生态示范区建设规划报告编写刍议

年4月19日生态示范区建设规划报告编写刍议文档仅供参考，不当之处，请联系改正。生态示范区建设规划报告编写刍议曹曼（青岛天人环境工程有限公司，青岛，266071）[摘要]本文概述了生态示范区建设规划报告编制现状、存在问题与改进办法，并提出了新的指标与标准体系。[关键词]生态示范区，建设，规划，指标体系，报告编写。前言生态安全与可持续发展问题，已引起世界各国的高度重视。中国自1995年以来，相继出台了关于生态城、镇、区建设的政策与规范[1-5]，特别是洪水和沙尘暴灾害的出现，加快了有关政策的出台和实施，国家已批准了200多个生态示范省、市、县、区试点，各地都开始了规划报告编制的准备工作。生态示范区建设政策出台执行的快，相对应的应用研究和专业服务机构滞后，有关文献报道多是生态示范区建设的理论[6]，生态城市与人居环境概念、建设规划方法和指标体系的研究[7-12],决定了该行业现处于不规范的起步摸索阶段。传统规划方法、规划理论已不适应发展的需要，及时总结现阶段生态规划的实践经验，指出存在的问题，并提出改进完善办法，制订新的规范与指标体系，是业内人士的一项重要任务。其意义远不在报告编制本身，是整个城市、县、区的规划建设和生态环境改进的纲领依据，意义作用不亚于“十五”规划。本文对生态示范区建设规划报告编制现状与存在问题进行分析，在此基础上提出了相应的改进办法和新的指标与标准体系，以抛砖引玉。2、报告编制现状与存在问题2.1编制现状总起来说，是处于不规范的起步摸索阶段，从以下几个方面说明之。（1）编制目的，多是为了地方经济发展的需要，跟上时代发展的步伐，树立地方形象，维护地方资源优势。个别是为了申请国家专项扶持资金，或为了名声政绩，或是为了应付政策需要。（2）编制依据，多是按国家环保总局编制的规范文本，《全国生态示范区建设编制规划培训教材》[1],以下简称《规范》，个别结合当地情况和编制者的特长，增加了新的标准内容。（3）编制单位，多是委托当地大学有关专业教师、相关研究机构和国家生态中心和环科所院，同时本地环保局参与编写；少部分是由本地环保局主持编写。（4）委托方式，多是当地政府机构（如环保局），与上述编制单位下委托书，委托方常是双重身份（既是运动员又是裁判），编制费几万到几十万不等。（5）编制方法，多是按《规范》文本格式内容要求编写，由编制单位列出需要资料清单，交当地政府有关单位（如环保局）负责收集，编制单位汇总提炼拿出初稿，交地方政府成立临时领导小组讨论，修改完善定稿后提交地方人大审议经过。（6）内容格式，多是按《规范》文本格式内容要求编写，只是不同地区各项内容的多少或有无不同而已，一般都包括①基本情况，②制约可持续发展主要因素识别，③指导思想和规划目标，④区域划分，⑤主要建设领域和重要任务，⑥保障措施，⑦经费概算和效益分析等几项内容。（7）验收方式，地方政府分管部门（多是环保局），向省或国家环保总局申请，由省或国家环保总局自然保护处或司，邀请并委托有关专家召开现场评审会，专家意见即为验收结论，一般都可经过或略加修改后经过。（8）使用方法，多是作为地方政府做决策的参考文件，部分搞规划时用作科学依据，少部分经过评审并拿到国家专项补贴后冷落一边。2、2存在问题任何新生事物的开始都存在这样那样的问题，这是正常的，无须责怪，只要及时发现不足，这是完善提高进步的前提。现就存在的主要问题总结如下，以便提高。（1）目的不纯洁，有短期打算和表现行为。生态建设以可持续发展思想为指导，以人与自然相和谐为价值取向[7]，是一个长期的、持续的发展过程，见效慢，涉及到每个人观念的转变，不是一届或几届政府能完成的，是一个复杂的系统工程，各环节要素间相互关联，缺一个环节也达不到预期目的。（2）依据标准系统不建全。《规范》文本中标准体系是1995年是某个领域的专家提出的，1998年只对个别标准进行了调整，指标体系偏重于单一的农业型生态示范区，用在工业城市化、旅游等复合生态系统型示范区规划是不合理的。况且，各地的自然资源客观环境不同，用一个完全统一的标准也是不现实的。（3）编制单位选择不合适。规划报告编制是专业咨询服务公司的经营范围，是一种企业性质的经营行为。非经营性高校、研究院所无此职能或相应资质，缺少服务意识和经验，偏向理论研究，此委托无法律效力，显然此选择是不合适的。（4）委托方式与商业规则不符。交易双方需在委托书或合同书中界定清楚，委托内容标的、双方责任、验收方式标准、违约责任与赔偿办法等，合同书中无这些内容或界定不清，就是一个不符合商业规则的委托，更何况委托方同时又是被委托方的一员，即当裁判又当运动员。（5）编制方法不严谨、不科学。编制所需数据资料能够委托当地政府提供，但应界定清楚政府不对所有数据承担法律责任，编制单位要对此数据核实确认无误后方可使用；编制过程中能够广泛征求政府领导的意见，都要依科学为最终依据，不能用权力和个人意志来代替科学。（6）方案内容不全，主题或主线不突出，缺乏可操作性。受《规范》的影响，内容仍以农业为主，偏说理轻操作。生态规划的对象是复合生态系统，主要内容包括社会、经济和环境三个方面，其中经济是中心[13]。构建经济中心的理论依据是循环经济，和当地的核心优势或核心竞争力。因而，分析当地的核心竞争力，按循环经济理论构建产业链，应是本报告的主线。规划要求社会、经济、环境三者兼顾，并突出重点；每项规划内容和目标的制定都要符合当地的实际情况，并有相对应的实施方案和管理改进办法，这些都是当前报告中所欠缺的。如对海岛地区生态规划仍按《规范》大谈农业，不谈海洋经济，显然是不合理的。（7）验收方式不够完善，难以保证质量。验收应由政府职能部门委托具备此资格的中介机构去完成，因当前生态规划在国内处于起步阶段，一般的做法是委托几个专家组成专家组，用1-2天的时间，审定如此重要而又复杂的规划并形成个意见，而此意见无法律效力，专家本人不承担法律责任，结果是达不到应有的效果。形成了委托与被委托双方，共同争取通关的不可思议的局面。特别是当前专家组知识结构单一，专家组长一般在某个领域是权威、专家，因此更需要善于采纳各专家意见，并进一步综合提升的复合型专家，当前要达到理想的效果是不现实也是做不到的。（8）使用办法有误，规划是长远发展计划，“十五”规划是近期阶段性计划。二者的关系是：“十五“规划应以本规划为科学依据，本规划经过“十五”规划的执行来完善。1996年八届人大四次会议制定的国民经济和社会发展“九五”计划及远景目标纲要中，明确表示中国从“九五”起要实施可持续发展战略[11]。因而，将本规划视为“十五”规划的补充或参考依据，甚至冷落一旁，更谈不上不定期完善，显然是错误的。3、建立新的指标与标准体系现行指标是1995年制定，主要包括社会经济发展和生态环境保护两大方面，是以占多数的以农村为主的建设试点地区为对象编制的，城镇型、牧业型、林业型、工矿型、旅游型、企业型等有几项或多项指标不适用。近期的研究集中在生态和笼统的示范区规划上，缺少对地方特点的定位分析和细分或针对性的规划研究。规划报告的主要依据是指标与标准体系，该体系不准或有误规划就无从谈起。随着城市化进程速度的加快，城镇型、旅游型等类生态规划建设日益重要，建立与之相适应的指标和标准体系是首先要做的工作。各地的自然环境、经济结构和社会文化背景不同，相应的指标体系不可能完全相同，指标和标准体系应因区域或客观条件而异。生态建设过程是个持续发展过程，相应指标体系的标准也是发展变化的，指标和标准体系应是动态的。指标和标准体系还应体现以人为本的原则，具有相对稳定性、整体性、可操作性、层次性、一致性、目的性、可比性、先进性、合理性和科学性等。据此，提出生态示范区建设的指标与标准体系框架，如下图1一级指标二级指标三级指标致参考标准阶段目标就业率————刑事案件发生率————劳动福利占工资比重————社会稳定度平均期望寿命————地区常见病发病率————离婚率————防灾能力————人口自然增长率————优势技术人员总数————人力资源（本）高、中、初级比例————千人拥有初中文化程度人数————千人拥有藏书量————人均生活年用量————社会人均生活日用水量————资源配置家用燃气普及率————电话机普及率————蔬菜、乳、蛋自给率————中等教育普及率————网络普及率文化遗产级数文化信息信息量参数生态文化普及率市容美誉度人均公建用地————人均道路面积————公共设施千人拥有商业餐饮网点数————千人拥有医院床位数————文体设施服务人员数————人口密度————居住条件人均居住面积————建筑密度————二类居住用地比重————人均GDP————GDP增长率————收入能力投资收益率————人均收入————人均收入年增长率————人均教育投资额————住宅投资占GDP比重————经济基础投资企业固定资产投资占GDP比重————环保投资占GDP比重————公共设施投资占GDP比重————科技投入占GDP比重————一、二、三产业结构比————主业占总产值比例————产业结构产业链结构比————国家指令业占总产业比————农业收入结构（粮经比）————生态示范区指标与标准体系 生态资产盈亏率经济产投比————资源利用单位GDP能耗（t/万元）————单位GDP水耗（t/万元）————优势资源利用率————ISO14000达标率————循环能力产业链结构参数————循环经济参数————矿山土地复退率————矿山土地退化土地治理率————水土流失治理率————空气环境质量————环境质量噪声环境质量————水环境质量————工业污染污水排放达标率————城镇生活污水排放达标率————污染防治城镇固体废物处理达标率————化肥使用强度（折纯：KG/HM2）————环境农林病虫害综合防治率————农药使用强度（折纯：KG/HM2）————水回用率————优势资源综合利用率————综合利用秸杆综合利用率————畜禽粪便处理（资源化）率————农膜回收率————林木覆盖率————植被绿地分布均衡度————单位面积绿地活植物重量————人均绿地面积————物种丰富度（富集度）——生物多样性物种相对密度————食物链（网）稳定度————受保护土地面积————资源维护受保护基本农田面积————受保护优势资源恢复量————图1、生态示范区规划指标与标准体系该体系是跨学科、多层次的综合研究，需要多学科人员的共同参与[7]，特别是复合性人才的参与。上图1只是一个框架和思路，各地可根据自己实际情况或不同的发展阶段增减。对各指标的标准值，各地可参照“参考标准”制定适合自己的或不同阶段的目标值。参考标准和阶段目标可分近、中、远三个阶段，参考标准指国家规定标准或相近（似）地区或国家标准。4、报告编制方法改进建议4.1增加培训引入生态审计，真正让领导理解重视中国的行政管理体制，权力较集中，各地党、政一把手的嗜好，往往决定了当地的发展特色。各地领导和分管领导，对建设生态示范区重要性的正确理解和积极态度，是生态示范区建设规划和实施得以顺利进行的前提，否则将被搁浅或流于形式应付或为了个人政绩。让领导理解重视的方法有多种，不同领导理解的快慢和程度不同。可行的办法是对主要领导和分管领导进行专题培训，同时在党校教材中增加这部分内容，作为一项必学基础知识进行普及教育。让领导重视较好的办法，是对领导进行素质教育，以全局和长远利益，而不是个人名利得失，为决策依据。当然，根本办法是引入生态审计领导考核体系改进领导任免制度，使真正有能力素质好者选到领导岗位上，面对于这种有利于全局的生态规划建设，才会做出主动积极的反应和行动。4.2增加优势分析模式定位和循环过程，完善规划编制程序针对不同模式的生态示范区，编制规划方案时，需要界定示范区的模式，选用相应的指标与标准体系，规划程序中应增加核心优势和示范模式确定步骤，与发展主线或轴心的确定内容。另外，生态区建设是个持续发展的过程，规划方案编制工作无论细致到什么程度，也不可能做到完全与实际相符，况且许多客观因素是人所不能左右的。规划方案实施过程中，将逐步修改完善。规划方案的实施，推进了生态化进程，同时随着人类社会的进步发展，新的观念和技术不断出现，规划指标与标准体系也在不断改进更新，也需对规划方案进行不间断的改进完善。因此，方案编制程序是个分阶段进行循序渐进的过程，如下图2所示：调查、评价、预测调查、评价、预测核心优势与示范模式确定核心优势与示范模式确定可持续发展制约因素的识别可持续发展制约因素的识别确定依据、原则、主线和目标确定依据、原则、主线和目标提出主要建设领域和重点任务提出主要建设领域和重点任务保障措施与投资估算保障措施与投资估算分析评估分析评估方案优化方案优化方案确定方案确定实施阶段实施阶段图2生态规划编制程序3.3明确生态规划与政府报告和“十五”计划间的互为依据关系搞不清生态规划与政府报告和“十五”计划间的关系，将导致前者与后二者间的矛盾，是影响生态规划方案实施的主要原因之一。“十五“计划侧重点是阶段性经济和社会的发展，生态规划侧重点是社会、经济、环境的持续发展。生态规划是政府报告和“十五”计划的科学依据,政府报告和“十五”计划是生态规划内容进程的人为依据。互为依据,但性质不同。另外,政府报告和“十五”计划分别是一和五年的阶段性计划,生态规划是为实现持续发展长远目标计划的一部分或初级阶段。“十五“计划的素材是生态规划所必须的，“十五”计划的内容在不违背生态原则的前提下，生态规划应尽量采纳。生态规划完成后，“十五”计划应根据生态规划内容进行修改、校正，即对原计划注入生态的理念和原则。3.4以经济为轴心，抓住规划编制核心内容生态示范区建设的核心思想是可持续发展，可持续发展的主要内容包括社会、环境和经济三个方面，其中经济是基础或轴心[13]。要实现经济的可持续发展，关键是产业结构的调整。产业结构调整的理论依据，是核心竞争力和循环经济。规划方案的核心内容,应以经济发展为中心,以发挥地方自然资源核心竞争力的产业结构调整为主线来组织。规划报告编写不是素材的简单收集罗列，而是以可持续发展理论为核心，以空间经济学基本原理为支柱，以现代系统科学的理论和方法为基石，运用各种方法包括整体论与还原论，融贯与提炼，定量分析与定性分析，客观分析与主观感受，理论与悟性等[6]进行分析，归纳、综合、提炼的过程。因此,编制规划时应先确定其指标与标准体系和核心内容,以此为主线来进行报告内容的组织。具体说,除《规划》中所列内容外,还应增加以下几项内容:（1）地区发展历史，（2）核心优势分析，（3）生态系统模型，（4）食物链（网）模型，（5）三种生产模型[13]，（6）功能规划与演替动力分析，（7）主业分析与产业链建筑，（8）循环经济模型，（9）目标值制定依据与可行性分析，（10）生态文化与支撑网络建设，（11）建筑规划与人居环境[14]，（12）周边环境分析，（13）实施计划与改进完善措施，（14）监督管理与奖惩机制，（15）名词解释等。其中，（11）建筑规划有关报导中均未作为一项主要内容提出，作者认为室内装修与建筑规划要比绿化规划重要的多，因丑陋的建筑污染和严重的室内污染[15]是短时间内难以改变的，建筑是人融入自然的中间体，（人→建筑→自然）[14]，她皈依自然，同自然共生共荣。3.5制订有关法规制度，确保规划贯彻执行生态示范区规划是一项内容新、工作量大的庞大的系统工程，涉及到社会、环境、经济的各个方面。既要定性定向，又要定量定位；既要物质、能量、信息的综合，又要社会、经济、环境的藕合，又要生产、消费、还原功能的协调；既要时空、量质、构序的统筹，又要科学、哲学、工程学方法的联姻[6]；既要突出重点，又要全面系统；既要有阶段性目标，又要有长远规划。各子系统相互关联，相互交错，一个环节受阻，将会影响整个系统的运行。因此，如此庞大、复杂而又长远的系统工程，没有法律制度作保障是很难推行完成的，建议国家尽快出台有关法律制度，其内容至少应包括：①生态示范区申请和审批程序规定,②生态示范区建设条件和验收标准,③规划资格认定办法和上岗证制度,④规划程序和实施管理办法,⑤过程监督与验收管理规定,⑥违规处罚条例,⑦评价标准方法等。3.6采取临时补救措施，提高报告质量水平在新的、详细的编制规划和指标与标准体系未出台，相应的专业服务机构不规范之前，要保证、提高生态示范区规划方案编制的质量水平，需采取以下几种临时补救措施。①委托相对综合技术力量较强，或有整合社会各专业力量思想与能力的专业服务机构编写，并跟上过程交流沟通与综合智力应用监督。杜绝表面上看是一个大课题组，实际上是一个人在编科研报告的局面；②按本文2.1（6）和3.4规定基本内容验收，并注意重点是否突出，内容是否详细。常被忽略的基本内容是人力资源建设或人的生产，和产业结构调整与产业链建设。杜绝形成“十五”规划的翻版，或各地千篇一律的生态农业示范区型规划报告；③委托第三方专业人士检查指标体系是否生搬硬套，是否结合本地的实际情况增减，是否对本内生态规划发展方向起指挥棒作用。目标值是否切实，有无可行性分析等。杜绝拍脑袋凑数据现象；④对实施方案进行模拟，是否层次分明，逐条落实，责任到部门和个人，检查其可操作性。避免形成理论研究文章和说教式政府报告；⑤对验收方式和专家组的构成要严格把关，专家组要有不同学科、专业的人员参加，包括城市规划、经济管理、工业、农业、林业、水利、卫生、教育、建筑、地理、规划、生物、生态、环保等。专家不但有理论知识，更重要的是有实际运作经验。专家组长要是复合型人才，并具有很强的综合提炼能力。验收一周前要将报告发送到专家手中，并配上要求回答的书面问题，验收会上重点对有分歧的问题展开讨论；⑥重点工程建设是否与产业链规划一致，特别是当现存主业与产业链规划主业不一致时，重点工程建设不但要体现地方的特色，而且还要考虑产业链的培育和形成过程。避免迎合短期效益行为，不顾持续发展的