滇池环境保护立法创新在实践中存在的问题与完善研究

滇池环境保护立法创新在实践中存在的问题与完善研究摘要滇池作为云贵高原最大的淡水湖泊，其生态环境对昆明市乃至云南省的可持续发展至关重要。然而，随着经济社会快速发展，滇池流域面临着一些严峻挑战。为应对这些挑战，云南省在滇池环境保护立法方面进行了积极探索和创新。本文以滇池环境保护立法为研究对象，采用文献研究、案例分析等方法，系统梳理了滇池环境保护立法的历史沿革、现状及特点，重点分析了立法在管理机制、生态补偿、生态管控等方面的创新之处，并结合实践案例评估了立法实施效果。探讨滇池保护立法的困境，并提出了改进的相应对策。关键词：立法创新；生态补偿机制；生态空间管控；立法生态化引言滇池作为昆明市的“母亲湖”，承担着供水、防洪、生态调节等重要功能。滇池被誉为国家重点治理的三河三湖之一。在20多年前滇池遭受过严重的污染，周边人类与社会产生了极大的负面影响。滇池的变化与人口激增和城市扩张密不可分，工业化和农业化的发展加剧了滇池的水体污染，导致蓝藻污染事件频发。对滇池的污染也破坏了当地的生态平衡，导致生物多样性的减少，对当地的农业、渔业等产业造成损失。政府投入500亿人民币用于污水处理、生态恢复和环境监控，经过努力滇池的水质逐渐从劣V类上升到IV类。滇池治理的复杂性要求法律制度的创新与突破。本文通过分析滇池保护立法的创新以及实践的成果，旨在为高原湖泊提供理论参考与实现路径。一、立法创新的相应概述立法是特定国家机关依照法定程序制定、修改或废止法律规范的活动，其核心在于通过制度设计对社会资源与利益进行初次分配，确立行为准则并保障实施。创新指通过突破传统思维定势，利用现有资源创造新事物或改进既有模式，以实现社会效益或经济价值提升的行为。立法创新是立法活动与创新思维的深度融合，指立法机关在遵循法治原则基础上，通过制度创设或规则重构，回应社会发展新需求并提升治理效能的实践过程。创新性是立法创新的显著特征，以规制地方性事务为主要内容。注重解决带有特殊元素的立法实践问题、推动地方法律制度不断完善、为国家立法提供有益借鉴。习近平总书记反复强调“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障”REF_Ref764\r\h[20]，环境保护立法要贯彻“法治兴则国家兴，法治衰则国家乱”的法治思想。立法创新是法治发展的必然，滇池环境保护立法创新是滇池水环境保护发展的动力，立法创新是法治建设适应时代变革、回应社会需求的核心驱动力，满足法治能够保障重大改革、社会的精细化需求、民众关注的焦点问题的需要。二、滇池环境保护立法的历史演变（一）初期立法阶段（1988-2002）滇池保护立法始于上世纪80年代，1988年昆明市第八届人民代表大会常务委员会第十六次会议通过了《滇池保护条例》这是中国第一部针对高原湖泊保护的地方性法规，该条例的出台标志着滇池保护工作正式进入法制化轨道，该条例主要围绕滇池的水污染防治资源保护和生态修复展开，初步建立了滇池流域的管理框架，明确各级政府相关部门的职责。该条例对于立法的发展了一大步但是对于实现滇池水系环境保护的作用却很小。但是该条例的实施没有得到其所期望的成果，滇池污染问题甚至有进一步恶化的趋势。立法机关在审议中发现，《滇池保护条例》现行版本在制度设计层面存在若干亟待完善的环节，具体表现为五大核心议题：水体资源总量调控与运行水位管理缺乏科学论证依据、湖滨生态缓冲区域界定存在偏差、水质评价指标体系尚未形成统一标准、流域农业生产活动产生的面源污染管控成效有限、跨部门协同治理机制运行不畅以及环境违法惩戒措施威慑力不足。（二）修订与完善阶段（2002-2018）2002年条例进行了首次修正，进一步细化了滇池的管理措施强化了水污染防治和生态修复的具体要求，新修订的法规集中彰显了强化生态保护与综合治理的核心理念，确立了“系统规划、统筹监管、依法从严、综合施策、科学开发、协同共进”的生态维护方针，致力于推动生态、社会与经济多重效益的协同发展。根据法规要求，滇池流域行政执法机构在指定区域内统一实施涉水事务、航运管理等领域的行政处罚职能，并制定了具体处罚细则。该法规新增了限制城市扩张与人口激增、农业非点源污染防控等专项条款，同时强化了科研攻关与综合治理经费保障。通过统筹规划滇池资源开发与利用，法规确立了生态保护优先与科学管理相结合的原则，构建起涵盖水域治理、岸线管控、流域协调的综合管理体系，从而夯实了滇池生态治理的法治基础。过去存在的诸多问题在新制度推行后仍未得到妥善解决，各方利益冲突依然十分突出。2008年5月成立起草小组，新的条例实行流域管理提高管理权限，实行分级管理，设立滇池排污收费制度，最大限度恢复滇池自我净化功能，严格法律责任。2013年条例再次修订并颁布实施，新增了流域综合治理生态红线划定等内容，强调了滇池生态系统的整体保护。2018年，条例进行了局部修订重点加强了法律责任条款明确了违法行为的处罚措施进一步提升了条例的可操作性。滇池水质至此的到明显改善。（三）新时代立法创新（2023）2023年《云南省滇池保护条例》进行全面修订，2024年一月正式实施，以绿水青山就是金山银山为核心理念强调生态优先绿色发展，明确滇池保护与经济社会高质量发展的协调路径，划定生态红线和生态黄线，新的生态管控空间。入湖河道实行名录管理以及属地管理，以湖滨生态红线为界实行分段保护管理，实施河（湖）长制、公众参与机制，强调利用现代科技手段，改进水环境质量监测网络，实施生态修复工程等全面提升坚持保护的科技水平。明确规定省人民政府、区人民政府、乡镇人民政府的权利义务，将关键领导干部的权利关进制度的笼子。三、立法内容上的创新滇池作为中国西南地区重要的生态屏障，其环境保护立法在近年来取得了显著进展，滇池保护立法内容上的创新对滇池水环境保护有重要意义。（一）在滇池保护的过程中进行管理机制的创新实施流域一体化管理机制，创新性实行跨区域协调机制，组建昆明市滇池管理局，统筹昆明市及周边县区的治理工作，打破行政区划壁垒，实现流域内统一规划、统一标准、统一监测、统一执法。升级河（湖）长制，创新实施“河湖长+检察长”、“河湖长+警长”机制，多部门协力共治，有效提高水质达标率。1.执法司法联动，推动河湖生态保护工作2017年末，昆明市全面推行河长制体系，随后将工作重心转移至"落实行动、彰显成效"的实践阶段。为贯彻省级政策部署，强化"河（湖）长+检察长"协同机制效能，促进河（湖）长制从形式规范转向实质运作，着力破解河湖管护中存在的法治建设短板，该市颁布实施《昆明市"河（湖）长+检察长"协作机制实施办法（试行）》。该办法着力构建协同高效、监管严密、保护有力的河湖生态协同治理体系，合力推进水域生态保护取得突破性进展。河（湖）长办公室在制定年度计划时，主动邀请检察机关参与年度规划制定或重大决策咨询。针对重点水域实施联动管护机制，强化行政执法与司法保障的衔接配合。针对上级交办的重大河湖公益诉讼案件，检察机关与河（湖）长办公室联合督办。发现损害公共利益的案件线索时及时向检察机关移送备案。检察机关对办理的具有重大社会影响的河湖公益诉讼案件时建立案件进展实时通报与信息反馈机制。2.部门协调联动，为河湖生态保护注入新活力2021年以来，省河长办、省公安厅联合印发相关办法和规范，全面推行“河（湖）长+警长”协作机制，旨在加强部门协调联动、信息共享、队伍共建，为保护云南的河湖生态环境注入新活力。主要任务是加强部门协调联动、信息共享、队伍共建，广泛开展联合巡护、联合执法和宣传教育活动，保护河湖生态环境。由昆明市公安局水上治安分局构建的河（湖）警长三级组织责任体系，突出的点在于分级分段的管控，成立滇池“一湖一方案”精准整治工作领导小组，制定实施意见和责任清单强化与相关行政部门的沟通联系，建立信息互通、定期会商、疑难案件会诊等机制，完善公安、水务、滇管、渔政联合执法机制，形成“治水”执法保障格局。滇池流域的生态补偿机制创新云南省昆明市从2017年在滇池流域开展地区间横向生态补偿机制，《滇池保护条例》对县级以上人民政府在生态补偿方面做出了规定。生态补偿机制创新，让完成不到位水污染治理的县区对相邻县区给予经济补偿，鼓励部分地区利用资金补偿开展跨流域生态保护补偿试点。该机制与《滇池保护条例》共同推进流域水环境保护治理工作，落实河道保护治理主体责任，提升断面水质，拓宽了保护治理资金渠道REF_Ref13139\r\h[18]，提高保护治理的精准性。1.生态补偿与保护目标相衔接，落实河道保护治理主体责任对于未能满足河道断面水质监测指标或年度污水整治目标的责任主体，需支付生态补偿费用；反之，对于实现水质达标并通过提升至少一个等级的责任主体，将给予相应的生态奖励资金。2.生态补偿和断面污染量相关联昆明市将各县（市）区及开发园区间河道交界处和湖口断面设定为监测断面，监测污染物浓度。生态补偿金数额依据这三项污染物的监测数据综合计算得出，对于未按时完成年度污水治理目标的区域按照其未完成总量的20%缴纳生态补偿金。相关条例同时明确要求，污染物浓度必须达到国家及地方水污染物排放标准，对未达标的处理单位将依法实施行政处罚。3.生态补偿与保护治理相促进为确保河长生态补偿机制在河道水生态系统的保护、治理与修复中发挥持续推动作用，相关制度作出具体安排：缴纳的补偿金上游专用于下游水环境治理；规定入湖断面水质未达标或者未完成任务的县区，补偿金首先投入流域河道水环境治理）；市级统筹的生态补偿资金重点奖励考核断面水质优于目标的县（区），并定向支持河道水环境保护相关项目REF_Ref27778\r\h[19]。4.生态补偿与地方领导责任相挂钩为强化地方人民政府河道水环境治理职责的有效执行，依据环保领域"党政同责"原则，对于被划入生态补偿实施范围的县（区）党政主要领导干部及分管负责人，将按照其管辖区域内年度水质监测断面未达标的频次占比，对应核减相关人员年度综合考核奖励资金。该机制通过建立生态补偿评估结果与领导干部责任追究的联动体系，实现了环境治理问责制度的创新性突破。（三）“两线”划“三区”，生态空间管控的创新从“末端治理”到“全过程控制”，强化生态空间管控，立法增设“规划与管控”专章，划定三级保护线。划定湖滨生态红线、湖泊生态黄线将滇池流域划分为生态保护核心区、生态保护缓冲区和绿色发展区。把生态保护原则融入条例，将各区的管控和制度、禁止行为、特殊活动批准列入专章。不同的区域根据其必要性实行相应程度的管控机制，提升法律的针对性和能动性。1.生态保护核心区实行最严格的生态管控生态保护核心区实行正面清单管控，除合法合规的和与滇池治理有关的设施建筑以外逐步退出，原住民逐步迁出，将建设污水处理设施，确保不让垃圾污水入湖纳入条例，精确解决核心区暂不具备退出条件的居民等产生的污水问题，切断污水入湖。禁止与滇池保护无关的建设活动，合法合规的项目也需经政府批准。也将“禁止露营、野炊、烧烤、篝火”等等，这类日常生活可能对滇池造成污染的行为进行明确规定，并且对违反核心区禁止行为的人明确规定了法律责任。2.生态保护缓冲区，把控放宽力度生态保护缓冲区实行负面清单管控，在严格管控下兼顾部分经济发展。与生态功能定位不符的有序退出，集镇空间只减不增但是可以在严格管控上进行修缮，禁止的行为针对新建的具体种类的建筑、入湖河道养殖等。3.绿色发展区，保护和发展共赢绿色发展区对开发力度进行控制，以提升生态涵养功能促进富民就业为重点，建设生态特色城镇和美丽乡村，是发展和保护环境的共同推进。法律规定的禁止行为相对宽松，主要是对排污、动植物保护等方面的规定。四、立法创新在实践中的成效（一）滇池环境保护的立法创新通过实践的检验凸显出其立法的显著优势昆明市滇池管理局创新性推行“河湖长+检察长”合作机制。昆明市执法工作人员对滇池开展常态化巡查的过程中发现，昆明某造纸企业被查实在螳螂川流域违规设置隐蔽排污设施非法排放工业废水。属地河长制办公室将该线索移交至西山区检察机关后，司法机关依法启动刑事附带民事公益诉讼程序。经法院审理，涉事企业及其法定代表人被判决承担生态环境修复义务及相应法律责任。生态环境主管部门同步作出责令立即停止违法排污行为，并处以百万元级环境行政处罚的行政决定。该案推动建立了河湖长制机构与检察机关常态化信息互通机制，明确要求各级河长办定期向检察系统通报滇池流域重大治理规划、突发环境事件及涉水舆情等重要工作动态。“河湖长+检察长”制度在河湖管理和保护中实践展现出多方面的优点，其强化法律监督与行政执法的衔接，以及提升了河湖治理的法治化水平，形成治理合力。还增强公众参与与宣传效果，通过典型案例的公开审理和普法宣传，增强了公众的法治意识和环保责任感，在一些地区，该制度还扩展到跨区域的河流和湖泊管理，建立了跨区域的检察协作机制，有效解决了“上下游不同步、左右岸不同行”的问题，推动了流域系统的综合治理。（二）通过实施滇池流域河道生态补偿机制取得了以下成效首先，属地管理职责得到强化。河道生态补偿机制切实推动了责任区域水环境保护工作，各县区政府及开发园区管委会着力推进清淤疏浚工程，系统开展排污口规范化整治，统筹实施河道综合治理项目，强化水政执法监管效能，有效提升了水域生态环境质量。生态环境、水利、水文等多源数据实现互联互通，构建了河道治理的数字化支撑平台。其次，科学治污决策体系逐步完善。为保障补偿机制运行，全域布设智能化监测站点，实时追踪各断面水文参数动态变化，形成污染源解析数据库。通过建立水质异常溯源追责体系，实现治理措施与监测指标的动态关联，确保问题及时发现、成因精准识别、整改闭环管理。其次，断面水质得到明显改善。实施河道生态补偿以后，从2019年8月份考核的情况看，在入滇河道断面水质已经达标的占77%，不达标的断面水质也在逐步改善。而且进一步拓宽滇池保护治理的资金渠道，从2017年起生态补偿金的缴纳数额也在增加。收缴的生态补偿金专项全部用于滇池保护治理，为滇池保护治理提供资金支持。滇池生态补偿机制经过两年多的科学施策与系统治理，湖区水环境质量实现显著提升。监测数据显示，该流域主要污染物浓度呈现阶梯式下降趋势，水体透明度与自净能力同步增强，反映出综合治理措施对湖泊生态修复产生了积极效应。（三）两线三区的，生态空间管控优秀成果2022年，云南省正式确立两条生态线，将流域范围划分为三大功能区域，相关管理细则被纳入2024年新修订实施的《云南省滇池保护条例》。经过系统治理，滇池水体质量自2018年首次达到Ⅳ类标准以来，水质已连续七年维持在这一等级。通过实施污染源头管控、截污管网建设及植被恢复工程等综合治理方案，有效阻断了污染物流入水体，实现了水环境质量的持续向好。生态系统的修复使得滇池生物群落显著复苏，植物种类由232种增至303种，对水质敏感的物种重新被发现；观测到的鸟类数量攀升，曾一度绝迹的滇池金线鲃、高背鲫等6种本土鱼种已成功实现种群重建。空间格局的优化促进“湖进城退”，滇池生态保护核心区陆域面积面积增加了24.31平方公里，、内陆域面积增加了54.50平方公里，实现了“湖进城退”的巨大转变，为滇池生态系统留出了宝贵的生存空间。滇池保护核心区以滇池绿道为物理分界线，绿道围合面积扩张了原一级保护区的面积，通过生态空间的合理划定管控，构建了环湖生态网络的治理屏障。五、立法创新在实践中面临的困境近年来滇池流域逐步构建起较为健全的法律框架，《滇池保护条例》作为区域性湖泊治理的标杆性法规，通过确立严格的生态红线管理制度，使得该水域生态质量较二十世纪末期得到显著改善。虽然当前已形成涵盖流域保护与生态修复的多层次法规体系，但在具体实施过程中仍暴露出一些现实问题。（一）立法生态化不足立法生态化指的是各种不同的法律部门在立法的过程中均应考虑国家在环境、污染、利用和自然资源方面的生态要求，都要制定相应的法律规范，对生态社会关系进行调整REF_Ref8632\r\h[16]。我国现行环境保护法律体系主要依据环境要素和功能作为分类标准，滇池流域相关法规的生态化转型程度有待提升。实现法律体系的生态化进程需从立法理念的更新、思维模式的转变以及法律体系的整合三方面协同推进。REF_Ref7450\r\h[4]目前国家级别的《水法》与《水污染防治法》，以及地方性法规《滇池保护条例》等法律文本，均侧重于单一环境要素或特定功能的规范，未能充分体现将自然环境视为有机整体的立法原则。这种分散式立法架构忽视了生态系统整体性保护的重要性，难以满足综合性生态治理的现实需求。在立法价值取向上，现行生态法治体系中的规范框架、基本原则与保障措施尚未充分贯彻人与自然和谐共生的价值理念，未能有效平衡环境保护与经济社会发展的辩证关系。马克思主义自然哲学强调人类生存发展对自然界的依存性，习近平总书记立足中国生态治理实践，创新性提出"绿水青山就是金山银山"的生态发展观，科学阐释了生态保护与经济发展之间相互依存、互为支撑的有机联系，将马克思主义生态理论提升到新的实践维度。在立法思维上，法治思维和生态思维不能高度融合。习近平生态文明思想根植于中国优秀传统生态文化，运用传统文化中的生态智慧，强调“尊重自然、顺应自然、保护自然”，把自然生态同人类文明联系起来，深刻阐述了人与自然和谐共生的内在规律和本质的要求。现有的滇池流域法律法规停留在法治思维层面，没有体现生态文明理念的要求。（二）滇池保护相关部门之间利益博弈不同立法机构的多元性导致部门本位主义倾向明显，这使得全局性利益考量容易产生疏漏。以生态环境主管部门为例，其在履行立法职责时通常聚焦于污染防治与生态修复领域，却对自然资源资产化利用路径缺乏系统规划，使得生态资源的经济效益未能充分释放，难以转化为惠民富民的现实成果。反观水利、林业、自然资源及农业农村等职能部门，在制定法规时可能倾向于优先考虑经济指标，将生态保护条款简化为框架性表述，这种立法价值取向的偏差导致滇池流域生态系统完整性保护面临制度性障碍。多部门管理导致权责交叉，如环保部门与水务、城建等部门在污染治理中存在“有利相争、无利推诿”现象。2016年中央环保督察曾曝光，晋宁区相关部门对长腰山违建项目拒不执行整改要求，暴露出地方保护主义与部门利益勾连。在经济利益驱动下的政策规避，部分部门通过审批权谋取私利，如允许在二级保护区建设“生态旅游项目”实为房地产开发，形成“以权谋私-虚假整改”的恶性循环。2021年通报的滇池违建别墅群，正是监管部门选择性执法的典型案例。流域管理与行政分割的冲突，滇池流域涉及昆明市6区及曲靖市，但《条例》未明确跨区域协调机制，导致“多头管理、各自为政”。如牛栏江引水工程周边企业偷排污水，却因管辖权不清难以追责。（三）自由裁量权边界不清法律授权过于宽泛，原《云南省滇池保护条例》对“生态旅游”“文化项目”等概念界定模糊，导致地方政府以“生态项目”之名行房地产开发之实。自由裁量权失控。处罚标准弹性过大，原条例规定违法排污最高罚款10万元，但未明确具体情节认定标准。例如，对长腰山违建项目仅处以“限期拆除”等象征性处罚，实际执行中屡屡落空。出现选择性执法现象，2016年中央环保督察指出，晋宁区对侵占一级保护区的行为“选择性忽视”，直至2021年督察组介入才启动整改。破解实践中困境的对策（一）提高立法生态化从立法理念、立法思维、立法体系三个方面着手，注重以法律原则、保障机制和法律制度为内容的立法理念，立法思维上把尊重自然放在首位，同时协调人与自然、环境与经济。法律体系的生态化，意味着要运用生态思维来开展环境立法工作，滇池环境保护立法要将生态理念融入到环境法律之中，从而提高其立法生态化。最基本的是要做到善待自然、尊重自然和保护自然。习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调，坚持以人民为中心，牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，要把建设美丽中国摆在强国建设、民族复兴的突出位置，推动城乡人居环境明显改善、美丽中国建设，以高品质生态环境支撑高质量发展，加快推进人与自然和谐共生的现代化REF_Ref10912\r\h[17]。将提高立法理念的生态化在滇池流域相关法律的原则、责任、制度等方面充分体现以人为本，遵循人与自然和谐共生的立法理念。将立法思维和生态思维高度融合，生态思维是环境立法生态化的本质内涵。贯彻落实习近平生态文明思想，将“绿水青山就是金山银山”“人与自然和谐共生”的生态思维融入道生态保护立法当中。（二）侧重治理，协同共治滇池治理的深层矛盾本质是发展模式转型期的制度博弈。破解之道需从"管理"转向"治理"，通过立法创新利益分配机制、培育多元主体参与，最终实现从"部门博弈"到"系统共治"的转变。加大推行"河长+检察长"制，将检察监督嵌入执法链条。完善利益平衡机制，建立生态补偿财政转移支付制度，对限制开发区实施横向补偿。深入探索"污染者付费+受益者补偿"模式，如对入湖河道沿线企业征收生态税。强化制度刚性约束，修订《条例》时明确"生态红线"法律地位，禁止任何名义的突破性开发引入"终身追责"条款，对违规审批项目实行倒查问责。推动多元共治格局建立企业环境信用评价体系，将违规记录纳入全国信用信息平台。培育民间环保组织，如"滇池卫士"志愿者队伍已发展至2000余人，形成社会监督网络。（三）明确权力边界，压缩自由裁量空间面对这一困境，应当在权利配置上下功夫，明确权力边界。将流域的主要管理规范做出整合，统一行使流域规划、项目审批等核心权力，打破部门壁垒。细化裁量基准，制定实施细则，按违法情节划分1-5级处罚标准。严格管控处罚力度，让违法者造成的违法行为得到更为适当的处罚，避免处罚过当的同时也限制逃避责任的发生。进行制度创新，压缩自由裁量空间。推行“数字监管”，加强对数据录入的要求。建立滇池生态监测大数据平台，实时公开水质、排污数据。开放监督平台，加强群众监督。对重点企业安装智能监控设备，自动触发预警和执法响应。实施“综合执法+检察监督”，整合环保、水务、自然资源等部门执法权，滇池管理综合行政执法局工作落实到位，检察机关设立驻点办公室，对执法过程全程监督。七、结语滇池环境保护立法创新作为我国流域治理法治化进程的重要实践，体现出地方立法的探索精神，也反映出生态环境治理中制度设计与执行中存在的挑战。本文通过对滇池环境保护立法的历史演变、内容创新、实践成效及现实困境的分析，揭示了立法创新在推动生态保护与区域协调发展中的作用，同时也暴露出立法生态化、部门不协调等不足之处。生态环境立法的生命力在于动态适应性与实践回应性。只有将立法创新扎根于现实治理需求，平衡好利益分配与权责关系，才能实现“良法”与“善治”。滇池环境保护立法的完善，不仅需要本土经验的总结升华，更需吸收国内外先进流域立法智慧，最终形成兼具科学性与可操作性同时有契合地域性的“滇池方案”，推动为我国生态文明建设的发展。

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