行政的现代化与行政程序制度

行政的现代化与行政程序制度

建立公正科学的行政程序制度是行政现代化的重要内容。首先，行政现代化

意味着行政民主，而行政民主必须通过行政程序制度实现，例如公众参与行玫管

理，公众获知行政管理信息，公众对政府及其公职人员实行监督等都必须借助行

政程序制度实现；另一方面，行政现代化意味着科学管理，而在行政领域推行科

学管理亦有赖于行政程序制度予以保障。例如行政机关为保证行政决策和行玫行

为的科学性，在决策过程中和制定行政法规、规章，公布其他规范性文献的过程

中进行可行性论证，接受专家征询，行政执法机构在实行详细行政行为过程中根

据需要进行调查、检查、鉴定、勘验等，这些做法均需要有合适的程序制度；此

外，民主、公正、科学的行政程序不仅是行政行为实体公正、精确的保障，并且

其自身是现代文明的标志，在现代化中有其自身的独立价值。这些价值有参与、

公平以及保障个人的人格尊严等；”一项符合这些价值的法律程序或者法律实行

过程当然会形成对的的成果，不过这种程序和过程的合法性并不因此得到证明，

而是取决于程序或过程自身与否符合独立的程序正义原则。”[1]由此可见，科学

公正的程序首先是以其保障现代民主、法治、效率的价值作为行政现代化的内容,

另首先则是以其自身构筑和体现现代文明的独立价值（如公正、平等、个人人格

尊严等），作为行政现代化的内容。

行政程序制度与行政现代化的关系既然如此,那么，我们要实现行政现代化,

就必须通过立法逐渐建立起一整套公正、科学的行政程序制度。

现代行政程序究竟有哪些制度?或者说为推送行政现代化，我们究竟应建立

哪些行政程序制度？木此，学者们的见解很不一致。其原因则是多方面的。第一，

各国行政程序制度自身很不一致：有的国家行政程序法调整范围很广，故规定的

制度相对较多；有的国家行政程序法调整范围很窄，故规定的制度也相对较少；

有的国家在立法上将行政程序的多种制度设计得较概括，故其制度种类较少而每

一制度包括的内容较广泛，一种制度也许相称于其他国家的几种制度；有的国家

在立法上将行政程序制度设计得较分散，故其制度种类中每一制度包括的内容较

窄，也许几种制度只相称于别的国家的一种制度C第二，各国学者，甚至一国之

内的学者，由于其对行政程序制度的认识不一样，界定的措施和角度不一样，故

有关行政程序制度的种类和范围亦存在很大差异：有的学者认为某些行政程序不

具有民主性，公正性，科学性，不能称之为“行政程序制度”，至少不能称为“现

代行政程序制度”，故在其归纳行政程序制度的种类时，不将之收入其内，此外

某些学者则有不一样的见解，将这些制度亦归入到行政程序制度之中；有的学者

认为，制度必须具有很强的操作性，不具实际操作性的规定不能称之为“制

度”[2]（而应称之为“原则”、"原理”等）；此外某些学者则不一样意以“弱操作性”

作为界定制度的原则，故在其归纳的行政程序制度种类中列入了诸如“行政程序

依法进行制度”、“不得执行违法指令制度”、"责效制度”、”防偏见制度”等仅具“弱

操作性”的制度。此外，不一样的学者或同一学者在不一样的场所论述行政程序

制度时，有时使用“大制度”概念，有时使用“小制度”概念，一和大制度”也许包

括几种“小制度”。例如,“告知”作为“大制度”,瓦以包括“告知”、“教示”、“表明

身份”、“阐明理由”等小制度，而“告知”作为“小制度”，则与上述小制度并列。再

则，学者们在归纳行政程序制度的种类时，因难于穷尽，往往使用“重要制度，

“重要制度''等概念，而对于何为“重要”，何为"基本''或“重要”，各位学者更难于

有统一的原则。由于所有这些原因，故学界对行政程序究竟有多少制度，或者究

竟有多少重要制度或基本制度，其认识歧异很大C例如，罗豪才主编的《行玫法

学》将行政程序法的重要制度归纳为17项［3］；章剑生撰著的《行政程序法学原

理》将之归纳为6项（称“基本制度”）［4］；江必新、周卫平合著的《行政程序法概

论》将之概括为5类27项⑸等等。

总

本文不准备对目前学界有关行政程序制度种类的多种观点及其界定措施的

是非曲直进行评价。本文所要重点研究的是，在我国和世界各国现行行政程序法

律文献中规定的多种制度中，或者在学者们从我国和世界各国行政程序法律文献

的规定中所概括出的多种制度中，有哪些制度对于推进我国行政现代化最故意

义，从而最有必要为我国将要制定的行政程序总法典所固定。笔者认为，下述行

政程序制度可以作为我们优先考虑的范围:

一、情报公开制度

情报公开是现代行政程序的一项重要制度。它包括的内容非常广泛，波及行

政法规、规章、行政政策、行政决定及行政机关据以作出对应决定的有关材料r

行政记录资料，行政机关的有关工作制度，办事规则及手续等。所有这些行玫情

报资料，但凡波及行政相对人权利义务的，只要不属于法律、法规规定应予保密

的范围，都应依法向社会公开，任何公民、组织均可依法查阅和复制。美国《情

报自由法》第1条明确规定，每个行政机关对其中央和地方的组织、办公地点、

依法制定的实体、程序规则及其修正、修订、废止、公众向其提出意见、祈求及

获取情报的地点，都必须在《联邦政府公报》上公布；每个行政机关对其尚未公

布的政策申明和解释，对公众有影响的行政人员手册以及其裁决案件的最终意见

以及行政命令，均应依法容许公众查阅和复制［6］。澳门《行政程序法典》第60—64

条规定，行政机关应私人规定，应向其提供与之有直接利害关系之程序进行状况

的资讯：私人有权获知对该类程序作出之确定性决定；利害关系人有权查阅非保

密卷宗、行政档案及记录或获得有关复制、影响资料［刀。我国法律目前尚未对

情报公开制度作出详细规定，有关法律文献对之只有某些零星的规定。如国务院

同意公布的《行政法规制定程序暂行规定》规定，行政法规必须公开公布，在《国

务院公报》上刊登［8］；《中华人民共和国行政惩罚法》第4条规定，对违法行为

予以行政惩罚的规定必须公布，未经公布的，不得作为行政惩罚的根据等等。

情报公开制度在整个行政程序制度中具有重要的地位和作用，其价值在于：

其一，有助于公民参政。知政是参政的前提，公民要知政，政府活动的情报就必

须依法公开。其二，有助于公民行使和实现自己的权利。公民要行使自己的权利,

如申请许可证执照，领取优恤金、补助、救济或者申请游行、集会、示威等，都

必须先理解有关这些方面的实体和程序规则。否则，其权利的实现就会碰到多种

麻烦，从而导致时间或人力、财力的无谓损耗，甚至导致对应权利主线无法实现;

其三，有助于防止行政腐败。“暗箱操作”是腐败的温床，有了情报公开，虽然不

能完全杜绝腐败，但无疑能减少腐败；其四，有助于公民保护自己的权益不受行

政侵害和在权益受到侵害时及时有效地寻求救济。有了情报公开制度，专制就难

以存在。公民懂得在什么时候，可以通过何种途经控告政府和获得救济。这样，

公民的权益就会获得比较切实地保障。

二、告知制度

告知制度是一种基本的行政程序制度，其详细规定是：行政主体作出影响行

政相对人权益的行为，应事先告知该行为的内容，包括行为的时间、地点、重要

过程，作出该行为的事实根据和法律根据，相对人对该行为依法享有的权利等。

告知制度一般只合用于详细行政行为，对于抽象行政行为则合用前述情报公开制

度。此外，告知制度重要为详细行政行为的事前途序，事中、事后程序中有需要

告知相对人的事项，行政主体自然也应告知。不过有关行政行为内容及根据的重

要事项，必须事前告知。告知可采用书面形式，也可采用口头形式，但对于重要

事项的告知，一般应采用书面形式。如事后相对人与行政主体对与否告知发生争

议，行政主体应负举证责任。

许多国家的行政程序法规定了告知制度。如《葡萄牙行政程序法典》第55

条规定，由行政主体依职权实行也许损害相对人权益的行为,应事先告知相对人,

告知应包括程序的实体内容，程序的开始日期，进行程序的部门与程序标的。日

本《行政代执行法》第3条规定，行政机关拟作出代执行处分，必须事先以文书

告知相对人代执行的宗旨，相对人仍不自行履行义务时，应向相对人发出代执行

令书，告知其代执行的时间，执行负责人的姓名以及代执行的费用概算。我国《行

政惩罚法》也明确规定了告知制度，该法第31条规定，行政机关在作出行攻罚

决定之前，应告知相对人作出行政惩罚决定的事实，理由及根据，并告知相对人

依法享有的权利。

告知制p

三、听取陈说和申辩

听取陈说和申辩制度是与告知制度紧密相衔接的一项行政程序制度。行攻主

体拟实行一定行政行为，在告知相对人后，相对人也许认为对应行为违法、不妥,

主线不应实行该行为；也也许认为对应行为虽应实行，但所持事实、法律根据不

妥；或者认为行政行为虽不存在瑕疵，但对行为实行的时间、地点、措施有所提

议、规定。无论属何种状况，行政主体都应认真地听取相对人的意见，并加以认

真的、充足的考虑，如其合理、合适，则应予以采纳；如不合理、不合适，虽不

应予以采纳，但应向相对人予以解释、阐明。行政主体听取相对人的陈说和申辩

一般应记录在案，以作为行政复议和司法审查的证据。

在现代行政程序制度中，听取陈说和申辩制度是一项较常见的制度，许多国

家的行政程序法或其他行政管理法均规定了这一制度。如德国《行政程序法》第

58条规定，行政机关作出波及当事人权利的行政行为，应予以当事人陈说与对

应行为有关的重要事实的机会。日本《行政程序法》第13条规定，行政机关作

出对相对人不利的处分时，应依法履行让相对人陈说意见的程序。我国《行攻惩

罚法》第32条规定，行政机关对相对人实行行政惩罚，相对■人有权进行陈说和

申辩，行政机关必须认真听取，对相对人提出的事实、理由和证据，应进行复核,

经复核认为成立的，应予采纳。该条并且规定，行政机关不得因当事人申辩而加

重惩罚。我国即将出台的《公务员法》及其有关条例对行政机关实行行政处分的

行为，亦将规定类似的程序。

听取陈说和申辩制度的重要价值与告知制度的价值基本相似，其一在于保证

行政决定的对的性，尽量防止行政错误的发生；其二在于保护相对人的权益；其

三在于尊重相对人的人格尊严。听取陈说、申辩制度是告知制度价值实行的保障,

没有听取陈说、申辩制度，告知制度在很大程度上就会失去意义。

四、职能分离制度

职能分离制度与前三项制度有所区别，其直接调整的不是行政主体与行攻相

对人的关系，而是行政机关内部机构和人员的关系。该制度规定将行政机关内部

的某些互相联络的职能加以分离，使之分属于不一样的机关或不一样的工作人员

掌管和行使。例如，法律在规定行政机关对相对人实行行政惩罚的行为时，将调

查控告职能与作出惩罚裁决的职能分离，负责调查违法行为事实和提起指控的机

构或工作人员不能同步作出行政惩罚裁决，职能分离制度最先源于英国的自然正

义原则，该原则规定任何与争议有利害关系的人不得参与争议的裁决。美国《联

邦行政程序法》第557条规定，为行政机关履行调查和起诉职责的官员或其代表

不得参与该案或与此案实际上有联络的案件的裁决，对此类案件亦不得提征询性

意见或提议性裁决。我国过去仅在司法领域实行职能分离制度，直到近年才将这

一制度引入行政领域。去年全国人大通过的《行政惩罚法》在规定惩罚的听证程

序和执行程序时确立了职能分离制度，规定行政惩罚案件的调查人员不得主持行

政惩罚的听证程序；作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离；除某

些当场惩罚外，作出行政惩罚决定的行政机关及其执法人员不得自行收缴罚款。

[9]

职能分离制度的重要价值在于：其一，建立权力制约机制，防止行政机关及

其工作人员腐败和滥用权力；其二，防止执法人员的偏见，保证行政决定公正、

精确；其三，有助于树立行政机关在公众心目中的公正形象和消除公众对行攻机

关偏私的疑虑。

五、不单方接触制度

不单方接触制度规定行政主体在处理某一波及两个或两个以上有利益冲突

的当事人的行政事务或裁决他们之间的纠纷时，不能在一方当事人不在场的状况

下单独与另一方当事人接触，听取其陈说，接受和采纳其证据等。不单方接触重

要合用于行政裁决行为。例如，美国《联邦行政程序法》第554条规定，行玫机

关进行行政裁决应为所有利害关系的当事人提供机会，使他们能提出和研究多种

事实、证据和处理措施；主持接受证据的职工不得向某个当事人就有争议的事实

单独征询意见，如需征询意见，必须向各方当事人发出告知，使所有当事人均有

机会参与。除行政裁决外，在行政机关实行行政许可行为时，如两个或两个以上

的当事人为获得同一事项的有竞争性的许可证而向行政机关同步提出申请时，行

政机关应为之举行听证，同步听取各方当事人的申请理由和接受、审查其证据，

而不能单独与其中的一方当事人接触。目前我国波及行政程序的法律文献中尚未

明确规定不单方接触制度，只在司法程序中有这种规定，如法官审理案件不能接

受一方当事人的宴请，不能在一方当事人不在场的状况下，单独与另一方当事人

在庭外讨论案件的处理，案件的证据都应当在法庭上出示，并由当事人互相质证,

法官不得采纳由一方当事人提供而未经双方质证的证据。司法程序的这些规定在

此后行政程序立法中应予借鉴，当然其严格性和适有范围应加限制。

不单方接触制度有近似于职能分离制度的价值。职能分离制度是通过行玫机

关内部分权而对其权力行使进行制约；不单方接触则是通过度隔行政机关与外部

当事人的不合理联络而对其权力行使进行制约。该制度的目的在于：其一，防止

行政机关及其工作人员与一方当事人进行私下交易而导致行政腐败；其二，防止

行政机关及其工作人员受一方当事人不实或情绪化陈说及虚假或片面性证据的

影响而形成偏见，导致对其他当事人的不利，损害其他当事人的合法权益；其三,

维护行政机关在各方当事人心目中的公正形象，减少其对行政决定公正性的疑

虑。

六、回避制度

回避制度包括三项内容：［1（）］其一，具有法律规定的某种亲属关系的公职人

员不得在同一行政机关任职或者不得在同一行政机关内担任双方直接从属于同

一行政首长的职务或有直接上下级领导关系的职务。此外，公务员如有某种法定

亲属关系的人员在某行政机关担任领导职务，其不得在该机关内从事某些特定工

作，如人事、财务、审计、监察工作等。

此种回避称、‘任职回避"。其一，一定级别、一定职务的公务员不得在原籍县、

乡、镇任职。此种回避称“地区回避”；其三，公务员在执行公务时，如对应事项

与本人有利害关系或者有其他关系也许影响公正处理的，不得参与该事项的处

理。此种回避称“公务回避”。行政程序回避制度中的回避，重要指公务回避。例

如，奥地利《行政程序法》第7条规定，行政人员执行公务有下列情形者，应自

行回避并祈求代理：（1）本人、配偶、血亲、姻亲之尊卑亲属，同祖兄弟姊妹或

其他更近之血亲或同等之姻亲参与之案件；（2）养父母或义父母，养子女或义子

女、被监护人或责任抚养人之案件；（3）曾为一方当事人之授权代理人或尚在代

理中之案件；（4）如有其他重要理由存在，足以怀疑其完全公平性时；（5）在诉愿

中，曾参与被申明不服之下级官署的裁决者。其他国家，如日本、西班牙、德国、

葡萄牙等的行政程序法亦有类似的回避规定。我国行政法规定的回避范围较窄,

法定回避事项限制较严。例如，《行政惩罚法》规定的回避情形仅有一项：执法

人员与当事人有直接利害关系［14］；《国家公务员暂行条例》规定的公务回避的

范围亦限于：波及本人或者波及与本人有法定亲属关系人员的利害关系的情形

口2］。

回避制度的重要价值在于防止偏私，保障公正。既保障实体的成果公正，又

保障程序的形式公正。因此，回避制度是行政程序的一项基本制度，在各国行政

程序法中有普遍的规定。

七、记录和决定制度

记录和决定制度的内容是：行政主体作出影响行政相对人权益的行为，其过

程应有记录，其最终形成的意见表达应有书面决定，并送达相对人，为相对人所

受领。例如，西班牙《行政程序法》规定，凡属⑴限制相对人权利的行为；（2）

处理提出诉愿的行为；（3）与此前行政行为不一致的行为；（4）由法律规定的行为;

以及⑸成为诉愿对象的行为的中断协议，行政机关必须作记录（第43条）。虽然

行政机关以口头方式行使职权（非作出裁决），如有必要，亦应由口头接受的下级

机构作出书面记载并签字（第41条）。澳门《行政程序法典》第9条规定，行政

机关对于私人向其提出属其权限之所有事项，有作出决定之义务。我国过去在行

政程序中不重视记录和决定制度。行政主体对其行为与否予以书面记载和作出书

面决定，随意性很大。这种状况伴随行政诉讼制度和行政复议制度的建立而开始

有所变化。去年全国人大通过的《行政惩罚法》明确规定，行政机关为实行行政

惩罚而进行检查、调查、举行听证等均应制作笔录；最终决定对当事人予以惩罚，

必须制作行政惩罚决定书，并送达当事人［13］。记录和决定制度的重要价值在于:

其一，保证行政行为的严厉性、稳定性，防止行政机关朝令夕改，反复无常，损

害相对人的权益；其二，为行政复议、行政诉讼等行政救济制度提供顺利进行的

条件。重要由行政记录和决定等构成的行政程序案卷是行政复议、行政诉讼证据

的基本来源。其三，规范化的行政程序记录与行政决定书自身体现着现代行攻的

文明，是行政现代化的标志。

八、阐明理由制度

阐明理由制度的内容是：行政主体作出波及相对人权益的决定、裁决，尤其

是作出对相对人权益有不利影响的决定、裁决，必须在决定书、裁决书中阐明其

事实根据、法律根据或行政主体的政策考虑。除了详细行政行为以外，行政机关

在制定行政法规、规章或公布其他规范性文献时，在也许的条件下，也应在有关

政府公报中阐明其事实和法律根据。

许多国家的行政程序法均明确规定了阐明理由制度，如德国《行政程序法》

第39条规定，行政机关的书面行为或书面确认的行为，得书面阐明理由。行政

机关应阐明其决定所考虑的实际上和法律上的重要理由。行政机关在裁决中，亦

得阐明其进行裁量时所持的观点。日本《行政程序法》第14条规定，行政机关

作出对相对人不利处分时，应向相对人阐明有关处分的理由。葡萄牙《行政程序

法》第124条规定，行政机关作出行政行为，法律规定应阐明理由的，应阐明理

由，对于下列行为，不管法律有无规定，均应阐明理由：（1）以任何方式所有或

部分否认、消灭、限制或损害相对人的权利或受法律保护的利益，课予或加重义

务、承担，或予以惩罚；（2）对相对人申明异议和申诉作出决定；（3）作出与相对

人规定、提议相反的决定；（4）作出不一样于惯常做法的决定；（5）废止、变更或

中断此前的行政行为。其他国家的行政程序法，如荷兰的《基本行政法典》第

31条，西班牙的《行政程序法》第43条等亦明确规定了阐明理由制度，法国还

制定了专门的《行政行为阐明理由法》［14］。我国没有统一的法律规定行政程序

的阐明理由制度，但个别法律中有所规定，如《行政惩罚法》第39条规定，行

政机关予以相对人行政惩罚，应在惩罚决定书中载明当事人违法的事实和证据，

以及惩罚的根据。这实际上是在行政惩罚领域确立了阐明理由制度。

阐明理由制度的重要价值在于：其一，体现对相对人权利和人格的尊重；其

二，使相对人明了行政行为的根据、理由，以便于相对人理解对应行为和配合对

应行为的实行；其三，体现现代行政文明，有助于树立政府的文明形象。

九、时效制度

时效制度的基本内容是：行政主体实行行政行为，尤其是波及相对人权益的

行为，法律、法规要对之确定明确的时间限制。如对行政主体实行行政许可行为,

法律法规要规定其申请的时限、审查的时限、决定的时限、送达的时限等；对行

政主体实行行政惩罚或行政处分时，法律法规要为其规定调查相对人（外部相对

人，即公民、法人和其他组织，或内部相对人，即公务员）违法行为的时限，审

查违法违纪事实，证据或听证的时限，作出惩罚、处分决定的时限，向相对人送

达惩罚、处分决定书的时限，执行的时限，等等。澳门地区《行政程序法典》共

167条，其中有时效、时限、期间规定的即有40条[15],可见时效制度在行攻程

序法中的重要地位。我国过去对时效制度不太重视，有关行政法律法规很少明确

规定行政行为的时限，这种状况到九十年代后来有所变化，如去年通过的《行政

惩罚法》共64条，其中有时效、时限规定的有7条[16],如第29条规定行政机

关追究违法行为的时效为2年；第37条规定行政机关对调查检查中登记保留的

证据作出处理决定的期限为7日；第40条规定行政机关向作出惩罚时不在场的

当事人送达行政惩罚决定书的期限亦是7日，等等。

时效制度的重要价值在于：其一，保障行政行为及时作出，防止因行政行为

的迟延耽误导致对相布人权益的损害；其二，防止和防止官僚主义，提高行攻效

率：其三，督促行政主体及时作出行政行为，防止因时间迟延而导致有关证据散

失、消灭，或环境、条件变化，影响行政行为作出的精确性：其四，有利地稳定

行政管理秩序和社会秩序。

十、救济制度

救济制度虽然不完全是行政程序制度，有实体的内容；也不完全是行政内容

的制度，有司法的内容，但由于该制度与行政程序紧密相联络，是对行政行为违

法、不妥导致的后果进行补救，故仍在整体上被视为行政程序制度。行政救济包

括申明异议，行政复议（或称“行政诉愿，'），行政复核（含复查、复审），以及对行

政行为的司法审查（即行政诉讼）等。申明异议是行政相对人对行政主体的行玫行

为不服，向作出对应行为的行政主体提出异议，规定其重新审议和作出决定。行

政复议是行政相对人龙.行政主体的行政行为不服，向作出行政行为的行政主体的

上级主管部门（或行为机关所在的政府）申请复议，规定其对被申请的行为的合法

性和合理性进行审查，并根据审查成果作出对应救济的决定（如撤销或变更对应

行为，予以相对人以损害赔偿等）。行政复核（含复查、复审）是公务员对行政机关

所作出的波及本人的人事处理决定或行政处分决定不服，向作出处理或处分决定

的行政机关申请复核（行政复查是公务员不服主管行政机关的行政处分决定，向

监察机关申诉，祈求作出复查决定；行政复审是公务员不服监察机关的予以其行

政处分的监察决定，向作出对应监察决定的监察机关申请复审），规定其重新市

查，撤销或变化原决定。司法审查是行政相对人对行政主体的行政行为不服，向

法院提起行政诉讼，祈求法院对被诉行政行为的合法性进行审查并作出裁判。为

其依法提供对应的救济，如撤销或变化被诉行政行为，责成行政主体重新作出行

政行为，责成行政主体赔偿相对人因被诉行政行为导致损失，等等。

救济制度作为行政程序制度的构成部分，一般均在行政程序法中作出明确规

定。但大多数国家在行政程序中仅规定行政机关自身实行的救济，而不规定司法

审查，司法审查另通过行政诉讼法规定。如《葡萄牙行政程序法典》、荷兰《基

本行政法典》、奥地利《行政程序法》、西班牙《行政程序法》等均无对行政行为

司法审查的规定，但美国的《联邦行政程序法》以专门一章的篇幅规定司法审查。

我国尚没有制定行政程序法，行政复议、司法审查等均通过制定专门法律、法规

规定［17］。

行政救济制度作为行政程序制度［18］的重要价值在于：其一，为行政行为提

供内部和外部的控制机器，以随时发现行政行为的错误和纠正错误；其二，为行

政相对人的权益提供保障机制，在相对人权益受到违法、不妥行政行为侵害时随

时予以救济；其三，为行政程序系统提供信息反馈机制，使行政主体能根据其反

馈的社会信息，随时对系统进行调整，以保证行政系统不停处在有序、有效的运

转状况。

以上制度是目前世界各国行政程序法规定的某些最基本的制度。［19］这些制

度渗透着现代民主、法治的精神。老式行政正是由于这些制度的运作逐渐转变成

现代行政，行政现代化的雄姿亦正是在这些制度确实立、发展过程中逐渐展现于

世的。目前我国尚未制定统一的行政程序法，以上行政程序制度有的已在个别单

行行政法律、法规文献中有所规定，有的则尚未规定。在少数行政领域（如行政

惩罚领域），我国己建立了较完善的行政程序制度，但在大多数行政领域，行政

程序制度尚不完善，甚至缺乏基本的程序规范。因此，我国行政现代化的工程应

当说还只是刚刚开始，第•步，即行政程序立法的任务尚未完毕，第二步，如制

度的实际运作，与制度相适应的新的观念的形成，等等，则更需时日。不过，无

论怎样，我国行政的现代化已经开始，并且这一现代化已汇入我国现代化的长河

以及世界现代化的大时尚中，从而是不可逆转的。

注：

［1］陈瑞华：p

［4］章剑生撰著的《行政程序法学原理》将行政程序基本制度概括为6项,

分别为听证、教示、辩论、代理、回避、时效等。见《行政程序法学原理》，中

国政法大学出版社，1994年2月第1版，第119—147页。

[5]江必新、周卫平合著的《行政程序法概论》将行政程序制度概括为5类

27项：第一类为体现依法行政原则的制度，共3项，分别为行政程序依法进行、

不得执行违法指令及责效制度；第二类为体现民主原则的制度，共5项，分别为

情报公开、公听、征询、诉愿及合议制度；第三类为体现公正原则的制度，共7

项，分别为回避、听讯、辩明、通告、审裁分离、记录及防止偏见制度；第四类

为体现保障基本人权原则的制度，共5项，分别为有限调查、有限强制、保障隐

私权、充足考虑和推迟生效制度；第五类为体现效率原则的制度，共