地方融资平台转型专题培训资料

地方融资平台转型专题培训资料

2014年10月

目录

第一章地方融资平台前路迷茫..........................-1-

一、限额发债.......................................-1-

二、置换存量.......................................-3-

三、短期VI1击.......................................-5-

第二章投融资平台转型的起点：战略规划设计.............-7-

一、前言...........................................-7-

二、投融资平台转型的方向...........................-7-

三、投融资平台转型的起点........................-10-

四、小结........................................-12-

第三章投融资平台转型的核心：管控模式选择..........-14-

一、前言........................................-14-

二、总部定位的三种模型..........................-14-

三、投融资平分集团管控模式选择..................-15-

四、投融资平台集团化管控实施要点................-18-

第四章投融资平台转型的支撑：组织结构搭建.........-20-

一、集团组织结构设计误区........................-20-

二、严谨规范的公司治理结构......................-21-

三、专业清晰的业务职能架构......................-23-

四、结语........................................-25-

第五章投融资平台转型的保障：管理流程优化..........-26-

一、前言.........................................-26-

二、责权体系设计................................-26-

三、核心管理流程设计............................-29-

四、结束语.......................................-32-

第六章构建现代企业管理体系，打造一流城投公司一一记长春润德

投资集团有限公司管理转型...........................-33-

一、润德集团构建现代企业管理体系的缘由..........-33-

二、润德集团构建现代企业管理体系的核心内容......-34-

三、润德集团企业管理体系运行的要紧成效..........-37-

四、城投公司未来管理趋势展望....................-39-

第七章凝心聚力促转型一心一意谋进展一一记镇江新区经济开发

总公司转型进展之路.................................-40-

一、引言.........................................-40-

二、转型之路....................................-41-

三、结束语.......................................-43-

修订后的预算法如各界预期有条件地放开了地方政府

发行债券。此外，还明确了除国务院批准的政府债券，地方

政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。同时规定，地

方政府及其所属部门不得为任何单位与个人的债务以任何

方式提供担保。

9月1日，财政部部长楼继伟在《人民日报》撰文表示,

为规范地方政府债务管理，按照疏堵结合、“开前门、堵后

门、筑围墙”的改革思路，新预算法增加了同意地方政府举

借债务的规定，同时从五个方面（举债主体、用途、规模、

方式与操纵风险）作出限制性规定。

楼继伟认为，这样既坚持了从严操纵地方政府债务的原

则，又习惯了地方经济社会进展的需要，从法律上解决了地

方政府债务怎么借、怎么管、怎么还的问题。

中国人民银行研究局首席经济学家马骏同意《华夏时

报》记者采访时表示，在地方政府债务管理方面，这次修订

后的预算法是一个有里程碑意义的突破。新的预算法标志着

以透明、规范的地方债逐步替代地方平台融资模式的改革已

经全面启动。

此前，业界对地方政府发债有三种预期，一种是限额管

理，一种是空间管理，还有一种是完全自主发债。新预算法

对举债规模的规定，相当于明确了限额管理的取向，表达了

在理念上开放、行动上相对慎重的宏观审慎原则。

国务院进展研究中心宏观经济研究部巡视员魏加宁则

主张地方政府自主发债。他近日对本报记者表示，同意地方

政府自主发债就会失控的担心是一厢情愿的。市场会“用脚

投票”，假如某地方政府负债率已经很高，而且对举债多少、

干什么用，与如何偿还等问题都说不清晰就发债，是不可能

有人买的。相反，只有同意自主发债，地方人大、金融中介

机构与广大投资者等监督约束机制作用才能有效发挥。“限

额发债恰恰说明中央对地方债务的背书，容易引发道德风

险。”

“法律同意地方政府发债，同时审批的前置条件比原预

算法增加了。”丁伯康认为，此次修法在地方债方面略显保

守，可能是决策层认为目前的监管机制尚不完善，地方自主

权太大会增加风险。

二、置换存量

尽管地方债的发行依然受到严格的限制，但“开前门、

堵后门”的制度意义依然为各方重视。

马骏表示，用地方债替代传统的融资平台模式，能够明

显降低地方政府面临的期限错配与由此带来的流淌性与违

约风险，同时将大大提升地方债务融资的透明度，便于民众、

地方人大与上级政府的监督。

中国人民银行南京分行行长周学东认为，当前，我国的

地方政府债务风险在于短期而非长期、在于流量而非存量。

地方政府负债期限远远短于投资回收期限，负债期限均值大

约为3.5年，而投资回收期限长达十多年，二者之间差距之

大超出国际水平。

官方统计显示，在地方财政收入放缓、支出刚性增加的

背景下，今年迎来地方债偿债压力最重的一年，地方政府负

有偿还责任的已到期债务占到债务总余额21.89%,金额达

23826.39亿元。

此外，据2013年全国债务审计报告，政府负有偿还责

任的债务中，举债规模最大的一个主体就是融资平台公司，

共举债4.07万亿，占比达37%。2013年国家审计署审计的

融资平台公司达到7170个。有城投公司管理人士告诉记者,

城投债的年利率大约7%,而通过信托方式融资的成本甚至高

达11%-12%O

8月27日，楼继伟在作《国务院关于今年以来预算执行

情况的报告》明确提道，“对高成本融资的存量债务，同意

地方申请发行地方政府债券置换，降低利息负担，优化期限

结构。”

置换存量高息债务，优化期限结构被看作是化解地方债

风险的利器。然而与存量的地方债相比，正式的地方政府债

券只占很低比重。2014年，国务院批准的地方债券总的发行

规模只有4500亿元，远远低于今年到期债务额度。

此外，新发行的地方政府债券有多少能用在置换旧债上

尚存疑问。记者查阅2014年国务院批准的10省市政府债券

自发自还试点的招标文件发现，发债募集资金将要紧用于保

障性安居工程、社会事业、交通基础设施、资源环境等方面,

包含新建项目与在建项目的后续融资，很少明确表示用于存

量债务的还本付息。

多位专家对记者表示，用政府债券置换高利息地方债技

术上并不困难，但估计短期内地方政府债券规模仍然受到严

格限制，置换高息债务，化解流淌性风险需要较长期的过程。

三、短期冲击

后门马上关上，前门的口子仍然太小，短期内地方政府

基础设施建设投融资会不可能受到影响？

“这是确信的！”丁伯康对本报记者说，“政府性投资

假如都由地方债券来解决，在现阶段与未来相当长一段时间

里都远远满足不了城市建设的需要。特别在一些欠发达地

区，地方政府财力本身又不强，将来的城市建设资金问题将

更加捉襟见肘。”

“有的平台公司的老总感受到，接下来的路不明白该怎

么走，融资职能剥掉了，但平台公司本身的资产质量也不高,

经营难以为继，这样的情况还不在少数。”丁伯康说。

长春市一位城投公司高管对《华夏时报》记者表示，自

从中央提出剥离平台公司政府融资功能，目前明显感受到全

国各地的城市建设投资速度在放缓。

丁伯康认为，新预算法关于城市投融资有三个明显作

用，首先是政府性平台公司市场化转型；其次是促进政府性

投资项目面向社会资本开放，也就是现在财政部力推的PPP

模式；第三，将会进一步完善政府与市场的合理分工机制。

随着融资渠道收紧，政府大包大揽的城镇化模式已经难

以为继。新预算法通过以后，基础设施与公共服务的公私合

作伙伴模式（PPP）,被地方政府与有关业内人士寄予很高

的期望。

第二章投融资平台转型的起点：战略规划设计

一、前言

投融资平台的转型应该始于2009年下半年。2008年，

肆虐全球的金融危机不经意间促进了中国投融资平台的繁

荣进展，带动了基础设施投资与城市化进程，为中国内需的

扩张提供了良好的动力。2009年下半年开始，地方政府投

融资平台的融资风险开始引起监管者的关注，一系列有关政

策的规定使得投融资平台的融资规模受到了不一致程度的

约束。一冷一热，巨大的反差让投融资平台陷入冷思考。因

此，在经历了始于2009年下半年的不间断调控之后，投融

资平台开始探索转型道路。不一致规模、不一致背景与不一

致远景的投融资平台在转型这杆大标尺下开始逐步分化。

尽管投融资平台大概习惯了始终处于一种等待政策支

持的状态，但转型中的生存环境变化依然让他们惊异。然而,

转型没有退路。一路走来，投融资平台步伐尽管蹒跚但却坚

定。部分投融资平台高瞻远瞩，为企业制定科学合理、有针

对性的战略规划，为企业进展指引方向、为资源配置奉献策

略、为转型飞跃勾勒路径。

二、投融资平台转型的方向

尽管投融资平台目前还无法做到完全撤出公益性的基

础设施建设领域，但一个事实是，他们进展的脚步正在逐步

远离单纯的政府性投融资平台。一个以基础设施建设为核

心，上探（金融创新）、左突（地域才张）、右进（多元化）

的进展地图正在形成。而伴随着这四者之间的纵横交错、相

互作用，投融资平台正以新形象与新境地展现在人们面前。

（一）多渠道金融

投融资平台与金融从来就是相伴相生。在转型的路上，

资金的地位更是被提到前所未有的高度。在“资本为王”的

时代，投融资平台与银行、金融机构的关系更显得尤为重要,

一些走在前列的投融资平台相继进入金融业，一个最直接有

效的方式就是入股银行。

除了与银行联姻，金融板块正在成为一些投融资平台新

的经济增长极，为其盈利能力注入新动力。部分投融资平台

涉足小额贷款、金融租赁、产业投资基金、商业银行、担保

公司等多种金融业态。

（二）地域扩张

投融资平台的进展与政策的导向密切有关。外部环境的

变化，很快影响了投融资平台的进展战略，伺机而动，寻求

机会几乎成为所有投融资平台拓宽进展空间的路径。

在投融资平台的初步进展阶段，平台的进展要紧是在本

地完成。而进入转型阶段之后，部分投融资平台开始实施横

向扩张战略进行区域纵深进展。如通过整合城区近郊及各县

的各类中小水务公司，推进城乡一体化；利用企业在基础设

施建设过程中所形成的如工程管理等各类专用知识、技术，

对区域外的基础设施建设提供工程代建、工程项目管理等业

务。

（三）多元化进展

目前，国内进展较为前列的投融资平台都在进行战略转

型，一方面随着其所在城市的进展，继续从事基础设施是设

与土地一级开发业务；另一方面无一不进行多元化进展。多

元化是一种看似熟悉、走进去确是陌生的道路。因此，从一

开始，大多数投融资平台的转型选择依然围绕土地开发有关

产业链。然而，也有部分投融资平台凭借其独到的资源、机

遇与雄厚的实力大胆进行非有关多元化的拓展，也取得了良

好的效果，形成新的利润增长点，以摆脱城市建设开发类业

务的局限。以非有关多元化方式拓展成功的企业，通常都具

有比较特殊的资源或者者机遇，同时具有十分雄厚的实力。

三、投融资平台转型的起点

与往常的项目为制衡标准不一致，投融资平台面对的环

境变化更广泛、更复杂，要成功转型，需要建立一个更具全

局性、整体性的系统机制支持，这意味着不仅需要通过战略

规划明确方向、采取各类管理手段，还需要调整管理要素的

组织形式，以使企业在各个层面都能够获得生存技巧与能

力，从而实现企业运营管理系统的最佳整体功能。

M2投电责臬统

上述转型系统机制由三个相互联系、相互支撑的子系统

构成，分别是集团整体战略子系统、总部管理子系统、各子

单元业务战略子系统。某个子系统的动态平衡运转不能保证

系统整体的动态平衡。因此，在转型过程中，投融资平台大

概陷入一种“混沌”的环境中。但同样也值得关注的是，在

通过几年的转型准备之后，一些投融资平台对未来的系统性

经营思想已经逐步明晰，并通过战略规划来明确未来的进展

方向。

事实上，战略规划是高层管理人员为了企业的长期、持

续进展，以企业的总体目标、使命、愿景为导向，在充分分

析外部环境与内部条件的基础上，确定与选择有效战略并付

诸实施的一个动态管理过程（见图3）。

图3战略规划模型

（一）首先通过内外部环境分析，为公司战略选择提供根

据

1.外部环境分析要紧包含宏观环境分析、产业机构及竞

争分析、区域环境分析；

2.分析企业的外部进展机会之后，对公司内部历史业务

进展状况进行回顾诊断，将着重对公司内部资源、能力进行

评估；

3,选择标杆企业进行研究，为企业战略定位及进展规划

提供借鉴。

（二）结合高层研讨会，明确战略选择并达成战略共识

1.在进行内外部分析的基础上，梳理企业的使命、愿景,

研究、确定未来的战略态度及阶段目标；

2.结合主管部门、经营层、外部利益有关者期望，凝练

总结企业进展的核心经营理念及战略表述；

（三）明确阶段战略主题并构建目标体系

1.确定公司达成远景使命的阶段划分，并明确每个阶段

的战略主题；

2.构建理想状态下的战略进展阶段，明确阶段主题及阶

段演进目标达成的原则要求；

（四）结合战略阶段目标进行层级分解，明确阶段重点工

作任务要求，化战略为行动。

四、小结

企业战略不是对企业内外环境短时间内、表层的消极应

对措施，而是对企业内外环境中长期的、根本性变化的积极

应变策略。企业战略不仅仅是一组未来要达到的经济指标或

者以企业财务数据为基础的逻辑推理产物，其制定不仅需要

借助理性的思维与逻辑的推理，有的时候候甚至需要企业战

略制定者长期的经验与准确的直觉。

既然如此，企业为什么需要战略咨询？假如世界上存在

任何一种有效的战略框架，确信早已发现并大力推广了。各

类企业战略概念尽管都存在一定的正确性，但真正适合一个

具体公司的战略一定是一种制造性行为，没有任何一本措写

战略管理的工具书能够给出所有公司战略制定与实施的具

体步骤。中国现代集团就是协助企业完成这个制造性的行

为，协助投融资平台公司根据自身实际情况制定合理的战略

规划，并以此为起点，在全面分析、理性决策的基础上明确

未来的进展方向与前进路径。

第三章投融资平台转型的核心：管控模式选择

一、前言

随着国家加大对地方政府投融资平台的清理规范，投融

资平台寻求整合进展，在新形势下出现集团化趋势。在这种

集团化趋势下，原先的管理模式已经难以驾驭这些资产规模

庞大、经营方式复杂的投融资平台。特别随着企业产业门类

的愈加复杂、管理层级的逐步增多，管理上出现了盲区。集

团总部与其下属企业权力的分管部署、企业核心竞争力的集

团化聚集等关键要素，无形中催生着投融资平台向集团化管

控趋势进展。

二、总部定位的三种模型

集团总部是整个集团组织运行的“心脏”，总部组织结

构直接影响着企业整体的运行效率。首先，总部对下属企业

的管理模式按集分权程度的不一致划分为财务管控型、战略

管控型与操作管控型三种基本管控模式。集团总部对子公司

的操纵，最要紧是表达在进展目标、母子公司关系、管理手

段与核心功能四个维度，上述三大类的管控模式在这四个维

度中表达出不一致的集、分权程度（见图1）。

财务管理理战蘸理型操作管理型

分权集权

•投资回报1•公司组合的协调发展］•各子公司经营行为的统一与优

心屋'•投资业务组令的结构优1*投资业夯•的战咯仇比|化

技展目标）化！和协调।•公司蟒林调成长

•追求公司价值最大化••曲略协同效应的培育।•时子公司集中控制与管理

।।

।।

_______________•以财务指标进行管理和\•以姚规划进行管理।•通迂总部职能管理部门对子公

母子公司关系、考核，总部无业务管理|和考核，总部一般无1司日常经管运作进行管理

/MI且比曲名钮苗蚓白

一•财务控制!•财融制!•盛控制

管理手段\•法律|•战略规划与计划控制।•

/•会曲•人力资源•生产质用

•并购人由・折业豺

•人力资源

।।

।।

核心功能）\•俄略协调।•鳍管理

।।

•多种不相关产业的物咨1•烟¥刑册第一作曲缔i!•弟一江业第i陆出的法件

阚方式）运作1域内的发屉

图1三种集团管控模式对比图

三、投融资平台集团管控模式选择

集团管控模式将明确集团总部与下属业务单元之间的

管理及业务关系，相应地也明晰集团对各业务单元的管理重

点与使用的管理方式。在实践中，集团管控模式有可能是财

务管控型、战略管控型、操作管控型中的一种，也可能是几

种模式的综合。

通常情况下要根据战略与产权模式综合考虑多方面的

因素：各业务的进展阶段、集团对业务的熟悉程度、集团管

控能力、协同效应、责权体系等，并通过量化的科学评估方

法，选择与建立一套合理集分权与高效率的混合型集团管控

模式。

从国内大多数平台公司的进展历程及组织现状来看，都

能够归为初创集团这一类。初创集团的管控是指在图2所述

的几种情况下，如何形成一个管控体系，来达到高效、协同、

互补等普遍目的，与同时应用不一致企业的禀赋与管理成熟

度、运营状况，解决一些特殊问题。

企业分子公司.之的那从门坏人投债的号小干行公

足岫Jk.竹.XuiRMuiie/i«川・，卜M/*UC一个处公“J.W1il

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图2初创集团情况

考虑到初创集团企业的特殊情况，需要设计一个个性

化、不繁琐，对总部管控能力挑战不大，对制度与流程的精

细化不依靠，对子公司的诸侯化行为有一定容忍的管控体系

才能较好的解决问题。

具体到某个集团时，则需根据集团的实际经营情况、未

来业务走向、领导风格等诸多因素，进行科学的选择与设定,

在适当产业竞争与资源优化配置的同时，有效操纵集团快速

扩张的各类管理风险。

选择哪一种集团管控模式，需要考虑三个方面的问题：

（一）需不需要？

从集团总部对下属企业的战略要求来看，集团需不需要

对下属企业进行集团化管理？

（二）能不能够?

从集团总部掌控的资源来看，集团是否具有能力对下属

企业进行集团化管理？

（三）应不应该？

从下属企业自身进展阶段来看，集团总部应不应该对下

属企业进行集团化管理？

综合上述三个方面的问题，现代集团根据五维评估法

（如下图），通过对战略、结构与流程、功能定位、集分权形

式、能力五个关键指标的评估，将这五大关键指标综合起来

考虑，最终确定集团对下属企业最合适的管控模式。

图1管控模式的五维评估法

,企业组织模式

・企业经童理念,企业管理结构和决策方式

,人员结构、技能,企业战略,报告、控制、绩效管理和信

息系统

和管理能力

,计划、预算和资源配置流程

,部门能力战略

,考核与激励

,信息沟通方式是否：有效、致

满足战略要求

结构和

能力

流程

集分权功能

形式定位，董事长在公司中

集权和分权程度的作用和地位

对部门的授权程，息经埋在公司中

度和内容的作用和地位

四、投融资平台集团化管控实施要点

作为集团管控的方法论提炼，管控模式确定之后，需要

依靠于科学性、有用性、系统性的实施要点：

（一）追本溯源——政企分离

实现政企分离，构建市场化组织无疑是从本质上断除潜

在问题。投融资平台政企双重背景的特性制约了平台的良性

进展，对集团化进展起了根本的阻碍作用。因此，要确保管

控的顺利实施，就务必实现政企分离，完全按照市场化的方

式去运作，这样才能发挥管控的最大效应。

（二）顶层巩固——领导重视

领导的高度重视无疑是从顶层理念上巩固了管控的机

制。集团总部管控实施方案下达之后，各部门、各单位需要

更广泛、更具力度的推广学习，深刻领会集团公司推进企业

管控的意义与基本思路，制定好本系统、本单位贯彻集团公

司管控实施方案的具体措施。

（三）持续加压——基层督导

加强对基层单位构建管控体系工作的检查、督促与指导

作为对集团管控的持续关注，有利于企业自组织系统的构

建。集团公司各部门要深入实际，调查研究，切实负起责任,

在健全与完善自身管控体系的同时，帮助基层单位构建高起

点、高标准的、习惯集团公司进展要求及符合本单位实际的

管控体系。

（四）活水不竭——管理创新

集团管控体系构建是一个从上到下、逐步完善的过程。

由于投融资平台的资产属性与业务范围有很大的不一致与

交叉，因此，各主管部门要认真总结经验，坚持管理创新，

积极探索建立一套以本系统管控体系为责任主体，以基层单

位有效落实管控职能的高效管控模式，充分调动各级管理人

员的积极性，使集团公司各项管控措施落到实处。

（五）吏治推行——制度保障

礼法向来离不开吏治的护持。严肃管控纪律，强化企业

制度的执行力是集团管控质量的有效保障。各部门、各单位

要根据集团公司管控要求，强化制度的执行力教育，采取有

效的约束性措施，杜绝有章不循的现象，不断提高企业管理

者的综合素养，提升企业全体员工的执行力，使集团的企业

管理水平上升一个新台阶，使企业管控真正成为支撑集团公

司进展战略、提升企业核心竞争力的重要保障。

第四章投融资平台转型的支撑：组织结构搭建

一、集团组织结构设计误区

组织变革应该是一个系统工程，涉及企业的方方面面，

如企业文化、企业战略、法人治理、管控模式与领导风格等,

因此，不能孤立地看待组织结构的变革。关于企业来说，不

管选取哪种组织模式，组织结构设计都要遵循一定的原则。

如组织结构要扁平化、弹性化、动态化、柔软化，要实现集

权与分权的平衡，要做到统一性、单一性与多样性相结合的

原则等。任何组织在设计组织结构时，都有一个核心的指导

思想，一定要从本企业自身的具体情况出发，选择适合于本

企业管理实践的组织结构。

组织变革中往往会遇到很多阻力，需要解决诸多问题，

变革的阻力要紧为：缺乏参与或者变化、不愿承担责任、不

愿正视要紧矛盾、强烈的抵抗、过分地拘泥于细节等。有的

时候，集团公司花费大量的人力、物力来进行变革，但实际

运作中却还保持原先的状态，组织变革仅仅是人员或者结构

的物理性调整。

因此，在进行组织结构优化之前，务必认清企业组织结

构设计中存在的误区。现代集团通过多年来的管理咨询实践

研究，发现投融资平台公司在组织结构设计中存在的误区主

要表现在如图1所示。

人力突谯玩

量不合理

组织至构芝总克雪贡分

弃困电」H不清.

组织结构

法人治理法子公亘猊三

枸不拄全,设计存在分H不清

的误区

里再不整或三二母五与

光求招的有三二n

我毂缶组级运行住

系不充舌

图1集团企业在组织结构设计中存在的误区

二、严谨规范的公司治理结构

完善的法人治理结构包含股东会、董事会、监事会与经

理层几个部分，理顺法人治理结构对企业内部组织结构的科

学合理设计举足轻重。

通常情况下投融资平台均为地方政府设立的国有独资

企业，按照规范要求进行治理架构的确立与健全是完善国有

资产监管的重要手段。由于国有独资的背景，股东大会就失

去了设立的必要性，直接由国有出资人代表机构授权董事会

决定公司重大事项，负责经营与管理公司的国有法人资产，

同时为了弥补董事会会议的既有缺陷，确保董事会功能得到

有效发挥，建议下设专门委员会来实现某些重要事项的决策

工作。监事会作为出资人委派代表与职工选举代表的结合

体，要紧行使对董事会与经营层的监督职能。经理层作为城

投集团的执行机构，负责具体的资本运作、业务经营与公司

管理工作，组织实施董事会决议，是决策的执行者，并对董

事会负责。

地方政跑或国资委一・一一一I国有出资人代表机构

外军纣^一-----------［集团董事会集团监事会

:外部监事+

下设专业委员会•

公开选聘-----------------^经营层

职工监事6

图2投融资平台法人治理结构〃

关于公司治理架构具体内容的实际设置，并没有统一规

范的标准形式，但是或者许的确存在一些值得参考的方法。

既然投融资平台是地方政府参与城市基础设施建设的运作

主体，那么根据投融资平台承担的公共职能、地方政府的财

政实力、政府建设融资紧迫程度与其他因素，能够选择地方

政府或者者国资委作为国有出资人代表机构。通常意义上来

说，集团董事会与监事会的关键成员应该来自于集团内部，

但是出于国有资产保值增值与监管的需要，股东机构能够尝

试通过委派外部人士（股东机构或者关联机构内部成员甚至

是第三方人士）兼任集团董事或者监事来实现对投融资平台

执行政府任务的有效性与效率性，这也是在实践中得到验证

的案例经验，当然没有关联关系的独立董事或者监事则能够

保证投融资平台在整体决策与监管方面的相对平衡。最后，

为了公司运作的市场化与专业化，建议向社会公开选聘优秀

人才作为经营层的要紧成员，在系统内进行公开选拔也是能

够同意的做法。

三、专业清晰的业务职能架构

通过确立与规范公司的治理架构形成集团决策层面的

权力制衡的稳固局面之后，关于公司具体操作层面的业务单

元与职能机构的梳理与分工优化是更有实际与微观价值的

情况。而公司职能层级的确定或者许在一定程度上取决于业

务单元在整体经营方面的权限程度。

即使从最朴素的视角来透视任何一个组织架构，都能够

清晰地看到集分权要素在整个系统内的弹性作用，在业务架

构层面更是如此。作为集团化、多元化的投融资平台，为了

更好地实现公司运营的专业化与规避可能存在的风险，必定

会设置各类不一致的业务单元来独立运营。结合集团管控的

观点，投融资平台总部作为战略决策中心、财务操纵中心与

协调中心，对下属各业务单元行使资产收益、重大决策与选

择经营者等出资人权利，并统一承担国有资产保值增值责

任。集团应当通过科学严谨的权限因素分析确定下属不一致

业务单元的各自功能定位，清晰划分总部与下属各业务单元

之间的集分权程度，同时依靠于股权、财务、投资、人事与

制度等管控手段加强下属公司的评价、监督与操纵，以增强

总部的凝聚力，有效操纵多级法人体制可能造成的总部弱化

问题。鉴于投融资平台在运作经营上的不足，在进行业务单

元设立的过程中往往存在一定的随意性。投融资平台普遍存

在集团与业务单元之间松散联合、机构重叠、内部竞争、操

纵交叉导致的集团管理效率低下、资源配置失效等问题，正

确或者者说合理的方法应该是按照业务的关联性、资源的重

合程度与战略目标的要求，进行有关资产重组、合并、撤销、

置换，逐步形成关键主业构成的业务板块以实现协同效应。

在业务单位的重新组合的过程中，应当依照公司的整体

愿景、战略要求确定业务单元在集团整体经营中的地位，继

而能够参照公司的成长经验、知识能力结构确定业务单元能

够操纵的管理权限。在集团总部与业务单元之间管控形式与

权限体系确定的基础上，应当再对总部的整体职能进行专业

分工组建集团公司的要紧部门，同时既要保持各个部门之间

职能的清晰划分，又要合理规划职能部门与下属业务单元之

间的管理权限。

职能部门的设置或者许是最接近组织架构诉求的关键

内容，但是由于职能架构的设计涉及的内容相当具体同时对

科学性与合理性的要求较为苛刻，因而有必要结合理论与实

际来规划一个相对科学的设计路径：

♦按照投融资平台现有的要紧核心业务与潜力业务与

其经营的区域性特点，通常建议按照关键职能进行部门划分

或者再优化；

♦在既定职能部门的基础上，通过科学的综合过程与交

叉职能的合理切割，继而明确部门的具体职能定位；

♦遵循专业分工与责权对等原则进行部门任务的具体

分解，并根据细分目标进行岗位设定与能力要求的规范以实

现整体目标；

♦为了保证各个不一致组织构件之间的协调效率与流

转速度来习惯日益猛烈的竞争环境、提升企业的市场反应，

应该进行公司运营流程的优化设计工作；

♦环境的不确定性要求组织进行扁平化改造，然而即使

在层级较少的投融资平台，部门之间的横向联系依旧有许多

不足的地方，通过横向联系的协调与制约的双设计过程来解

决专业化分工与协作的矛盾。

四、结语

组织架构优化往往伴随着流程的改造，人权、事权、财

责权体系的变化、薪酬结构的变化、考核指标乃至考核方式

的变化，继而引起文化的变化，因而组织结构调整之前要预

料到各类变化发生的可能性、发生的时间、方式。关于尚处

于成长期的投融费平台群体假如都能够自上而下、由外而内

逐步进行治理架构、业务组合、职能部门的规范与优化设计,

那么必定会有越来越多优秀的投融资平台能够从未来的城

镇化中踊跃而出，实现经济地位与社会声誉的双重回报。

第五章投融资平台转型的保障：管理流程优化

一、前言

我国投融资平台通过短短几年的高速进展，大部分已经

顺利渡过创业生存期，企业的规模不断扩大，员工数量与业

务同步增长。根据中国现代集团近几年与投融资平台的业务

联系中发现，很多平台看上去组织完善、制度严明，但投融

资平台在创业阶段的管理模式已经不能习惯平台规模与进

展要求，企业在运行过程中阻碍重重。管理的压力过分集中

于初创期的个别领导者身上，从而产生信息蠕化、传导失灵,

导致领导乏力、管理混乱、效率低下，同时也为管理人员的

惰化提供了温床，严重时会影响到公司战略进展的有效实

施。

事实上，组织设计一旦完成，集团内部的业务流程随之

就得以确定，但业务流程的顺利进行，还务必依靠于责权体

系与核心管理流程体系的构建。

二、责权体系设计

（一）责权体系设计原则

责权体系是指在公司既定的进展战略、组织结构、业务

流程的基础上，公司就其各项活动参与者的责任与权利的界

定划分所形成的管理体系。集团企业各管理层所处位置不一

致、职责不一致，其经营管理的重点与权限划分也是完全不

一致的。责权划分原则如图1所示。

对等

原贝H

铳一可拄

指挥原贝！J

图1责权划分原贝吐

（二）责权体系设计分析与设计

分析评价责灰管理体系通常考虑下列五个基本要素，如

图2所示。

发原状彩：

是否相符？

组织结构和让

功能定位：

芬於程：

是否簿当？

是否有效？

集权与分权:管理能力:

是否适当？是否充分？

图2责权体系分析框架一

企业组织架构的不一致层次承担着不一致的职能，按照

上述责权划分原则与责权体系分析框架，就能设计出企业的

责权体系。如表1所示某公司直控型人力资源管控职能权限

分配情况。

表1某城投公司直控型人力资源管控模式职能授权体系

集团总部』下属企业2*

人力资源职能/董事经营董事♦

HR部门一经营层，HR部门，

会。层2会*

集团总部7NOPQ77*

人力

下属企业负责人32O"d3♦

资源

下属企业一般员♦

规划一O"0/

工~

集团总部一O-3♦

招聘下属企业负责人~O/p「♦

任用一下属企业一般员

■Q2OP

工~

集团总部Q■一PA♦、,

培训下属企、11负责人一AA2♦

开发7下属企业一般员

pNOP

工~

集团总部一A■一o~d3♦

劳动

下属企业负责人一■3O"3p。♦

关系

下属企业一般员♦

管理一NOP

工~

集团总部一3p■pu♦

薪酬下属企业负责人~■一o-Ao・

激励下属企业一般员

■2p2Od

工。

集团总部一a■Q2♦

绩效下属企业负责人~33♦

管理一下属企业一般员

2pN

工「

备注：■代表审批；A代表审核；O代表提出；♦代表备案。，♦

三、核心管理流程设计

（一）核心管理流程作用

管理流程是指一个组织将自己的管理工作分解为若干

个连续的有规律的环节，并交给各个职能部门（或者各个岗

位）按照确定的方式去完成。工佩帕德与P・罗兰把管理流程

分为三个类型：战略流程一一组织规划与开拓未来；经营流

程一一组织实现其日常功能；保障流程一一为战略流程与经

营流程实现提供保障。

中国现代集团在实践中将投融资平台流程分为战略层

面流程、业务层面流程与支撑层面流程三大类。不一致类别

的流程的要紧内容见图3。

图3投融资平台流程分类一

核心管理流程在整个企业管理中的地位与作用如图4所

示。核心管理流程将组织结构、责权体系与考核激励机制有

机地联系在一起，它保证了组织的高效运转。

公司发屐故略

图4核心管理流程的地位和作用P

（二）核心管理流程设计过程

在进行流程具体优化时，中国现代集团使用流程五要素

法进行设计，以强调对流程各环节的操纵与协调（如图5所

示）。流程五要素法要求每个流程尽量明确该流程的主协调

部门、关键操纵点、环节交接标准、授权情况与关联流程。

图5流程图案例示意"

具体操作过程中，中国现代集团从三个维度，八个步骤

设计与优化投融资平台核心管理流程。如图6所示。

流

程

绘

信

制

息

收

集

、，■物•图.K

流M与分析A4K

程

优

沟

化

通

、

确

认

图6核心管理流程设计与优化步骤一

（一）确定流程。理顺工作过程，并找出过程中的各个环

节，与它们之间的相互关系。确定名称。

（二）界定流程范围与参与部门。界定流程范围，确定参

与该工作过程的各个部门（或者各个岗位），与它们的职能及

作用。

（三）进行管理流程图的绘制，懂得与分析流程。反复进

行流程图绘制过程，直到大家认为正确合理为止；对流程图

中的每一过程进行描述介绍，明确具体工作的内涵与作业标

准。

（四）精调流程。通过讨论对流程进行精细调整，对不适

当之处进行调整与修改。

（五）标杆瞄准对比研究。找出“标杆”，并与其进行对

比研究，找出不足之处，并加以改进。

（六）流程试行收集信息。已做好的流程开始在工作中试

行，注意收集在执行中反馈的信息。

（七）分析研究结果。已做好的流程在工作中试行半年左

右，就能反映出很多问题，要对收集到的反馈信息进行认确

实分析研究，并加以优化。

（八）流程优化，最终确定。

四、结束语

假如组织结阂是业务流程的骨架的话，那么，责权体系

与核心管理流程是流淌其间的血液。近年来，我国投融资平

台随着业务的不断扩展与复杂化、组织划分专业化导向不足

且多变从而使得投融资平台传统的运营系统已经不能习惯

未来业务高速进展的需求，靠自然驱动来管理企业（非制度

性决策）会不断的积存风险。组织结构有效运行的保障，唯

有再造责权体系与核心管理流程体系。

第六章构建现代企业管理体系，打造一流城投公司

——记长春润德投资集团有限公司管理转型

【摘要】近年来，城投公司的转型进展成为行业的热点

话题。在实现资产整合，做大企业规模的基础上，如何引入

并快速构建现代企业管理体系，以推动并实现城投公司的可

持续进展成为众多公司的关注重点。这其中，身处东北老工

业基地的城投公司一一长春润德集团有限公司率先走在了

行业前列，通过与中国现代集团合作，在战略规划的指引下,

润德集团快速构建了包含集团管控、绩效管理、企业文化与

制度流程为核心的企业管理体系。目前整个体系方案已完成

试点并进入全面推广实施阶段。从推广实施效果来看佐证了

方案的合理性及有效性。

一、润德集团构建现代企业管理体系的缘由

长春润德集团有限公司（下列简称“润德集团”）成立

于2009年，是按照长春市政府要求，借鉴国内大型城市的

成功经验，结合银行等金融机构要求搭建的按照市场化模式

运作、并逐步进展成为具有自身造血机能、可持续投融资的

集团公司。公司经营业务要紧包含四大板块，一是城市基础

设施建设投融资板块，要紧承担长春市大型公益性建筑、城

市主干道、互通立交桥等重大基础设施建设任务；二是土地

整理结合房地产开发板块，要紧承担政府保障性住房、棚户

区改造、危旧房改造任务等；三是城市资产经营板块，包含

商业物业、特殊型物业、公共设施与公共建筑等；四是建材

制造经营板块，包含商品混凝土供应，建筑材料经营等。

2010年从国发19号文开始，国家各部委出台了一系列

的地方融资平台的监管措施。一时间，城投公司何去何从引

发业界人士的普遍讨论与担忧。作为具有政府背景的实体企

业，在遵守一系列国家及行业约束政策的前提下，如何充分

履行政府给予的各项职能与实现公司的可持续进展，成为摆

在润德集团决策层面前的头道难题。在此形势下，2012年初

润德集团决策层高瞻远瞩，决定从战略规划入手，特邀中国

现代集团有限公司（下列简称“现代集团”）提供智力支持,

制定集团中长期进展规划明确集团未来进展方向，并提出完

善内部管理体系，夯实集团的进展基础，避免陷入城投行业

长久以来存在的由于内部管理不完善制约公司可持续进展

的问题，力争在未来猛烈的市场竞争中占有一席之地。

二、润德集团构建现代企业管理体系的核心内容

（一）进展战略规划设计

L根据对集团职能定位与目前存在的问题分析，战略定

位及实施路径不清是企业最亟待解决的问题，现代集团咨询

顾问从战略突破，寻找发力点，重新梳理集团的使命与战略

定位，对集团未来的进展目标重新设定；

2.基于战略的目标要求，明确集团的业务布局，确立并

细化各业务板块的基本定位、增长路径、成功关键要素与业

务进展模式等；

3.根据战略目标、业务体系建设、投融资工作的需要，

明确集团应对外争取的保障措施，与在组织架构、管理体系、

人才队伍等方面应进行的支持保障。

（二）集团管控与组织优化

1.从部门定位、岗位职责梳理出发，对企业现有管理问

题进行诊断、分析。

2•按照现代企业制度管理要求，根据政府对润德集团未

来定位，设计集团决策机构与组织架构，按照集团化管理原

则，对集团的设置、部门职能的定位进行设计，并对部门岗

位设置与人员配备提出建议；

3.根据集权与分权相结合的原则，明确集团对下属子公

司的管理，分别从战略管理、信息管理、财务管理、权限管

理、审计管理与人力资源管理六方面进行规划设计。

（三）绩效考核体系设计

L指标体系设计

在部门职责与岗位分析的基础上，利用关键业绩指标法

（KPI）,根据公司的经营战略、年度经营计划及不一致部

门的业务特征，设计部门与下属单位的关键考核指标体系。

2.确定考核标准

考核标准的设定综合考虑上级期望、历史数据、标杆企

业等因素。标准的制定定性与定量相结合，要根据部门职责、

部门性质等制定不一致的考核标准。

（1）部门与下属单位绩效目标务必承接公司的总体目标,

务必以最终实现公司总体目标为目的；

（2）绩效目标要结果指标与过程指标相结合，对上强调

结果，对下强调过程；

（3）对每个部门与下属单位务必找到关键奉献点，而不

是空泛、概念性的“德、能、勤、绩”，要结果指标与过程

指标相结合。

3.制定考核管理体系

考核管理制度是绩效考核结果得以实施的制度保障，也

是未来进行绩效考核调整的根据。其要紧包含设计绩效管理

的流程、绩效管理关系与权限、考核结果的运用等绩效管理

制度。

4.培训及试运行

（1）与润德集团有关人员研讨方案，使上下达成共识,

并对管理人员进行绩效面谈培训；

（2）润德集团决策层确认绩效管理体系，现代集团项

目组向员工宣贯绩效方案。

（四）企业文化体系设计

1.通过多种方法，分析文化脉络，掌握文化现状，对文

化与集团公司现状之间的匹配关系进行分析，对企业文化的

统一性与影响力进行分析，从而发现企业文化对企业进展的

作用方向，并提出改善思路；

2.从理念文化、行动文化、视觉文化三方面入手，制定

全面系统的润德集团企业文化大纲。

（五）流程制度设计与优化

1.根据集团业务与管理活动特性，编制管控流程手册。

要紧包含：战略规划、项目投资/管理、项目融资、经营计

划管理、财务管理、行政管理、党群管理、人力资源管理、

工程管理与合同管理等管控流程的流程地图与流程描述；

2•根据总体进展战略与管控流程，编制母子公司管理制

度。科学合理界定母子公司在经营计划与预算操纵、人事操

纵、财务、信息、审批权限、审计监督等方面的权利、义务

及利益关系，规范母子公司管理，促进企业可持续进展；

3,梳理现有的《润德集团规章制度汇编》，协助集团形

成科学合理全面的《润德集团内部管理制度汇编》；

4.制度流程的推进与实施方面，提供操作指导与支持。

包含提供具体的推进实施计划、培训与专题交流活动等服

务。

三、润德集团企业管理体系运行的要紧成效

（一）整体项目战略举措已在逐步实施，对管理诊断中

出现的问题，逐步进行了改进，项目成效获得上级部门与同

仁认可。鉴于战略规划具有很强的操作性与前瞻性，润德集

团根据进展战略规划，迅速调整业务进展规划，对核心业务

——房地产与商胫混凝土业务加大投入，并逐步退出或者剥

离部分业务，业务结构明显优于长春市其他同类平台企业。

同时根据现代集团建议，逐步进行管理体系优化，管理成效

获得了长春市政府主管部门的高度评价。通过实践检验，现

代集团项目组为润德集团建立了符合企业实际情况、具有较

强实操性的核心管理体系，为企业的科学管理、现代化管理

奉献了力量。从后期不断的跟踪服务过程中，绩效考核正在

按现代集团项目组提供的框架方案执行。

（二）改变传统咨询业务注重文本方案与单向灌输的形

式，使用全员参与与过程管理的项目合作模式，润德集团人

员的综合能力进一步提升。授人以鱼不如授人以渔，现代集

团咨询顾问深知润德集团的长远进展必定是基于各级管理

人员与员工的努力与能力。因此，在项目执行过程中，现代