试论国家公务员的聘任问题

试论国家公务员的聘任问题内容提要：20世纪80年代以来，随着新公共管理运动的开展，世界各国政府开展了一系列政府改革。改革以往的公务员制度，实施公务员聘任制便是其中之一。改革开放以后，我国也受到了该浪潮的影响，并提出建设高效、透明的服务型政府。1993年开始，我国部分地方政府也引入了公务员聘任制，进行公务员制度的改革探索，中共十八届三中全会提出加快建立聘任人员管理制度。公务员聘任制度是我国公务员任用制度中得一种创新制度，它的实施有利于吸引、招录、使用高素质的专业化人才为政府工作，对于完善我国公务员制度和提高政府的工作效率有着重要意义，但由于缺乏历史经验和借鉴，我国的公务员聘任制还处在“试水”阶段，在实施过程中存在一些问题，因此需要进一步完善。本文介绍了公务员聘用制度的具体内容，并解读了公务员聘用的意义。之后客观分析了现今公务员聘任存在的问题及原因，针对性地提出了进一步完善我国公务员聘任制的对策。关键词：公务员；聘任制度；问题；措施引言从20世纪70年代末开始，面对日益复杂多变的政治和经济环境，僵化的、等级森严的传统官僚制越来越不适应社会的发展与需求，产生了一系列问题。面对困境，西方发达资本主义国家开始进行改革，赋予行政管理更多的弹性和市场色彩，并取得了良好的效果。随着加入改革队伍的国家不断增加，一股席卷全球的新公共管理运动浪潮形成并对我国也产生了影响。与此同时，随着我国社会主义市场经济体制的确立与日渐完善，建立与社会主义市场经济相适应的政治体制被提上日程。而那些曾经困扰西方发达国家的政府部门机构繁多、人员臃肿、效率低下等问题也开始出现在我国。“门难进、脸难看、话难说、事难办”甚至“不作为、懒作为、乱作为”成为政府机关留给一些人的“深刻”印象。这些问题不仅严重毁坏政府社会形象，也增加了社会的运行成本。为了适应经济社会的快速发展，实现政府管理的科学化、规范化，我国确立了国家公务员制度，并引入公务员聘任制作为公务员制度的补充，希望藉此增强公务员的危机感、责任感，以加强对公务员队伍的管理，提升政府的形象。2006年颁布的《公务员法》中，首次对公务员聘任制做出明确规定，从而在法律上为实施公务员聘任制扫清了障碍。而在此之前，部分地方已在小范围内尝试实施公务员聘任制，随着《公务员法》的施行，公务员聘任制的试点范围开始扩大，不仅在地域上而且在职位上也都有所突破，成为我国政府行政管理的一种有益探索[1]。2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：“深化公务员分类改革，加快建立专业技术类、行政执法类公务员和聘任人员管理制度，”又将这一问题着重展现了出来。一、我国聘用公务员制度的具体内容（一）我国聘用公务员制度的定义公务员聘任制是指机关通过公开招聘或直接选拔的方式，以平等自愿、协商一致的原则与所聘人员签订聘任合同，从事对不涉及国家秘密的专业性较强的职位和辅助性职位。公务员聘任制是任用公务员的一种人事管理制度，是对中国公务员制度的发展和创新，是一种特殊的公务员制度，仍然属于公务员制度的范畴。它相对于公务员考任制、公务员委任制、公务员选任制来说，其特点是：合同管理、平等协商、任期明确。聘用制基本上是三种形式：身份的聘用，如工人身份聘用为干部；岗位的聘用，如聘任到某个领导职位、工作岗位或专业技术岗位；基本用人（用工）关系的聘用，有的称之为全员合同聘用制或全员聘用合同制、全员聘用制。

（二）公务员聘任制的特殊性公务员聘任制的特殊性，是相对于传统公务员制度来说的，其特殊性主要体现在以上几个方面：1、对不涉及国家秘密的专业性较强的职位和辅助性职位可实行聘任按照工作的需要，经过省级以上公务员主管部门批准，可以对不涉及国家秘密的专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。公务员聘任制主要针对两类职位：一是专业性较强的职位，二是辅助性职位。专业性较强的职位主要集中在财会、信息技术、法律、科学工程等方面，包括领导职位和非领导职位。辅助性职位事务性较强，在机关工作中处于辅助地位，如书记员、资料管理等方面的职位。涉及国家秘密的专业性较强的职位和辅助性职位不实行聘任制[2]。2、录用方式比较灵活相对传统公务员来说，聘任制公务员录用方式相对灵活。传统公务员录用程序较为严格，采取公开考试、平等竞争、择优录取的办法。《公务员法》第96条规定：“机关聘任公务员可以参照公务员考试录用的程序进行公开招聘，也可以从符合条件的人员中直接选聘。”机关在聘任人选的时候可以采取两种方法进行选拔：一种是公开招聘，另一种是直接选聘。公开招聘参照公务员考试录用的程序进行；直接选聘是与符合条件的人员直接签订聘任合同。机关聘任公务员也应当在规定的编制限额和工资经费限额内进行，各机关都不能超出规定的编制限额和工资经费限额聘用人员。对符合条件的人员，在坚持平等自愿、协商一致的原则下，机关与其签订聘任合同，确定机关与所聘公务员双方的权利义务。聘任合同包括合同期限、职位及其职责要求、工资、福利等内容。3、管理方式不同，纠纷解决机制有新突破《公务员法》第99条规定：“机关依据本法和聘任合同对所聘公务员进行管理。”聘任制公务员具有公务员身份，公务员管理的一般原则和制度精神也同样适用于聘任制公务员的管理，比如聘任制公务员也应当具备公务员的基本条件、也应当履行公务员法规定的公务员义务等。但对聘任制公务员的管理，更主要的还是依据公务员聘任合同。聘任合同包括了合同期限、职位及其职责要求、以及工资、福利、保险待遇、违约责任等内容，是机关日常管理聘任制公务员的重要依据。公务员聘任制对公务员与机关的纠纷解决机制有了新的突破。非聘任制对公务员与机关发生了纠纷，不服机关的处理决定，只能进行申请复核、申诉、向上级行政机关或行政监察机关提出控告，但是不能向法院提起诉讼。而聘任制公务员与机关的纠纷，可以通过人事争议仲裁和诉讼处理。4、公务员不再是“铁饭碗”，任职期限不再是终身制公务员聘任制打破了公务员“永业制”，公务员不再是终身制。非聘任制公务员身份稳定，一般是终身制，非因法定事由和非经法定程序不被辞退或开除。而聘任合同期限为一到五年，聘任制公务员的公务员身份也将随聘任合同的终止而结束。

二、事业单位公务员聘用制度的意义

（一）提高了政府行政效率，降低了机关用人成本公务员聘任制有利于政府行政效率的提高。传统的非聘任制公务员大多是通用型人才，但因缺少专业技术技能的训练而难以适应政府工作的特殊岗位，公务员的素质决定着政府的管理水平和效率，而聘任制下的公务员是某些领域某行业的优秀人才，处理大量专业性的行政事务会有更高的效率。另外，公务员聘任制的职位根据职位的性质、责任和难易程度进行分类，因事设岗、因岗用人，岗位职责清楚、任职条件明确，有利于调动公务员的积极性、创造性，从而也有利于提高政府的工作效率。同时，公务员聘任制有于助降低机关用人成本，机关可直接招聘适当人选，不必经过严格的考试录用和长期的培养，同时，公务员聘用关系终止后聘任制公务员即与机关脱离关系，机关免去了“进一个人就要终身负责”的后顾之忧[3]。（二）满足机关用人需求面临着信息化、全球化和政府活动日益复杂化的形式下，现代社会对政府公共服务的要求越来越高，政府事物愈加多变，但目前由于知识和视野的限制，政府的现有人员无法满足需求。同时因公务员的职级工资制无法为特殊岗位需要的专业人才单独规定工资水平，公务员制度的职位分类和酬薪体系缺乏灵活的激励机制，使得公务员队伍中具有专业技术的人才严重流失，如在中央国家机关、外语、国际经济、国际法、国际金融、国际贸易、涉外审计等涉外专业，其中流失比重最大的是政府急需的专业人才。导致政府机关的人才资源结构性矛盾比较突出。公务员聘任制弥补了政府专业人才的不足，优化了胜负的人才结构，形成了多层次的政府人才队伍。

（三）健全了机关用人机制，促进公务员制度进一步改革聘用制使机关单位使用人的方式更加科学合理，更加人性化和弹性化。传统的公务员制度很难使得机关单位面向社会全面化，不能随时从社会上吸收更多的优秀人才和吸收多样的思维方式、专业技能，不能满足政府公共管理对专业人才的需求，致使公务员队伍人员结构的固化与僵化，造成公务员制度缺乏灵活性与新陈代谢机制不畅等诸多弊病。党的十六大报告中指出，要努力形成广纳群贤、人尽其才、能上能下、充满活力的用人机制。公务员聘任制打破了传统公务员制度用人“唯资历论”、“唯亲疏论”的观念，将政府公务员职位的常任制与非常任制结合起来，使政府用人观念更加合理化、理性化。公务员聘任制拓宽了机关选人、用人渠道，改善了机关的用人方式，解决了公务员能进不能出、能上不能下的人事制度上的弊端，使人才流动更加合理，健全了用人的机制，并且为我国公务员制度的未来改革指明了方向，将促进我国公务员制度的进一步改进。

（四）完善了公务员制度的救济体系传统的公务员制度中公务员与机关发生了纠纷，只能进行申请复核、申诉、向上级行政机关或行政监察机关提出控告，不能向法院提起诉讼。这些有限的行政救济，不仅缺乏透明度和公开性，而且由于程序上的不公正，很难做到对所诉内部行政行为的进行公正而彻底的救济。“人类社会最好的结局就是司法审判”。公务员聘任制将司法救济纳入了公务员的救济体系，聘任制公务员对人事仲裁决定不服，可以向人民法院提起诉讼，是对行政救济内在局限性的有效补充，完善了公务员权利救济体系

[4]。三、我国公务员聘任存在的问题我国的公务员聘任制还处在“试水”阶段，由于缺乏历史经验和借鉴，在实施过程中难免遇到一些困难和问题。（一）缺乏配套法律规范1、可聘任职位不明确《公务员法》规定可进行聘任的职位分为专业性较强的岗位和辅助性较强的岗位，但却对岗位没有明确的鉴定，并未说明何为专业性较强的岗位，何为辅助性较强的岗位，在实践过程中，这种弹性的标准容易滋生腐败和钱权交易，不利用公务员队伍的健康发展。2、聘任程序不完善《公务员法》规定聘任制公务员可采取公开招聘和直接选聘两种方式进行选拔。公开招聘，可以采用考任制公务员录用的方式进行选拔[5]。直接选聘是最简单，最直接的方式，但由于直接选聘没有相关的程序规定，缺乏客观的标准和监督，容易受人为因素影响，出现徇私舞弊现象。3、《公务员法》规定聘任制公务员按照国家规定实行协议工资制聘任合同应当具备合同期限、职位及其职责要求、工资、福利、保险待遇，违约责任等条款。但是有关聘任制公务员协议工资如何确定，相应的福利、保险等待遇如何确定，都没有具体的法律规定。4、人事争议仲裁规定不明确《公务员法》规定建立人事争议仲裁制度，但却有多处规定不明。如人事仲裁委员会是常设机关还是根据需要临时设立，如果作为常设机关的话，应该设置在省、地、市、县的哪一级政府里面，以及发生对仲裁结果不满意的情况应该向哪一级人民法院提起诉讼等，在《公务员法》里都没有明确的规定。5、对聘任合同的司法救济存在问题公务员法规定聘任制公务员对人事仲裁决定不服，可以向人民法院提起诉讼，现行行政诉讼法明确把因“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”引起的争议排除在受案范围之外。即便将其列入行政诉讼的受案范围，也存在问题：首先，由于我国关于公务员聘任制聘任合同的法律法规不健全，即使诉讼到法院，法院依据什么法律文件来作出公平公正的判决。其次，因聘任合同的履行发生争议而提起诉讼的既可能是公务员一方，也可能是用人机关一方，但现行行政诉讼法规定被告只能是行政主体一方。此外，对聘任合同的司法救济，在审查范围、举证责任、证明标准等方面还存在很多问题。（二）制度实施中存在盲目性在我国各城市公务员聘任制试点中，政府只想“把优秀人才吸引过来，通过创建良好的环境，搭好平台，让他们发挥作用。”而没有对什么样的职位应当划分为聘任制公务员职位，哪些人才是政府真正需要且只能从社会招募的专业性强、政府自身难以培养的高端人才进行界定，目前行政部门对公务员聘任制的理解部分程度上陷入了一个误区就是公务员聘任制就是临时满足政府对专业性人才与辅助人才的需求所采用的应急性的人才选拔手段[6]。但公务员聘任制出现的理论背景却是不断蓬勃发展的新公共管理运动，公务员聘任制实施的目的是为了对传统的公务员制度进行冲击，形成一种公务员能上能下，能进能出的新型的公务员制度，以最小的成本带来最大的行政效率。《公务员法》第九十八条第二款规定：“聘任合同期限为一年至五年。聘任制合同可以约定试用期，试用期为一个月至六个月。”实行这种合同制，虽然可以激发活力，但行政官员对公务员聘任制的误解使得在招聘聘任制公务员时缺乏人力资源的长远规划，重引进轻使用与培养，造成在实施公务员聘任制时的急功近利，不利于公务员聘任制的发展。同时，应聘的高级专业技术人才，大都有自己的工作岗位，这些人员下决心抛掉原有的“饭碗”，来到政府机关作贡献，却得不到应有的回报，解除合同后自谋出路的做法，使他们很难安心工作。（三）缺乏日常管理机制，易造成公务员聘任制失灵公务员聘任制通过高薪来吸引政府机关急需的优秀人才，一般签订雇用合同，实行年薪制。从当前各地政府的实践来看，政府聘用的高级专业人才可能是正常公务员工资的数倍甚至数十倍之多。面对如此高昂的薪金诱惑，一些人会不惜一切代价去造假甚至贿赂管理聘用的相关领导；而一些领导也会在自身利益的驱使下主动出租或事先与受聘人员合谋，甚至使不合乎岗位要求的人受聘，从而有损于社会的公平与正义，也违背了公务员聘任制的初衷，这是与公务员聘任制度改革的目标背道而驰的。而且，放松对公务员聘任制的日常管理，也会滋长公务员聘任制的“功利性”。[7]所谓政府雇员制的“功利性”指的是片面追求其工具性价值，满足政府及官员的短期需要，没有长远的目光，没有成本意识，实际上是对行政资源的一种浪费。公务员聘任制的实施需要一定的经济发展水平及一定的行政能力支持。一些地方的领导将推行公务员聘任制作为一项政绩工程，而不注重公务员聘任制的实际作用，只是将推行公务员聘任制作为领导自身晋升的一种途径。另外，很容易出现的是政府雇员制的短视现象，就是片面强调政府雇员的应急性，如同治病中的“头痛医头，脚痛医脚”，哪些岗位缺人就在哪些岗位进人，没有形成一个系统的计划。我们要深刻吸取政府雇员制的经验教训，建立完善的日常管理机制，杜绝上述现象的发生，防止公务员聘任制失灵。四、我国公务员聘任存在问题的成因分析（一）配套的法规制度并不完善2006年1月1日生效的《公务员法》对公务员聘任的适用范围、聘任方式、管理方式进以及纠纷解决机制做了专门规定，正式在法律上确认了公务员聘任制。但《公务员法》中对于公务员聘任制的规定只是做了原则性的规范，此在实践中行政部门对公务员聘任制的理解就只建立在对并没有细化的《公务员法》上。首先，《公务员法》规定可进行聘任的职位分为专业性较强的岗位和辅助性较强的岗位，但却对岗位没有明确的鉴定，并未说明何为专业性较强的岗位，何为辅助性较强的岗位。同时，聘任程序也并不具体。其次，有关聘任制公务员协议工资如何确定，相应的福利、保险等待遇如何确定，公务员的人事仲裁争议等都没有具体的法律规定。[8]（二）公务员聘任制的核心理念并未被真正接受公务员聘任制相对于我国民众来说是一种并不熟悉的理念，在认识它、接受它之前必然会有一段相对漫长的过程。因此，各地在对公务员聘任制的理解与认识就会有所不同，对公务员聘任制的有效实行就可能起不到相应的作用。概括来说，采用公务员聘任制的目的就是为了利用市场化的手段吸引具备专业技术的有能力的人才加入到政府行政部门中来，产生降低政府行政成本，提高政府行政效率，增加公务员队伍活力的作用[9-10]。总的来说是让公民享受到质量更高，技术更专业的行政服务。但在面临公务员聘任制时，各地可能会存在对制度缺乏相应的理念熟悉与认同。在实践中也可以看到有些地方行政部门不考虑地方实际与条件，盲目引进市场竞争机制，包括盲目推行公务员聘任制，造成制度引进后不能发挥预期效果，从而丧失了其功效，同时也丧失了人们对新制度的信心，沦为一种形象工程和政府官员的政绩工程，不仅浪费了政府行政资源，更使公务员人事系统的混乱，造成恶劣的影响。（三）公务员聘任制相关理论在我国的研究并未深入理论对实践起着指导作用。在我国公务员聘任制的实施过程中所出现的问题，很大一部门是因为制度处在探索期而出现的。我国理论界对公务员聘任制的探讨还不深入系统，就在笔者对公务员聘任制进行论文写作查阅资料时，并没有发现一本对公务员聘任制进行专门研究的著作。学术界对公务员聘任制有限的理论研究对公务员聘任制的内涵、范围等问题的研究并不深入，对行政部门对公务员聘任制的实践无法提供坚实的理论支持[10]。另一方面，理论研究的薄弱方面却正好是行政部门急于想从理论界寻找到答案的问题。相信随着公务员聘任制实施的不断深入，对公务员聘任制的理论研究成果也会不断出现，推陈出新。五、解决我国公务员聘任的措施（一）完善公务员聘任制配套法律规范1、应该完善聘任程序完善，系统，规范的聘任程序是聘任合同制定的保证，同时也可以维护合同双方权益，避免不必要的纠纷。在完善程序的过程中可以采用以下步骤:对用人单位进行人力资源配置调查，公布空缺职位与名额，聘任条件，工资待遇，应聘人员申请应聘，对应聘人员资格进行审查，对应聘人员进行考试或考核，确定应聘人员，合同双方就应聘事宜进行协商并签订合同[11]。同时可以设定定量标准，量化准入标准，对应聘人的学历，工作经验，技能等级都做出相应的规定，避免公务员聘任制成为领导干部权力寻租的地带。此外，对于辅助性与专业性职位的聘任制公务员应该研究各种不同的考核形式，不拘泥于书面考核，甚至可以采取专业操作技能的考核，降低公共知识考核的比重，从而能够更加真实的了解应聘者的专业能力。在面试环节上，也可以采用当今私营部门中被证实行之有效的科学面试方法，例如无领导小组讨论法、一对一专家面谈法、文件筐测法等。同时，在招聘过程中，应该有一定的监督力量监督招聘过程，杜绝公务员聘任制实施过程中的舞弊行为。2、要完善协议工资制度公务员聘任制的基础是建立在契约精神上的。而收入分配的合理与否，则直接影响着聘任制公务员的经济利益。聘任制公务员的工资标准应该同时参照公务员与私营部门同类职位工作人员两方面的情况而确定[12]。此外，聘任制公务员的工资福利等待遇应当高于同类同级委托制公务员，因为聘任制公务员身份不是常任的，如果违反合同，就可能被解聘。因此，聘任制公务员的职业风险要大于委任制公务员，在工资福利待遇上，应当考虑其职业风险要素。另外，聘任制公务员一般是以其特殊的才能服务于国家机关，一般都是经过竟聘的优秀人才，因此，在其聘任期内应当享有较高的工资福利待遇。协议工资的协议内容主要还要就工作岗位的性质、工作量多少、工作的难易程度等各种因素进行协商，最终根据对不同职位的分类分级，确立各自有竞争力的工资标准，确立合同规定的工资数额。同时，工资标准并不固定，应该定期进行调整，充分考虑到社会经济的发展变化，引入听证制度，听取民众意见，增加公务员聘任制工资标准的透明度。3、完善聘任制公务员绩效考核制度绩效考核制度因为对聘任制公务员的行为存在有效的导向作用，因此是公务员聘任制得以持续有效实施的一个重要的配套制度。我国目前存在于公务员制度中的绩效考核制度缺乏科学性、系统性与制度性。考核主体比较单一，并且带有强烈的主观色彩，考核流于形式化，考核指标“德、能、勤、绩、廉”过于抽象，难以量化，因此难免造成强者不强，影响公务员队伍士气的结果[13]。要完善公务员聘任制的考核，第一完善考核主体，引入专业评估机构进行准确、客观、公正的绩效评估；第二分解出科学合理的绩效考核指标，进行适当的量化与细化。第三平时考核制度化，严格执行考核规定，将绩效考核制度制度化、长期化、规范化。其四，提高对优秀聘任制公务员的生活保障与福利保障。4、建立相应的救济制度一是心理疏导。一些聘任制公务员在职业价值、职业期望、职业公平等方面存在职业认知的偏差，常常会出现焦虑、烦躁、抑郁等情况，给他们带来了心理困惑，影响他们的心理健康。有鉴于此，应当对聘任制公务员给予心理疏导。二是法律救济。对于聘任制公务员来说，一旦其合法权益受到侵犯，除非已经做出了不在乎能否继续工作下去的决心，否则面对强大的用人机关是没有什么办法的。因此，对聘任制公务员的法律救济十分必要，应当有更为详细的实施细则来对聘任制公务员权益受到伤害时的司法处理程序做出明确规定，对侵犯其合法权益的行为予以相应的制裁，这样才能使其能够全身心地投入工作而没有合法权益收到侵犯之虞。（二）加强对聘任制公务员的日常管理日常管理是保障政公务员聘任制运转的关键，也是防止公务员聘任制成为各地方政府的形象工程的关键，因此，我国的公务员聘任制建设必须加强对受聘人员的日常管理和规范。特别是为了防止公务员聘任制成为各地方政府的形象工程，各地政府最好先试点、总结，强化了政府官员的规范管理后再普遍推行。由于公务员聘任制在我国仍然处于初步的探索阶段，目前这一制度推行的范围不宜过大，速度不宜过快，各地政府在决定是否要引入公务聘任制的过程中，还必须充分考虑自身的经济发展水平、人员素质、客观现实需要和财政支付能力，以确保公务员队伍的基本稳定，减少财政压力[14]。各地政府要防止薪酬虚高，设置聘用公务员薪酬标准时要进行充分调查研究，根据人才市场的具体行情确定，该高的要高上去，该降的要降下来。薪酬标准确定之后，还要根据市场变化及时调整。（三）聘任制公务员的薪酬管理合理而有吸引力的薪酬制度是公务员聘任制的重要内容[15]。目前聘任制公务员主要构成是高端专业技术人才，政府应该向他们提供与市场水平基本一致的薪酬，真正通过薪酬体现人才的价值。具体步骤为:第一，做好市场调查，详细了解招聘职位拟聘人才的市场价值；第二，薪酬支出要经过人大财政预算的批准，保证不超过政府经费限额；第三，和聘任制公务员之间签订严谨的合同，对各事项如支付方式、违约罚金等进行细致的规定。六、结语自2006年新公务员法正式确定公务员聘任制以来，在全国泛围内引起了广泛持续的关注。作为一种新制度与改革思路，各地在探索试行过程中存在着许多的差异，各界包括媒体、学术界及政府本身都对公务员聘任制有着不同的理解和评判。可想而知，此项改革的阻力将会是非常大的。因此，公务员聘任制的实行需要循序渐进，谨慎地进行，应保持社会的和谐稳定，顾及社会效应。一些地方在决定是否要试行公务员聘任制的过程中，应充分考虑自身的经济发展水平、人员素质、客观现实需