当代社会政策分析 课件 第十三章 反贫困社会政策

第十三章反贫困社会政策扶贫济困是社会政策的传统领域。缓解和消除贫困、实现社会成员的共同富裕,不仅是我国也是世界各国人民的普遍愿望。2015年,联合国通过了17项变革世界的可持续发展目标(SDGs),作为《2030年可持续发展议程》的重要组成部分。其第一个可持续发展目标就是“在全世界消除一切形式的贫困”。第一节贫困与社会政策的关系一、贫困的概念及其内涵从词义上看,“贫”在中国古代指“财分少也”,它指向分配的结果。蒲鲁东在《贫困的哲学》中也将贫困看成一种不平等,这些不平等是由社会分工、机器、竞争、垄断、捐税等造成的。亨利·乔治在《进步与贫困》中指出:“贫困及其伴随物正是以形成物质进步趋向的条件而出现在社会中。后来,随着经济发展、社会进步和人类文明程度的提高,学界对贫困内涵的认识不断深化。一是对贫困的表征认识不再局限于物质层面,而是开始关注心理贫困、精神贫困和人文贫困等。二是对贫困的内涵认识不再停留在经济(特别是收入)这一表层特征上,而开始认识到贫困是缺乏“能力”“机会”的表现。三是对贫困的主体认识由个人或家庭的层面扩展到区域、群体和社会层面,认为贫困是一种不发达的社会现象。四是对贫困的判定标准认识由客观的“缺乏”过渡到相对的标准,认为贫困线的划定具有社会比较性。在学术研究中,斯派克(Spicker)的“贫困轮”概念也揭示了贫困的多元复合内涵(见图13-1)。在《定义贫困:12个要素的聚类分析》一文中,他从物质水平、经济状况和社会地位三个维度定义了贫困,每个维度又可分为几个子维度。图13-1贫困轮示意图注:引自斯派克的《定义贫困:12个要素的聚类分析》,对斯派克的原图有所改动。二、贫困的类型(一)绝对贫困和相对贫困按照贫困程度,可以将贫困分为绝对贫困和相对贫困。大多数学者把不能满足基本生活需要的贫困称为绝对贫困,把基本生活需要解决了的贫困称为相对贫困。绝对贫困就是经济状况的最底层,这种按照经济状况定义的贫困,叫作收入贫困,也被称为物质贫困。(二)客观贫困和主观贫困按照贫困的界定标准所划分的绝对贫困和相对贫困,应该都属于客观贫困范畴。主观贫困是指在特定社会环境中的个体通过群体比较和自我比较,对社会所公认的最低生活标准做出的主观判断。它是一种感受贫困,指的是个体对于自身是否属于贫困状况的评估,通过对个体福利或生活的不同领域的满意度进行测量并加总来对个体的主观贫困状态进行分析。主观贫困可分为主观感受贫困和主观福利贫困。(三)收入型贫困和支出型贫困收入型贫困是指因劳动力不足、劳动能力较弱或获取收入的能力存在差距,从而导致收入较低无法维持正常生活的现象。支出型贫困是指由于家庭支出较大,导致家庭无法支付的一种状态,这种贫困大多数属于相对贫困。(四)个体贫困、区域贫困、阶层贫困从贫困所涉及的主体看,贫困可以分为个体贫困、区域贫困和阶层贫困等。一般语境中的贫困其实指的是个体层面的贫困。区域贫困是指在特定的经济发展区域内,人们由于没有足够的资源去获取社会公认的一般都能享受到的现金、生活条件、闲暇活动、舒适,参加某些活动和受教育的机会而处的状态,是区域内不同人群或社区境遇相比较得出的概念。阶层贫困源于社会学者将社会地位与贫困分析联系在一起,认为贫困是因为与之相关的个人或群体的阶层地位处于社会底层(下层阶级)。(五)文化贫困、资产贫困与能力贫困文化贫困关注贫困的形成原因。人类学家刘易斯(Lewis)在《贫困文化》一文中指出,“贫困文化”是一种拥有自己的结构与理性的社会亚文化。资产贫困认为穷人的贫困源于他们缺乏积累财富的机会,无法形成个人资产,从而导致贫困。能力贫困是由阿马蒂亚·森的理论发展而来的。他指出,贫困的实质是能力的缺乏。三、贫困的危害社会冲突学派认为,贫困本身就是对有限资源的不公平分配的一种表现,因此贫困本身就体现着社会层面处处存在冲突。大范围贫困现象的存在代表着社会不平等,不利于社会团结。在国外,贫困群体是城市犯罪的重要来源。英国学者盖伊·史坦丁(GuyStanding)曾用“不稳定无产阶级”(theprecariat)来概括城市里新出现的贫困者,“在不稳定的状态下,他们的行为与态度都趋向机会主义。他们的心理呈现出四个“A”特点:愤怒(anger)、失范(anomie)、焦虑(anxiety)和异化(alienation)。这一群体在“社会中散漫无序地存在,但有可能成为失败者,无法融入社会,转向铤而走险,变成犯罪分子”。四、贫困与反贫困社会政策(一)贫困与社会政策的产生社会政策与反贫困渊源颇深,社会政策被认为是解决贫困问题的最直接手段。对社会政策来说,从其诞生之初便以“克服贫困”作为目标。它主要通过再分配手段对社会财富进行调节以向贫困的弱势群体提供帮助。1601年,英国政府颁布的《伊丽莎白济贫法》是社会政策解决贫困的开端。自此以后,无论在发达国家还是在发展中国家,社会政策一直是解决贫困问题的一个必不可少的手段。(二)反贫困社会政策1.反贫困社会政策的前提:经济发展经济发展是反贫困的重要条件之一。换句话说,反贫困离不开经济发展,只有以持续的经济增长为前提,反贫困社会政策的实施才具有稳定性和连续性。经济发展对反贫困社会政策实施的作用主要表现在两个方面:一方面,经济发展能够增加国民财富,为贫困人口提供更多、更好的就业机会,有利于贫困人口贫困境况的自我缓解,这是经济发展对反贫困直接而积极的贡献;另一方面,经济发展促进政府的财政收入增加,使国家和政府具备实施反贫困社会政策的客观条件,从而使反贫困社会政策的实施和落实得到保证,使政府更有能力去帮助贫困人口,这是经济增长通过政府而间接地促进反贫困社会政策的实施。2.反贫困社会政策的形式首先来看就业,一般认为就业是解决贫困问题的最重要手段,因为就业能直接带来收入,提高个体的能力,增加社会支持,也有助于消除排斥。其次,社会救助也是反贫困的重要形式。社会救助是社会最后一道安全网,历来就是应对贫困问题和失业问题的重要制度安排和社会政策。再次,社会保障是减贫的重要工具(见图13-2)。社会保障涉及养老、医疗、住房、失业、工伤、社会服务等多个方面,能够为低收入者提供更完整、更高水平的社会福利和社会保护,能够对低收入者进行更为系统的干预,能够为贫困者建立综合全面的社会保护网。图13-2社会保障减贫发展机理资料来源:左停,赵梦媛,金菁.路径、机理与创新:社会保障促进精准扶贫的政策分析.华中农业大学学报,2018,133(1):1-12,156.最后是扶贫开发。扶贫开发这种反贫困形式的主要依据来自增长优先战略。该战略的理论基础是刘易斯的“二元经济模型”和西蒙·库兹涅茨(SimonKuznets)的倒U形发展理论。其基本特点就是先增长、后缓解贫困。在经济学上,该现象也被称为“涓滴效应”(trickle-downeffect)或滴漏效应。第二节我国反贫困社会政策的历史演进一、计划经济时期(改革开放以前)新中国成立后至改革开放之前,我国的农民生活水平较低,绝大部分农民为温饱而奋斗,贫困问题十分严重,农村基本处于一种整体贫困状态。在这一时期,中国的反贫困社会政策主要表现为社会救济项目。这种反贫困方式被后来的一些研究者称为“输血机制”。二、体制扶贫阶段(1978—1985年)这一阶段,我国制定了第一条贫困标准,即“1978年标准”。这是一条低水平生存标准,按1978年价格为每人每年100元。根据该标准,当时我国农村约有2.5亿人处于贫困状态,贫困发生率超过30%。三、扶贫开发启动期(1986—1993年)1986年5月,国务院成立了贫困地区经济开发领导小组,负责拟定贫困地区经济开发的方针、政策和规划,协调解决开发建设中的重要问题,督促、检查和总结交流经验。领导小组涉及农牧渔业部、计委、科委、商业、财政、民政、卫生、交通等部门。在第一次全体会议上,领导小组就提出要改变之前单纯救济的扶贫办法,“充分调动贫困地区广大干部、群众的积极性,发扬自力更生精神,克服小农经济思想,在国家必要的扶持下,利用地上地下丰富的自然资源,进行开发性的生产建设,发展商品经济,启动贫困地区内部的经济活力,走依靠自己脱贫致富的道路”。由此,中国的农村减贫方针由传统救济过渡到了扶贫开发阶段。我国开始了有计划、有组织、大规模的开发式扶贫工作。四、反贫困社会政策系统建设时期(1994—2010年)这一时期是国家的反贫困事业持续深度推进期,也是我国的反贫困社会政策系统建设期。通过这一时期的建设,我国基本建成了反贫困的两种政策体系,即针对农村的扶贫开发政策和针对城市的最低生活保障政策。针对农村的扶贫开发政策方面,国家制定了两个重要扶贫开发政策,分别为《国家八七扶贫攻坚计划(1994—2000年)》《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》。五、脱贫攻坚时期(2011—2020年)2015年11月发布《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》,明确提出精准扶贫战略,要求在对贫困人口实行精准识别和建档立卡的基础上,根据扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准的要求开展工作。《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》的颁布吹响了我国脱贫攻坚的号角,也明确了我国反贫困的方向——精准扶贫。六、巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴的衔接期(2021年至今)2020年12月,《中共中央国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》发布,提出:“脱贫摘帽不是终点,而是新生活、新奋斗的起点。……要在巩固拓展脱贫攻坚成果的基础上,做好乡村振兴这篇大文章,接续推进脱贫地区发展和群众生活改善。”为了做好衔接工作,国家规定脱贫攻坚目标任务完成后,设立5年过渡期,过渡期内在巩固拓展脱贫攻坚成果上下更大功夫、想更多办法、给予更多后续帮扶支持,对脱贫县、脱贫村、脱贫人口扶上马送一程。巩固脱贫攻坚与乡村振兴的衔接阶段,国家反贫困的主要特征是“两个巩固”,分别为巩固“两不愁三保障”成果和巩固拓展脱贫地区自身发展能力。在巩固“两不愁三保障”成果方面,国家提出仍然要坚持做好教育帮扶、“雨露计划”、健康帮扶、危房改造、安全饮水、社会保障、残疾保障、养老保险工作;在巩固拓展提升方面,要着力做好就业帮扶、产业帮扶、消费帮扶、易地扶贫搬迁后帮扶、生态帮扶、以公代赈、金融服务等工作。第三节我国当前的主要反贫困社会政策目前,为推动农村反贫困事业的发展,我国正着力实施巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的政策,通过不断完善和落实社会救助的政策来保障相对贫困人口的基本生活。总体而言,我国当前的反贫困社会政策以社会救助制度为底线,以扶贫开发为主线,呈现出综合性与立体性特征。一、社会救助政策在我国的反贫困社会政策中,社会救助已经成为反贫困的第一道防线。这条防线起源于20世纪90年代在城市建立起的最低生活保障制度,后来又与民政的特殊人员社会救助结合,于2014年正式形成。2014年,国务院颁布了《社会救助暂行办法》(简称《暂行办法》),2019年进行了部分修订。它标志着我国社会救助完成了从传统到现代的初步转型。《社会救助暂行办法》对社会救助的反贫困功能进行了定位,即托底线、救急难、可持续,与其他社会保障制度相衔接。《社会救助暂行办法》规定了我国社会救助的制度框架,分为最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助和临时救助八项社会救助制度,并明确社会力量参与社会救助的方法,建立综合社会救助体系(见表13-1)。表13-1我国社会救助政策的内容救助项目救助内容救助对象最低生活保障最低生活保障金共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准,且符合当地最低生活保障家庭财产状况规定的家庭特困人员供养提供基本生活条件;对生活不能自理的给予照料;提供疾病治疗;办理丧葬事宜无劳动能力、无生活来源且无法定赡养、抚养、扶养义务人,或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的老年人、残疾人以及未满16周岁的未成年人受灾人员救助及时为受灾人员提供必要的食品、饮用水、衣被、取暖、临时住所、医疗防疫等应急救助;居民住房恢复重建补助;为因当年冬寒或次年春荒遇到生活困难的受灾人员提供基本生活救助基本生活受到自然灾害严重影响的人员医疗救助对医保个人缴费部分给予补贴;对救助对象经基本医疗保险、大病保险和其他补充医疗保险支付后,个人及其家庭难以承担的符合规定的基本医疗自负费用,给予补助最低生活保障家庭成员;特困供养人员;县级以上人民政府规定的其他特殊困难人员教育救助根据不同教育阶段需求,采取减免相关费用、发放助学金、给予生活补助、安排勤工助学等方式,保障教育救助对象基本学习、生活需求在义务教育阶段就学的最低生活保障家庭成员、特困供养人员住房救助配租公共租赁住房、发放住房租赁补贴、农村危房改造等符合规定标准的住房困难的最低生活保障家庭、分散供养的特困人员救助项目救助内容救助对象就业救助贷款贴息、社会保险补贴、岗位补贴、培训补贴、费用减免、公益性岗位安置等最低生活保障家庭中有劳动能力并处于失业状态的成员临时救助具体事项、标准,由县级以上地方人民政府确定、公布,主要包括经济救助、提供临时食宿、急病救治等因火灾、交通事故等意外事件,家庭成员突发重大疾病等原因,导致基本生活暂时出现严重困难的家庭,或者因生活必需支出突然增加超出家庭承受能力,导致基本生活暂时出现严重困难的最低生活保障家庭,以及遭遇其他特殊困难的家庭二、巩固拓展脱贫攻坚成果政策(一)防止规模性返贫是政策的主要目标2020年3月,《国务院扶贫开发领导小组关于建立防止返贫监测和帮扶机制的指导意见》出台,要求建立防止返贫监测和帮扶机制,并将防止返贫作为当前及今后一个时期扶贫工作的重要任务。(二)反贫困的对象根据巩固拓展脱贫攻坚成果的要求,反贫困的对象既包括人群,也包括区域。这是对脱贫攻坚政策的延续需要。在人群方面,我国反贫困的对象主要是“三类户”以及农村低收入人口。在区域方面,贫困地区也是我国目前反贫困的一个重要对象,主要包括原深度贫困地区、大型特大型安置区和脱贫县。(三)关于贫困的标准设立贫困标准是反贫困的第一步,贫困标准直接反映出社会政策反贫困的能力和水平。目前,我国没有划定全国统一的贫困线。2021年5月发布的《中央农村工作领导小组关于健全防止返贫动态监测和帮扶机制的指导意见》明确指出:“各省(自治区、直辖市)综合本区域物价指数变化、农村居民人均可支配收入增幅和农村低保标准等因素,合理确定监测范围。”(四)反贫困的手段目前的反贫困政策包括兜底保障、产业帮扶、教育帮扶、健康帮扶、危房改造、残疾补贴、养老保险代缴、就业帮扶、消费帮扶、生态帮扶、以工代赈、小额信贷等多种帮扶政策,易地扶贫搬迁户还可以获得就业帮扶、产业帮扶、社会融入关爱服务等。(五)以政府为主导,同时不断强化市场和社会组织的作用《中共中央国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》提出,充分发挥中央和地方各级党委农村工作领导小组作用,建立统一高效的实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的决策议事协调工作机制,这表明我国政府将反贫困作为自身的重要职能。此外,我国仍非常重视发挥市场和社会组织的力量,相关文件也规定要继续发挥东西部协作、对口支援、中央单位定点帮扶等制度优势,动员社会力量积极参与,创新工作举措,对监测对象持续开展帮扶。第四节我国反贫困社会政策的创新发展一、国际反贫困的一般趋势(一)持续关注不确定风险带来的绝对贫困加重现象当前世界正处于大变局当中,社会风险加剧。世界银行在《贫困与共享繁荣2020:形势逆转》报告中指出,受新冠病毒感染疫情、冲突以及气候变化影响,2019年至2020年的极端贫困人口增幅预计将大于世界银行开始持续跟踪全球贫困状况以来的任何时期。(二)关注相对贫困和多维贫困问题人类可以通过努力消除绝对贫困,但由于贫困的相对性,消除相对贫困是非常困难的。相对贫困主要包括两方面的含义:一方面是指由于社会经济发展,贫困线不断提高而产生的贫困;一方面是指同一时期,由于不同地区之间、各个社会阶层之间的各阶层内部不同成员之间的收入差别而处于生活底层的那一群组人的生活状况。(三)反贫困的重点:从克服贫困到反对排斥、促进社会融合欧盟在20世纪90年代就成立了反社会排斥的国家政策观察机制。英国政府在1999年实施了名为“所有人的机会”的计划,旨在通过反贫困排斥来保障社会权利。2000年,欧盟启动了《里斯本战略》,通过了一系列关于反就业歧视和反种族歧视的指令。其中,社会融合是一个重要指向。之后,各成员国特别注意消除三种排斥:性别排斥、族群排斥和电子排斥。扶助贫困的重点已经从克服物质上的贫困发展到反对社会排斥,促进社会融合。(四)反贫困的内容:从物质扶贫到精神扶贫随着扶助贫困工作的推进,研究者们发现:贫困从表面上看是经济性的、物质性的,而实际上是深层的社会文化在起作用。这种社会的、文化的或心理的因素长期积淀后就形成落后的心态和一成不变的思维方式、价值取向,进而形成顽固的文化习俗和意识形态,即贫困文化。从这一层面来说,扶贫的内容不能仅限于救助生活的物质扶贫,而更要注重贫困人口的心理层面和所处的文化氛围,将其从“自甘堕落”的贫困文化的泥沼中拯救出来。(五)反贫困方法:注重社会工作专业方法的运用从社会工作的起源看,社会工作一直以反贫困为己任,以此来推动社会公平。一方面,社会工作者通过专业的方法和组织对贫困者进行就业辅导和职业训练,并为他们提供大量就业信息。另一方面,这些培训以及与社会工作者的交流,也有助于贫困者摆脱自己的贫困文化,从而脱离贫困。因此,社会工作方法在反贫困中的运用也是发达国家重要的反贫困经验。二、我国反贫困社会政策的创新发展(一)坚持共同富裕理念,通过高质量发展缩小阶层差距坚持用发展的方法解决贫困问题是我国脱贫攻坚取得胜利的主要经验之一。我国一直坚持扶贫开发策略,通过社会经济发展和对低收入群体的能力提升来消除贫困。(二)加快反贫困社会政策与乡村振兴战略的衔接乡村振兴为我国农村贫困治理提供了支撑和动力。后续的反贫困社会政策创新应该在政策理念、目标、政策内容等方面与乡村振兴进