过，自今年6月1日起施行。2、主要内容：一是确定适用领域。二是明确适用范围。三是健全政策措施。四是强化融资支持。五是严格履约监督。五、根底设施和公共事业特许经营管理方法《根底设施和公共事业特许经营管理方法》〔国家开展改革委第25号令〕3、突出亮点：一是约定政府的协调机制。二是较为全面的总结了各种融资途径及政府的融资支持方法。三是可行性缺口性补助包括相关的其他开发经营权益。四是将特许经营权工程支出与财政相衔接。五是强调绩效评价。4、重要意义：是引导标准根底设施和公用事业特许经营、推进政府和社会资本合作的重要举措，有利于保障民间资本投资权益，促进政府职能转变，提高公共效劳质量效率，对稳增长、调结构、补短板、惠民生具有重要意义。六、关于在公共效劳领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见《关于在公共效劳领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》〔国办发[2015]42号〕1、根本原那么：依法合规重诺履约公开透明公众受益积极稳妥2、构建保障PPP持续健康开展的制度体系：明确工程实施的管理框架健全财政管理制度建立多层次监督管理体系完善公共效劳价风格整机制完善法律法规体系六、关于在公共效劳领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见《关于在公共效劳领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》〔国办发[2015]42号〕3、标准推进政府和社会资本合作工程实施：广泛采用PPP提供公共效劳。将公共效劳领域大大拓展。其中，在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的，按《根底设施和公用事业特许经营管理方法》执行。化解地方政府性债务风险。融资平台公司与政府脱钩后，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作工程。提高新建工程决策的科学性。择优选择工程合作伙伴。合理确定合作双方的权利与义务。增强责任意识和履约能力。保障公共效劳持续有效。六、关于在公共效劳领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见《关于在公共效劳领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》〔国办发[2015]42号〕4、政策保障：简化工程审核流程。建立工程实施方案联评联审机制，对实施方案中已经明确的内容不再作实质性审查。多种方式保障工程用地。完善财税支持政策。中央财政出资引导设立中国政府和社会资本合作融资支持基金，作为社会资本方参与工程，提高工程融资的可获得性。金融机构应创新符合政府和社会资本合作模式特点的金融效劳。内容纲要13PPP根本概念4PPP分类与模式选择PPP的顶层设计PPP的开展历程政府和社会资本合作的重要意义2568我国已经出台的PPP相关政策9PPP工程应该把握的几个问题实施PPP模式的法律文本要点PPP工程的适用范围PPP模式运作的根本流程710PPP工程应该把握的6个问题合理的风险共担机制公平的利益分配机制契约精神政府监管确保私人部门盈利但不暴利创新融资工具6123456内容纲要13PPP根本概念4PPP分类与模式选择PPP的顶层设计PPP的开展历程政府和社会资本合作的重要意义2568我国已经出台的PPP相关政策9PPP工程应该把握的几个问题实施PPP