市政公共资源有偿使用盘活运作及案例

一、市政公共资源有偿使用的盘活运作为规范和加强市政公共资源有偿使用收入管理，建立健全市政公共资源出让收益合理共享机制，促进市政公共资源有效利用，2016年11月，财政部、国家发展改革委、住房城乡建设部印发了《市政公共资源有偿使用收入管理办法》(财税〔2016〕116号)(以下简称《办法》)。全文共计六章，分别为：第一章总则、第二章有偿使用收入、第三章收缴管理、第四章预算管理、第五章监督管理、第六1、市政公共资源内涵《办法》第三条规定，“本办法所称市政公共资源，是指政府为了满足城市公共需要，在城市的建成区和规划区内，投资建设或者依法行使所有者权益的市政设施、公共场地(所)、公共空间以及相关的无形资产、公共服务等。”根据财政部有关负责人就《市政公共资源有偿使用收入管理办法》答记者问(以下简称《答记者问》),市政公共资源应当具备四个方面的条件：一是空间范围上，应限定在城市的建成区和规划区内；二是权属关系上，应为全民所有并由政府行使所有者权益；三是服务对象上，应具有公共产品属性，即向社会公众提供，而不是为政府本身服务的资源；四是从资源形态上，应包括有形资产及相关的无形资产和公共服务。2、市政公共资源有偿使用根据《答记者问》,考虑到各地资源禀赋、经济社会发展水平、市政管理侧重点等方面差异较大，市政管理又主要是地方政府事权，《办法》对市政公共资源有偿使用项目的管理持开放态度，对市政公共资源有偿使用收入的管理持严控态度。《办法》首先以市政公共资源是否稀缺、是否能供公众普遍公平使用为标准，确定区分免费使用和有偿使用的原则，即：政府可以充分提供，能够保障公众普遍公平使用的市政公共资源应当免费使用；资源相对或者主要由部分社会公众使用的市政公共资源可以有偿使用。其次，明确在公平、公正、公开的总原则下，市政公共资源有偿使用应当坚持社会效益优先，积极提供优质市政公共资源；坚持合理开发利用，提高市政公共资源使用效率；坚持合理平衡负担，兼顾经营者和社会公众利益；坚持共享发展成果，规范市政公共资源收益管理。《办法》第九条规定：“市政公共资源有偿使用收入是指县级及县级以上地方人民政府出让或者以其他有偿方式(出租、出借等)转让市政公共资源的占有权、使用权、收益权、经营权及其相关权益，所取得的收入。包括但不限于以下收入：(1)城市公共场地、场所等有偿使用收入；(2)市政道路路内停车泊位及政府投资的公共停车场等有偿使用收入；(3)政府投资的城市地下人防设施等地下公共空间有偿使用收入；(4)市政公共设施、空间、地名等冠名权有偿使用收入；(5)公园绿地等城市绿地内配套服务设施(含临时设置)及场地有偿使用收入；(6)城市公共空间广告设置权等有偿使用收入”。《办法》第十条规定，“县级及县级以上地方人民政府应当按照法律、法规和国家有关规定，主要采取公开招标、拍卖等公平竞争方式，对市政公共资源实行有偿使用。对不具备采用公平竞争方式实行有偿使用的市政公共资源，可以按照国家有关规定向受让的单位和个人(简称受让方)收取费用。对政府和社会资本合作模式投资运营的市政公共资源，其有偿使用收入应当按照合同约定确定。”支付公共资主要由部分社会公众使用普遍公平使用社会资本户使用收益终端用户终锦用户免费提供图1-1市政公共资源的使用3、市政公共资源有偿使用运作流程·县级及以上政府确定实行有偿使用的市政公共资··确定市政公共资源有偿使用项目前，应进行合法·实施机构组织编写实施方案，对拟出让的市政公 共资源在出让期内的市场价值履行资产评估征求公众及专家意见征求公众及专家意见图1-2市政公共资源有偿使用的运作流程实施主体《办法》第六条规定，“县级及县级以上地方人民政府可以根据城市管理需要，依照相关法律法规和本办法规定确定本行政区域内实行有偿使用的市政公共资源项目”。第十一条规定，“市政公共资源管理部门会同财政部门，依照相关法律、法规和国家有关规定，组织实施本行政区域内市政公共资源有偿使用管理工作”。合法性、合理性和可行性评估《办法》第七条规定，“县级及县级以上地方人民政府确定市政编制实施方案《办法》中未对市政公共资源有偿使用实施方案编制内容做出明确要求。根据项目实践经验，实施机构可参照《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲(2024年试行版)》编写项目实施方案，并针对拟出让的市政公共资源在出让期限内的市场价值履行资产评征求公众及专家意见《办法》第七条规定“县级及县级以上地方人民政府确定市政公共资源有偿使用项目前，应当进行合法性、合理性和可行性评估，采取座谈会、论证会、听证会等多种形式，广泛征求社会公众意见和相关方面专家的意见”。《办法》第十八条规定“市政公共资源管理部门应当履行下列职责：(一)公示市政公共资源有偿使用收入的收取依据、项目、对象、范围、标准、期限和方式等……”。确认受让方《办法》第十五条规定，“……市政公共资源管理部门要合理确定收益取得方式，价格和收费标准的确定方法以及调整程序，并作为出让条件，采取公开招标、拍卖等公平竞争方式确定受让方……”。签订合同《办法》第十四条规定，“受让方为市政公共资源使用人并交纳有偿使用收入的，市政公共资源管理部门应当与受让方签订合同，明确出让金额、缴款方式、缴纳期限、违约责任等事项”。收取市政公共资源有偿使用收入《管理办法》第二十二条规定，“市政公共资源有偿使用收入实行国库集中收缴制度，具体缴库办法按照政府非税收入收缴管理有关规定执行，缴库时填列政府收支分类科目103类07款99项‘其他国有资源(资产)有偿使用收入’”。《答记者问》明确，有偿使用收入要实现坚持“收支两条线”管理。擅自改变市政公共资源有偿使用收入的收取对象、范围、标准和期限，多收、提前收取或者免收、减收或缓收市政公共资源有偿使用收入的；或者隐瞒、滞留、挪用或者坐支市政公共资源有偿使用收入的；或者违反规定使用市政公共资源有偿使用收入的；或者其他违法政违法行为处罚处分条例》等国家有关规定追究法律责任。4、运作模式比较分析(1)市政公共资源有偿使用与基础设施和公用事业特许经营适用领域《办法》第三条规定，“本办法所称市政公共资源，是指政府为了满足城市公共需要，在城市的建成区和规划区内，投资建设或者依法行使所有者权益的市政设施、公共场地(所)、公共空间以及相关的无形资产、公共服务等。”《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(以下简称17号令)第二条规定，“中华人民共和国境内的交通运输、市政工程、生态保护、环境治理、水利、能源、体育、旅游等基础设施和公用事业领域的特许经营活动，适用本办法”。主管部门依照相关法律、法规和国家有关规定，组织实施本行政区域内市政公共资源有偿使用管理工作”。17号令第九条规定，“国务院发展改革部门牵头做好基础设施和公用事业特许经营模式推进工作，加强政策指导。地方各级发展改革部门发挥综合协调作用，严格把关项目实施领域、范围、方案等，依法依规履行项目审批、核准或者备案职责，推动项目落地实施”。期限《办法》无明确规定期限。但是会受制于具体的使用方式，比如出租方式，则不能超过《民法典》中规定的最长20年的限制。17号令第八条规定，“……特许经营期限原则上不超过40年，投资规模大、回报周期长的特许经营项目可以根据实际情况适当延长，法律法规另有规定的除外”。运作模式《办法》第九条明确“市政公共资源有偿使用收入是指县级以上地方人民政府出让或者以其他有偿方式(出租、出借等)转让市政公共资源的占有权、使用权、收益权、经营权及其相关权益所取得的收17号令第四条规定，“基础设施和公用事业特许经营是基于使用者付费的政府和社会资本合作(PPP)模式，政府就项目投资建设运营与社会资本开展合作，不新设行政许可。特许经营者获得协议约定期限内对特定基础设施和公用事业项目进行投资建设运营并取得收益的排他性权利……”。公共资源有偿使用是公共资源的一种交易方式，其有偿使用收入系基于政府出让或转让行为而产生的，属一次性的行为收益。特许经营是政府和社会资本的一种合作方式，社会资本投资建设运营项目，具有持续性的特点。实施内容《办法》第十四条规定，“受让方为市政公共资源使用人并交纳有偿使用收入的，市政公共资源管理部门应当与受让方签订合同，明确出让金额、缴款方式、缴纳期限、违约责任等事项”。17号令第二十条规定，“实施机构应当与依法选定的特许经营者签订特许经营协议。需要成立项目公司的，实施机构应当与依法选定的特许经营者签订初步协议，约定其在规定期限内注册成立项目公司，并与项目公司签订特许经营协议。特许经营协议应当主要包括以下内容……”。表1-1特许经营协议内容(一)项目名称、内容；(二)特许经营方式、区域、范围和期限；《三)如成立项喜公司，明确项目公司的经营范国、注册资本、殷东出资方式、出资比例、殷杖转让等；及相应的维护和更新改造；(六)监测评估；《九)殿约担保；(十)特许经营期内的风险分担；(十一)因法律法规、标准规范、国家政装等管理要求方式；(十二)政府承诺和保障；(十三)应急预案和临时接营预案；(十四》特许经营期限易满后，项目及资产移交方式，程序和要求等；(十五)实施坏境变化、重大技术变化、市场价格重大变化等协议变更情形，捉前终止及补偿；(十六)违约责任；(十七)争议解决方式；(2)市政公共资源有偿使用与政府购买服务适用领域《政府购买服务管理办法》(以下简称102号令)第二条规定，“本办法所称政府购买服务，是指各级国家机关将属于自身职责范围且适合通过市场化方式提供的服务事项，按照政府采购方式和程序，交由符合条件的服务供应商承担，并根据服务数量和质量等因素向其支付费用的行为”。第九条规定，“政府购买服务的内容包括政府向社会公众提供的公共服务，以及政府履职所需辅助性服务”。表1-2不得纳入政府购买服务范围的负面清单(一)不属于政府职责范围的服务事项；(二)应当由政府直接履职的事项；(三)政府采购法律、行政法规规定的货物和工程，以及将工程和服务打包的项目；(四)融资行为；(五)购买主体的人员招、聘用，以劳务派遣方式用工，以及设置公益性岗位等事项；(六)法律、行政法规以及国务院规定的其他不得作实施主体102号令第四条规定，“财政部负责制定全国性政府购买服务制度，指导和监督各地区、各部门政府购买服务工作。县级以上地方人民政府财政部门负责