行政处罚幅度研究-以市场监管行政处罚为例

-0-行政处罚幅度研究—以市场监管行政处罚为例摘要行政管理工作中，约束行政违法行为的主要方式是行政处罚，而使用最频繁的处罚方式就是行政罚款。2018年国家市监总局成立，合并了原工商、质检、食药监、物价、知识产权、盐务等多个部门，成为了具有综合行政执法职能的典型代表部门，并出台了《市场监督管理行政处罚程序暂行办法》、《行政处罚法》、《食品安全法》、《药品管理法》等多部法律作为规范市场监管行政处罚行为的基本法，为严格规范市场监管行政执法提供了良好的法律指引。但是随着经济社会的发展，多项法律所带来问题也逐渐在多方面显现，尤其在行政处罚幅度上需要进一步加以修订完善，把好的理论和实践经验上升为法律制度，让法律更适用，更具有可操作性。关键词：行政处罚市场监督行政执法目录1前言 12行政处罚概述 12.1行政处罚的涵义 12.2行政处罚的基本理论 12.3行政处罚的意义 13我国行政处罚幅度的现状和问题 23.1我国行政处罚幅度现状 23.2我国行政处罚幅度存在的问题 34行政处罚幅度的调整创新 35完善我国行政处罚幅度的思考和建议 45.1细化具体法律条款的处罚幅度 55.2提高具体法律条款的可操作性 55.3依据违法情节遵循过罚相当 56结论 6致谢 7参考文献 8TOC\o"1-2"\h\z\u1、前言随着经济的不断发展，市场活力的不断提升，食品、环保、安全生产等行政领域违法现象日益突出，行政处罚作为约束行政违法行为的主要方式显得尤为重要。而行政罚款是使用最频繁的处罚方式，但随着经济社会的发展，多项行政法律所带来问题也逐渐在多方面显现，尤其需要进一步对处罚幅度加以修订完善。本文是从市场监管领域的行政处罚入手，以两部法律的修订作为背景，选取两条具有代表性的具体法条，对我国行政处罚幅度的现状和存在的问题进行分析，并对此提出思考和建议，把好的理论和实践经验上升为法律制度，让法律更适用，更具有可操作性。2、行政处罚概述2.1行政处罚的涵义行政机关根据自身的行政职责和程序对违反法律规定，但未构成犯罪的对象给予处罚的行政行为就是行政处罚。行政处罚具有以下特点：1、作为实施行政处罚的行政主体只能是行政机关或者法律法规授权的组织；2、违反相关行政法律规范行为的公民、法人及组织是实施对象；3、行政处罚的目的是惩戒违法行为，是带着制裁性质的具体行政行为。2.2行政处罚的基本理论对违法行为人进行惩戒是行政处罚的目的，不是为了实现义务。这使得它有区别与行政强制执行。督促相对人履行义务是行政强制执行的目的。由行政机关或者法律、法规授权的组织来实施行政处罚，这使得行政处罚与刑罚有所区别。人民法院是刑刑法的实施机关。公民、法人或其他组织等行政相对方是行政处罚的实施对象。（一）处罚的原则主要包括法定、公正公开、一事不再罚、结合教育、民事刑事适应、申诉和赔偿、处罚追究时效等原则。（二）处罚种类。人身罚、行为罚、财产罚、申诫罚是行政处罚的主要四种类型。（三）法律法规。法律、行政法规、地方性法规、规章等是行政处罚所依据的主要法律来源。2.3行政处罚的意义刑事、民事和行政责任组成了我国的法律责任制度。必须依法追究违法行为的法律责任，这也是法律制度的根本。构成犯罪的违法行为，必须要追究其刑事责任，刑法及其补充规定，规定了刑事法律责任。对于民事责任来讲，民法通则、单行民事法律、民事诉讼法等民事法律建立了基本民事法律责任制度。行政法律责任主要体现在许多单行行政法律中的具体规定，但缺乏统一规范。行政处罚法的出台，建起了刑事、民事和行政责任三大法律责任制度的基本框架，这对我国法律制度的完善，法律规定的执行，都具有重要意义。行政处罚的实施有利于促进民主政治的发展和廉政的建设。行政处罚法具有的原则，例如法定原则，法律没有明文规定的不得进行处罚原则，一件行政违法行为不得实施2次及以上行政处罚原则，未给予当事人陈述、申辨的权利，实施的行政处罚无法律效力的原则，以及罚款单位和收款单位相独立的原则，这些原则对于整个社会发展具有重要意义。它提高了公民、法人或者其他组织保护自身合法权益的意识，强化了行政机关执法人员的“公仆意识”，促进执法机关的依法行政，拓宽了公众对行政处罚行为的监督力度，促进了我国的民主法治建设。3、我国行政处罚幅度的现状和问题我国行政处罚法律体系随着社会发展，也在日趋完善，但现状仍然不容乐观，仍然存在许多问题。尤其是立法上往往因为一个特殊事件的发生，而对原本行之有效的法律条款进行大幅度的修订，其在一定程度上是起到了震慑违法者的作用，但大幅的的改变原有法律条款所规定的处罚幅度，往往降低了法律条款的可操作性，同时也给基层执法造成了压力。比如《中华人民共和国食品安全法》因三鹿奶粉事件，将处罚幅度大幅度上调；《中华人民共和国药品管理法》因吉林长生制药疫苗事件，将处罚幅度大幅度上调等等，调整前后的处罚幅度天壤之别，可谓从未有过。3.1我国行政处罚幅度现状现阶段我国行政处罚的幅度总体上能够适应经济社会的发展和需要，能够震慑违法分子实施违法行为，但同时存在处罚幅度与具体违法情节不相适应等情况，造成了处罚过重，被处罚主体经营生活受到严重影响的情况；处罚过轻，被处罚主体不正视自己的违法行为，仍然肆无忌惮实施违法行为的情况。3.1.1以《中华人民共和国食品安全法》为例2008年发生的中国奶制品污染事件，是一起严重的食品安全事故。其发生的原因是很多婴儿食用了由三鹿集团生产的奶粉，而被发现得了肾结石，后来在三鹿集团被调查中，调查人员发现其将三聚氰胺作为原料添加进奶粉中。导致了共计39，965名婴幼儿前往就诊，其中12，892名婴幼儿住院治疗，导致4名婴幼儿丧生。这次食品安全事故在社会上引起了广泛关注，世界各国都开始关注食品安全问题。鉴于此次事故，2009年全国人大常委会颁布了《中华人民共和国食品安全法》，并提出食品安全是重大的基本民生问题，严肃查处不手软，保障人民群众“舌尖上的安全”。国家开始完善食药质量标准和安全准入制度，并逐步建立起最严格的食药安全监督管理制度。在2009版的《中华人民共和国食品安全法》中，销售过期食品；所销售的过期食品的货值金额小于一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款；货值金额超过一万元的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证。而在2015版的《中华人民共和国食品安全法》中规定，所销售的过期食品货值金额小于一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额超过一万元的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证。同样的非法行为，前者处罚幅度以2千为基点，后者以5万为基点，前者处罚幅度是货值金额的5倍到10倍，后者是10倍到20倍，我们排除因经济增长货币贬值的因素，2千到5万，5-10倍到10-20倍的处罚幅度调整不可谓不大。例如，一个小卖部在2015年9月30日因销售出一袋过期的方便面，将会面临最低2000元的行政处罚，而2015年10月1日开始，由于新法的实行，同样的销售出一袋过期的方便面，最低将会面临5万元的行政处罚。这还不是情节严重的情况下。因此，新法的实行，震慑了不法分子。但同时，一味地严厉和一刀切，也会造成经营者的负担，因为现实情况下，小卖部等个体经营户的法律意识不强，经济负担能力不足，尤其是在农村地区，往往是年纪大的经营者，平时的管理不善，或多或少会出现食品过期的现象，这同时也给我们基层执法人员带来压力，到底是处罚还是睁一只眼闭一只眼，严格执法和人之常情在这时候就往往难以抉择，此时的法律条款显得多么无情和死板。3.1.2以《中华人民共和国药品管理法》为例2018发生的长春长生假疫苗事件，是一起严重的药品安全事故。2018年7月15日，长春长生生物科技有限公司被国家药监局通报，其生产的冻干人用狂犬病疫苗存在生产记录造假等违法行为。国务院调查组根据线索对该公司调查中发现，其生产的同一批次的201605014-01和201605014-02两个批号百白破疫苗为效价不合格产品，数量总数为49.98万支。引起了广泛关注。鉴于此次事故， 2019年全国人大会常委会对《中华人民共和国药品管理法》再次进行修订，新法从2019年12月1日起施行。原法规定销售过期药品，没销售过期药品的违法所得，并处其货值金额一倍到三倍的罚款；情节严重的，责令停产停业或吊销许可证；构成犯罪的，依法追究刑事责任。新法规定销售过期药品的，没收所销售过期药品的违法所得，并处货值金额十倍到二十倍的罚款；货值金额小于十万元的，按十万元计，货值金额小于一万元的，按一万元计；情节严重的，责令停产停业整顿直至吊销相关许可证明。同样经营劣药的违法行为，原法规定的处罚幅度为违法生产、销售药品货值金额一倍以上三倍以下的罚款，新法规定货值金额十倍以上二十倍以下的罚款；货值金额不足十万元的，按十万元计算；货值金额不足一万元的，按一万元计算，最低的基点为10万元。例如，2019年11月30日某药店销售出一瓶价值1元的过期药，被市监部门处罚，最高可以处罚货值金额1元的3倍，即3元；而2019年12月1日起，同样的行为却最低将面临10万元的行政处罚。3元调整到10万元的处罚幅度，这个调整真可谓惊人。原法的处罚幅度确实过低，但新法的处罚幅度又不得不说过高。因此，从上述两部单行行政处罚法律来看，我国当前行政处罚的幅度在规范社会秩序，震慑违法行为的同时，可操行性确实有待加强。3.2我国行政处罚幅度存在的问题从上述两部处罚法律的修订来看，我国行政处罚的幅度仍然存在与违法情节实际脱钩，处罚力度与实际需求不相匹配，处罚条款对不同主体一刀切等问题。一是行政处罚的处罚幅度仍然存在与违法行为的实际情节实际脱钩。就上述两部法律结合笔者从事的基层一线执法工作实际，违法情节在上述两部法律中体现的地位不重，可以说基本无法体现。试想，当一个小卖部因无意中售出一瓶过期矿泉水，就将面临着最低5万元的行政处罚，其主观上没有故意违法的，客观上也不会造成很大的影响，居然最低仍然要面临至少5万元的行政处罚，该条款未充分考虑与违法情节实际的因素。二是处罚力度与实际需求不相匹配。一瓶矿泉水过期处罚5万块，这种处罚力度虽然一定程度上起到震慑不法商家经营销售过期食品的违法行为，但对于那些无心之过的商家，5万元的行政处罚可能是他们一年得收入，这样的处罚力度没有达到警示教育的目的，反而加重了经营主体的心理负担，同时也催生了一大批职业打假、职业投诉人的出现，和实际需要不相匹配。三是处罚条款对不同主体一刀切。我们提倡法律面前人人平等，提倡平等自然是没有过错的，但是同样的某一线城市大型购物商场因销售过期矿泉水被处以5万元行政罚款，和一偏远农村小卖部因销售过期矿泉水被处以5万元行政罚款，在法律角度上是平等的，但是实际上却难免走入了一刀切的怪圈。一线城市大型购物商场有专人管理，销售过期食品的概率较小，即使偶尔疏忽，5万元的行政处罚也无足轻重，但是对于偏远农村小卖部来说，一般为个体经营，老板就是销售者，知识文化水平低，管理不善，经常出现销售过期食品的情况，即使是遇到一次5万元的行政处罚，都很难继续经营下去。因此，不同主体应当差异化分类，而不是简简单单的一刀切。4、行政处罚幅度的调整创新根据现行的处罚法律处罚幅度存在的相关问题，不少地方政府也在不断创新和调整，例如2019年12月25日，深圳市市监局发布《深圳市市场监管轻微违法行为不予处罚及减轻处罚清单》，清单的适用原则：1、秉持过罚相当原则，注重处罚与教育相结合，力争实现行政执法的法律和社会两种效果相统一。2、实事求是，通盘考虑违法行为的性质、情节以及社会危害性，采取行政指导多种措施，对轻微的违法行为进行及时改正；对没有造成实际危害后果的，依法不予行政处罚；对主动消除或者减轻违法后果的，依法减轻行政处罚。3、对虽未列入本处罚清单的，如符合法定减轻或不予行政处罚条件的违法行为，应当依照法律规定处理。其中经营超过保质期食品条款中，满足以下三个条件：1、涉案过期食品货值金额小于等于三百元的；2、执法机关现场检查未发现销售被投诉举报的过期食品；执法机关现场检查发现销售过期食品，当事人主动清查整顿，执法机关在三个工作日后对现场进行复查未发现销售过期食品；3、未造成消费者食物中毒或其他严重危害后果，可以减轻处罚，减轻处罚后的处罚类型及幅度为没收违法所得和违法生产经营的食品，罚款金额为货值金额的10倍，最低为500元。也就是说，同样的无意中销售1瓶过期矿泉水，因货值金额不足300元，未造成食物中毒，经营主体主动改正消除影响的，可以处货值金额10倍，最低500元的行政减轻处罚。这一条体现出了深证市在处罚幅度上没有教条的照搬相关处罚法律，而是对其进行了详细的解读和细化，充分考虑了货值金额、主客观因素等违法情节因素，在我国行政处罚幅度问题上迈出了重要一步。深证市市场监督管理局制定的轻微违法行为不予处罚及减轻处罚清单，有利于优化营商环境。其对执法理念与方式的创新，推行柔性执法，对于轻微、社会危害性较小等违法行为，本身没有严重的过错，及时被改正的，依法减轻或不予处罚。5、完善我国行政处罚幅度的思考和建议我国行政处罚确实存在着有待改进的问题，其处罚幅度的设定存在着与实际需求不相吻合的情况，急需进行改进和完善。因此，在前面对处罚幅度问题分析的基础上，笔者对其进行了如下的思考和建议。5.1细化具体法律条款的处罚幅度深证市出台的轻微违法行为不予处罚及减轻处罚清单，就是对原本行政处罚相关法律条款的细化，使得原本一刀切的法律条款释放出了活力和弹性。在目前行政处罚法律条款过于宽泛，缺乏细化，可操作性不强的情况下，应当依照法律、法规，由国家或者省级层面对违法案件的行政处罚标准进行进一步细化，细化标准，详细分类，建立处罚标准典型案例库。既要有利于指导执法部门的案件审理，形成标准规范，又要指导和约束执法部门和人员的行政处罚行为，防止执法人员徇私枉法肆意解释法律条款。因此，各行政处罚法律要从深圳市颁布的不予处罚及减轻处罚清单中汲取经验，各地区也要参考深圳市的做法，将宽泛的行政法律进行必要的细化，有利于法律的实际操作。5.2提高具体法律条款的可操作性从上文所列举的相关法律条款可以看出，我国行政处罚具体法律条款仍然存在可操作性不强的问题。就比如上文因销售过期矿泉水对小卖部处以最低5万元行政处罚，处罚幅度过大，在现实生活中不太现实，于情于理都不太符合实际。因此，每一部出台的行政处罚法律都应该广泛地进行调研，征求多方意见，更重要的是要征求实际经营者、一线执法人员、人民群众的意见建议，而不是搞一批行业专家闭门造车，他们在法律理论上确实是专业的，但是他们没有去实际运用的基层一线，去深刻了解他们所设定的法律条款能否符合社会实际需求，会不会造成次生问题。而深圳市的探索，是释放了原本僵化的法律条款的活力，提高原本法律条款的可操作性，起到处罚震慑作用的同时，减轻了经营者的心理负担，同时也减轻了一线执法人员的执法压力，可谓一举多得。5.3依据违法情节遵循过罚相当无论是任何法律，都必须本着过罚相当的原则，即违法情节的严重性与所受处罚相适应原则，不能轻微的违法而采取过重的处罚，也不能严重的违法性而采取较轻的处罚。因此，在对于具体的行政处罚案件中，要采取集体审议的形式，根据每一案例违法的事实、性质以及对社会危害程度，本着“过罚相当”并有利于执行的原则，不能机械式地照搬法律法规，出现诸如一瓶矿泉水处以5万元以上的罚款行为，而是要严格依照违法情节的严重性，合理地确定行政处罚幅度，这样才能真正达到警示教育的同时，防止次生问题的发生，稳定社会经济秩序。6、结论行政处罚是为了规范社会治理，维护社会稳定发展而存在的，其处罚幅度必须适合社会的需求，而不是为罚而罚，为罚重罚，任何违法行为都要考虑违法情节的轻重，而不是单纯的教条和一刀切。我国行政处罚在处罚幅度上仍然存在着不完善的地方，但是以深圳市为改革创新的先驱者已经在行政处罚的处罚幅度上进行必要的调整，率先在全国树立起创新改革的大旗，为其他地方行政处罚的调整积累了经验，也为国家层面的修改提供了参考，相信我国行政处罚必将不断发展，处罚幅度必将与社会需求相匹配，中国特色社会主义法律体系中的行政处罚等法律也必将不断完善，推动中国特色社会主义的发展。致谢本论文的撰写，我要感谢指导老师徐菲老师的指点。在本次论文的选题、撰写和资料收集，尤其是在开题报告中，徐老师指出了我文章结构上过于简单，给我又提出了要求，使得我再次对本论文结构上进行重新审视，最终得以成文定稿，在此表示真诚地感谢和深深的谢意。最后，本人在此向本次论文评审的专家老师们表示感