行政事业单位内部控制存在的问题及对策研究

行政事业单位，是具有履行社会公共服务职能的非营利性机构，其资金来源大多为财政拨款，由于其特殊的性质特征，单位中资源浪费等问题时有发生。因此，为了提高财政资金的使用效率，提升其公共服务水平和能力，进一步加强风险管控，提高行政事业单位内部控制管理水平就显得格外重要。2014年1月1日，财政部印发的《行政事业单位内部控制规范（试行）》在全国各级行政事业单位正式实施，我国内部控制建设范围也由原来的企业扩展到行政事业单位，标志着我国内部控制建设工作又迈上了一个新的台阶。2015年12月21日，财政部又印发了《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》，对进一步健全内控体系、强化内控流程等提出了指导性意见。这一系列制度、意见的出台，体现了国家对行政事业单位内部控制工作的重视程度，为行政事业单位更好地开展内部控制工作提供了制度保障，指明了前进方向，从而为进一步提升行政事业单位的公共服务效能和内部治理水平也提供了有力支撑。一、行政事业单位加强内部控制建设的重要性行政事业单位内部控制是我国内部控制工作的重要组成部分。内部控制工作开展的好坏直接影响到财务信息是否真实有效、国有资产是否安全、履行职能是否充分、政治生态环境是否干净等，因此，行政事业单位加强内部控制建设意义重大。（一）有利于保证财务信息真实有效健全有效的内部控制制度可以保证会计信息真实的确认、计量、记录、报告，可以真实的反映单位的业务活动内容及流程，及时发现问题、纠正问题，从而保证会计信息的真实性和可靠性。（二）有利于保证国有资产使用安全作为国有资产的管理者和使用者，行政事业单位加强内部控制建设可以从资产配置、采购、使用、管理、处置等方面加强对国有资产的控制约束，不仅可以使国有资产的配置更加合理，使用效率大大提高，财政资金得到有效使用，还可以促进单位的日常工作有序进行，从而更好地为社会和公众服务。（三）有利于发挥社会公共服务职能行政事业单位作为履行社会公共服务的职能部门，加强内部控制建设，可以保证单位开展的各项业务活动合法合规，可以全面审视自身存在的问题，进一步创新服务模式，转变政府职能，提高行政效率。（四）有利于防止违规现象发生健全完善的内部控制制度可以有效地监督和制约在政府采购业务、建设项目业务、合同业务等容易出现贪腐风险点的各个环节，让业务经办人员无可乘之机，可以避免财政资金截留、挪用、吃回扣等风险，防止违规行为的发生，从而促进廉政建设，净化政治生态环境。二、目前行政事业单位内部控制存在的主要问题（一）内部控制重视程度不够高1.单位的主要领导对内部控制工作不够重视一些行政事业单位的主要领导，对什么是内部控制都不清楚，更没有认识到开展内部控制工作的意义所在；还有部分领导对上级下发的内部控制工作文件只是简单的审阅，然后直接批示给财务部门去完成，他们认为内部控制就是财务控制，没有从思想上引起高度重视；还有部分领导认为内部控制是企业的事情，大部分行政事业单位不产生经济效益，所需资金都靠财政拨款，产生内控无意义的错误认识。2.单位的具体工作人员对内部控制工作不够重视由于领导层面对内控工作不够重视，造成大部分单位的内控工作是由财务部门完成。其他业务部门的工作人员也片面地认为内控工作是财务部门的事情，内部控制就是对“钱”的控制，与自己的工作职责无关；财务部门的工作人员为了完成工作，简单套取网上的制度模板，建立一些不符合单位实际的制度，或者只是按照财政部门的要求编报年度行政事业单位内部控制报告，不考虑单位实际情况，这就造成行政事业单位的内控工作一直止步不前。（二）内部控制制度体系不完善1.单位层面一是机构组成不完善。很多单位没有成立相应的内部控制领导小组和内部控制工作小组，没有实行“一把手”抓内控、其他班子成员全员参与的局面；二是机构运行不理想。有的单位虽然成立了各领导小组和工作小组，但是常年不召开小组会议，对“三重一大”等集体议事决策事项不研究，内部控制制度体系流于形式。2.业务层面。一是岗位职责分工不明确。很多单位在六大主要业务方面没有建立岗位职责说明书，业务之间的不相容环节不分离，比如，预算的编制与审核、支出的申请与审批、采购的验收与登记、资产的保管与清查等环节不分离，还有很多单位多年不进行业务轮岗，一个人在一个岗位上工作几十年，很容易出现违规违纪行为；二是内控制度及流程图流于形式。自行政事业单位内部控制工作开展以来，大部分单位都建立了内部控制制度及流程图，但是大多数都是直接套取上级文件，或者网上摘抄其他单位的一些制度规范，不结合单位实际情况进行制度细化完善，对建立的制度和流程图长期不进行更新。还有部分规模小、业务少的单位直接没有建立任何内部控制制度及流程图，这就造成各单位的业务活动没有内部控制全覆盖，不能有效地对各风险点进行管控。（三）信息化水平不够高在实际工作中，行政事业单位的信息化水平不容乐观，主要原因：一是资金不充足。大部分行政事业单位的资金来源主要是财政拨款，但是信息化建设的投入成本一般较高，尤其前期的投入要几十万甚至上百万，对于一些财政资金紧张的单位来说没有条件建立内部控制信息系统；二是人员不专业。信息系统的使用、维护需要专业的技术人员，大部分行政事业单位缺乏专业的技术人员；三是信息不共享。信息化建设应做到部门之间、业务之间的互联互通，信息共享、数据共用。大部分行政事业单位都有专门的财务系统、采购系统等，但是未构建起能把内控流程整合起来的综合性信息操作系统。（四）业务人员水平不够高行政事业单位内部控制工作对业务人员的要求较高，不仅要求掌握会计、审计、财务管理、风险管控、计算机等专业知识，还要求具备较高的职业道德。在实际工作中，大部分单位的内部控制工作人员都是由财务人员和各部门的业务人员组成，业务水平不高、技能单一，并且很多人对内部控制的理解浮于表面，缺乏对内部控制建设、运行、评价、监督等理论知识的系统理解和掌握，更没有任何内控实战经验。同时，受到招聘机制和福利待遇的影响，具备内控能力和素养的复合型人才大都流通到了上市公司、大型国有企业，很少流通到行政事业单位。这就造成行政事业单位缺乏复合型的内控工作人员，制约了内部控制工作的有效开展，严重影响了行政事业单位公共服务职能的发挥。（五）监督考核机制不健全1.缺乏内部监督考核大部分行政事业单位没有建立内部监督审计机构，更没有相应的内部控制考核评价方案，很多单位都是由财务部门负责审计，审计工作缺乏独立性，出现自己监督自己、自己考核自己的怪象，使监督考核机制流于形式。2.缺乏外部监督考核审计部门、财政部门、社会公众作为行政事业单位监督考核的外部监管机构和人员，没有形成监控合力。审计部门、财政部门作为职能部门往往只看单位上报的内控制度文件和数据，缺乏实地调研，对行政事业单位的监督考核没有落到实处；社会公众作为行政事业单位内控的监督者、考核者，由于缺乏相应的知识、素养，其监督、考核的效果几乎没有。三、完善行政事业单位内部控制的对策建议（一）提高对行政事业单位内部控制的重视程度1.加强单位主要负责人对内部控制的重视程度作为本单位内部控制的建立和有效实施的“掌舵人”，主要负责人应充分认识到加强单位内部控制的意义所在，把单位内部控制工作开展的好坏直接与主要负责人的考核、晋升挂钩，提高单位主要负责人开展内控工作的积极性；主要负责人应促进单位部门之间、人员之间的沟通交流，统筹协调内部控制工作的有效开展，充分发挥单位“领头羊”的作用；充分认识到内部控制工作不只是企业的事情，对行政事业单位同样重要，内控工作开展的如何直接影响着行政事业单位对社会公众的服务效果。2.加强具体工作人员对内部控制的重视程度在单位内部加大内控知识的宣传教育，让大家认识到内部控制不只是财务控制；定期组织学习内控制度和规范，并对内控工作的开展交流讨论、建言献策，树立全员参与意识；财务部门作为内控工作的重要部门，在具体的业务开展中起到了牵头作用，所以财务部门工作人员应严格按照单位的实际情况制定相应的财务管理制度，保质保量完成年度内部控制报告，为其他业务部门开展内部控制工作做出模范和表率作用，共同为建设高质量的内部控制体系、优化完善的内部控制环境塑造氛围。（二）完善行政事业单位内部控制制度体系1.完善单位层面的制度体系一是建立健全内部控制组织机构。根据单位实际情况，制定内部控制工作方案，成立内部控制领导小组和工作小组，一把手任领导小组负责人，分管领导任工作小组负责人，其他班子成员全员参与。成立独立的内部控制评价与监督部门；二是加强内部控制组织机构运行管理。定期召开领导小组和工作小组会议，严格按照“三重一大”议事决策机制，认真梳理内部控制工作中存在的问题，分析原因并提出可行有效的整改意见。建立风险清单，制定防范化解重大风险预案，做到风险评估全覆盖。定期开展内部评价与监督，并将考核评价结果应用到实际工作中。2.完善业务层面的制度体系一是明确岗位职责分工。建立岗位职责说明书，业务中的不相容环节相分离，例如，预算的编制与审核相分离、支出的申请与审批相分离、采购的验收与登记相分离等。实行定期轮岗制度，既可以促进各部门之间的沟通交流，培养综合型业务人才，又可以防止违纪现象的发生；二是落实内控制度和流程更新。制度就是“灯塔”，它可以为我们的日常工作指明方向、保驾护航。行政事业单位应根据上级文件精神，结合单位实际情况，制定本单位的内部控制制度及流程图，并根据单位业务工作的不同环节进行不断的细化完善，确保内部控制制度落到实处，对各风险点做到有效管控，使内部控制制度的效用最大化。（三）加强行政事业单位内部控制信息化建设越来越多的信息化技术被应用到我们的实际工作中，大大提高了我们的工作效率，如云计算、物联网等。但是，目前行政事业单位的内部控制信息化建设还处在起步阶段。为了加快行政事业单位内部控制信息化进程，进一步提高公共服务能力和效率，应做到以下几个方面。1.加大资金投入内部控制信息化建设前期高昂的投入成本，再加上后期的日常维护费用，让很多行政事业单位无力承担。所以，财政部门应加大对行政事业单位内部控制信息化建设的专项资金拨款，有其他收入来源的单位可以根据实际情况提取内控信息化建设专项基金，还可以通过社会捐赠等方式筹集资金，多渠道解决行政事业单位内部控制信息化建设的资金难题。2.培养信息化人才组织人员进行内部控制专业化培训，从理论上加强对内部控制的认识和了解，然后组织人员到大型的企业、或信息化建设比较成熟的地区或单位进行交流学习，还可以聘请内部控制信息化建设专家进行授课培训，多渠道、多方式培养内部控制信息化建设人才。3.促进信息共享要加强单位内部控制信息化建设，就要加强部门之间、业务之间系统的数据共享、互联互通。比如，单位政府采购系统、国有资产管理系统、财务系统的数据可以共享共用，加快业务一体化信息系统建设，进一步提高工作效率。（四）提高行政事业单位内部控制业务人员水平针对内部控制工作的特殊性，行政事业单位应多措并举：加强现有人员的培训力度，充分认识和理解内部控制，系统学习和掌握内部控制的建设、运行、评价、监督等知识；定期轮岗，让各业务部门工作人员全方位接触单位的各项工作业务，培养综合型的工作小能手；组织外出挂职交流学习，培养内控实战经验；优化招聘机制，提高福利待遇，吸纳优秀的内控工作人员到行政事业单位工作。（五）建立健全行政事业单位内部控制监督考核机制1.建立健全内部监督考核机制建立独立的内部监督审计机构，制定相应的内部控制考核评价方案，安排工作能力强、职业素养高的人员担任机构负责人，定期组织风险评估检查和业务事项审计，并出具监督考核意见报告，应根据报告意见进行整改落实，不断提高单位内部管理水平。2.建立健全外部监督考核机制审计部门、财政部门、社会公众应对行政事业单位的监督考核形成合力。审计部门、财政部门应充分发挥职能作用，严格把控各单位的内部控制建立情况，不能只看文件和数据，应进行实地调研，真正把国家对行政事业单位内部控制的要求落到实处；社会公众应提高监督考核意识