我国行政垄断立法规制的困境与突破：理论、实践与展望

我国行政垄断立法规制的困境与突破：理论、实践与展望一、引言1.1研究背景与意义1.1.1研究背景在我国经济发展进程中，行政垄断现象长期存在且形式多样，对市场经济的健康发展造成了显著的阻碍。地方保护主义作为行政垄断的典型表现之一，在部分地区屡见不鲜。一些地方政府为保护本地企业和经济利益，以行政命令或下发文件的形式，用强制手段来扶持本地企业和产品，限定或变相限定本地企业、单位或个人只能经营、购买、使用本地产品或者只能接受本地企业、其他经济组织或个人提供的服务。例如，乌鲁木齐市新市区二工街道办事处发文规定新啤集团为其辖区内铁路局夜市啤酒的惟一经销商，所有摊主只许销售新疆啤酒这一种产品；新疆生产建设兵团农七师、农八师规定主要工程项目都应由兵团建工企业承揽，农七师还要求所有工程项目使用的钢门窗必须是该师某企业的产品。这种行为限制了外地企业和产品进入本地市场，阻碍了市场的自由竞争，使得本地企业缺乏竞争压力，难以提升产品质量和服务水平，也剥夺了消费者自由选择产品和服务的权利。抬高外地产品和服务进入本地的“门槛”。对外地产品或服务提出比本地产品或服务更高的技术要求，或以重复检验、重复认证等技术措施，增加外地产品进入本地市场的成本，来限制外地产品或服务进入本地市场；增加歧视性收费项目，对外地商品或服务的进入规定歧视性价格，或者实行歧视性收费标准，以削弱外地商品在本地的竞争力，有的地方甚至对外地生产的轿车进入本地市场实行不同标准的入籍费；限制本地商业机构销售外地某些产品，采取专门针对外地产品或服务的专营、专卖、许可等手段，甚至不准本地商业机构经销外地的某些产品，一经发现，轻则没收，重则罚款，甚至吊销营业执照；在道路、车站、港口、航空港或本行政区域边界设置关卡，以查扣等手段阻碍外地产品进入本地。这些行为严重破坏了市场的统一性和公平竞争环境，导致资源无法按照市场规律进行有效配置，降低了经济运行效率。在特定行业，行政干预也较为突出。在一些具有自然垄断属性或涉及国计民生的行业，如烟草专卖、酒类专卖、邮政、电信、电力等部门，由于政企不分的问题没有彻底解决，一些政府机构既行使政府的行政管理职能，又直接参与营利性的生产经营性活动。这些机构为了增加部门利益，利用其“一套班子、两块牌子”的特殊身份或在市场中已经具有的独占地位，实行行业垄断，限制其他企业，特别是外地企业的产品参与市场竞争。受部门利益驱动，一些行政管理部门强制企业或消费者购买指定的商品或服务的行为也时有发生，如卫生防疫部门利用颁发卫生许可证的权力，强制要求经营者购买其指定的消毒柜、消毒液；公安消防部门限定用户购买其指定的消防器材；城市建设管理部门规定路牌广告只能由某家广告公司制作发布等等。这种行政干预不仅破坏了市场竞争的公平性，也容易滋生腐败现象，损害了公共利益。随着我国经济体制改革的不断深入和市场经济的发展，行政垄断的弊端愈发凸显。它阻碍了市场机制的有效运行，抑制了企业的创新活力和竞争力提升，损害了消费者的利益，也不利于经济的可持续发展和高质量增长。因此，加强对行政垄断的立法规制，成为完善我国市场经济体制、促进经济健康发展的迫切需求。1.1.2研究意义完善行政垄断立法规制对我国经济社会发展具有多方面的重要意义。从促进市场公平竞争的角度来看，公平竞争是市场经济的核心，只有在公平竞争的环境下，企业才能充分发挥自身优势，通过创新、提高效率等方式来提升竞争力，实现资源的优化配置。行政垄断通过行政权力干预市场，破坏了公平竞争的环境，使得一些企业凭借行政权力获得垄断地位，而其他企业则无法获得公平竞争的机会。完善行政垄断立法规制，能够明确行政权力的边界，禁止行政机关滥用行政权力排除、限制竞争，从而为各类企业创造公平竞争的市场环境，激发市场活力，促进经济的健康发展。保护消费者权益是市场经济发展的重要目标之一。行政垄断往往导致市场失灵，限制了市场竞争，使得消费者无法获得更多、更好的产品和服务，还可能面临价格上涨、质量下降等问题。当行政垄断企业控制市场时，消费者由于缺乏其他选择，只能被迫接受高价和低质量的产品或服务。通过完善行政垄断立法规制，能够打破行政垄断，促进市场竞争，使消费者能够在竞争的市场中获得更多的选择，享受到质优价廉的产品和服务，从而切实保护消费者的合法权益。推动经济高质量发展是我国当前经济发展的核心任务。行政垄断限制了市场的发展和创新，阻碍了经济的健康发展，使得一些企业无法获得更好的发展机会。完善行政垄断立法规制，能够消除行政垄断对市场的阻碍，促进生产要素的自由流动和优化配置，鼓励企业加大创新投入，提高生产效率，推动产业升级和经济结构调整，从而为经济高质量发展提供有力保障。在一个没有行政垄断干扰的市场中，企业能够更加专注于技术创新和产品升级，提高自身的核心竞争力，推动整个经济向高质量发展阶段迈进。1.2国内外研究综述国外在行政垄断规制方面的研究成果较为丰富，美国和欧盟的相关经验颇具代表性。美国作为市场经济高度发达的国家，在反垄断领域拥有悠久的历史和完善的法律体系。其反垄断法律基础包括《谢尔曼法》《克莱顿法》和《联邦贸易委员会法》及相应修正案，采取分散立法模式，执法层面采用行政和私人并行的反垄断执法模式。美国司法部和联邦贸易委员会可从公共利益出发调查企业违法行为并向法院提起诉讼，同时，认为自身利益受垄断行为侵害的居民和企业也能直接向法院起诉相关企业。在面对行政垄断问题时，美国通过一系列法律和判例来规范政府行为，防止政府权力对市场竞争的不当干预，强调以消费者福利为核心目标，注重对市场竞争秩序的维护和创新活力的激发。例如，在一些涉及地方政府通过行政手段限制市场竞争的案例中，法院依据相关法律对政府行为进行审查，判定其是否构成行政垄断，若构成则要求政府采取措施恢复市场竞争。欧盟同样重视对行政垄断的规制，其竞争法体系在保障市场统一和公平竞争方面发挥着关键作用。欧盟竞争法不仅关注企业的垄断行为，也对成员国政府可能实施的限制竞争的行政行为进行严格监管。欧盟通过发布指令、条例等方式，要求成员国消除市场壁垒，促进商品、服务、资本和人员的自由流动。对于成员国违反竞争规则的行政垄断行为，欧盟委员会有权进行调查和处罚，包括责令改正、处以罚款等措施。在电信、能源等行业，欧盟积极推动市场开放，打破成员国政府设置的行业垄断和市场分割，确保企业能够在公平的环境中竞争，消费者能够享受到更多优质的产品和服务。国内学者对行政垄断的研究也取得了众多成果。在行政垄断概念方面，学者们普遍认为行政垄断是政府部门或政府机构利用行政权力，在经济领域或公共服务领域，通过控制市场准入、价格管制等手段，排斥竞争对手、限制消费者权益的一种行为。行政垄断具有控制市场准入、形成支配性地位、进行价格管制以及限制消费者权益等特征。关于行政垄断的表现形式，国内学者指出，在我国，行政垄断存在多种形式。政府行政许可垄断，即政府部门或政府机构掌握着某些行业的经营许可或者使用权，形成垄断，阻碍其他企业进入该行业；政府采购垄断，政府部门或政府机构通过采购影响市场供求关系，进而形成垄断地位；政府定价垄断，通过定价权力控制市场价格，使得其他企业无法参与价格竞争；公共服务垄断，政府部门或者政府机构掌握特定的公共服务资源，形成垄断，导致消费者无法享受到更好的公共服务。地方保护主义也是行政垄断的突出表现，一些地方政府为保护本地企业和经济利益，通过限定交易、设置壁垒等手段，限制外地企业和产品进入本地市场，如抬高外地产品进入门槛、增加歧视性收费项目、限制本地商业机构销售外地产品以及设置关卡堵截外地产品进入等。行业垄断也较为常见，由于政企不分，一些政府机构既行使行政管理职能，又参与营利性经营活动，利用特殊身份或独占地位限制竞争，如烟草专卖、酒类专卖、邮政、电信、电力等部门存在的行业垄断问题，以及行政管理部门强制企业或消费者购买指定商品或服务的行为。在立法规制方面，国内学者进行了深入探讨。部分学者强调完善行政法律体系的重要性，认为应制定大量行政法律和行政法规，规范行政垄断行为，维护市场公平、公正和自由竞争。我国实行的《反垄断法》明确了反垄断行为的形式和范围，并规定了相应处罚措施，对行政垄断者的违法行为起到了一定的约束作用。但也有学者指出，我国行政垄断立法规制仍存在一些问题，如公平竞争审查制度法律位阶偏低，配套制度体系不健全；地方保护和市场分割隐性方式增多，发现和纠正相关行为的难度加大；地方政府对竞争政策就是发展政策的理解存在偏差等。针对这些问题，学者们提出了一系列建议，包括提高公平竞争审查制度的法律位阶，完善配套制度体系，加强对地方政府行为的监督和审查，增强地方政府对竞争政策的理解和执行力度，建立健全垄断行为监测机构，加强信息公开和公众监督，提高监管的透明度和有效性等，以进一步完善我国行政垄断的立法规制。1.3研究方法与创新点在本研究中，将综合运用多种研究方法，以确保研究的全面性和深入性。文献研究法是基础，通过广泛查阅国内外相关文献，包括学术论文、法律法规、政府报告等，梳理行政垄断立法规制的理论发展脉络，了解国内外在该领域的研究现状和实践经验。深入分析不同学者的观点和研究成果，对行政垄断的概念、特征、表现形式以及立法规制的必要性、现状和存在问题等进行系统总结，为后续研究提供坚实的理论支撑。对美国反垄断法律体系中《谢尔曼法》《克莱顿法》和《联邦贸易委员会法》等相关法律条文以及欧盟竞争法的研究，能够深入了解国外在行政垄断规制方面的立法理念和实践经验，为我国的立法规制提供有益的参考。案例分析法将被大量应用，选取具有代表性的行政垄断案例，如一些地方政府实施的地方保护主义案例、特定行业的行政垄断案例等，对这些案例进行深入剖析，从实际案例中揭示行政垄断的具体表现、形成原因以及对市场竞争、消费者权益和经济发展的影响。通过对案例的分析，能够更直观地认识行政垄断问题的复杂性和严重性，为提出针对性的立法规制建议提供实践依据。以乌鲁木齐市新市区二工街道办事处发文规定新啤集团为其辖区内铁路局夜市啤酒的惟一经销商这一案例为例，分析该行为如何限制了市场竞争，损害了消费者的选择权，以及对当地啤酒市场的影响，从而进一步探讨如何通过立法来防止类似行为的发生。比较研究法也是重要的研究手段，对国内外行政垄断立法规制的制度、实践和发展趋势进行比较，分析不同国家和地区在行政垄断规制方面的差异和特点，总结其成功经验和不足之处。通过比较，能够发现我国行政垄断立法规制与其他国家和地区的差距，借鉴国外的先进经验，结合我国国情，提出适合我国的行政垄断立法规制建议。对比美国和欧盟在行政垄断规制方面的执法模式、法律体系和监管机制，分析其对我国完善行政垄断立法规制的启示。本研究的创新点主要体现在以下两个方面。在案例运用上，结合最新的行政垄断案例进行深入分析，能够及时反映行政垄断领域的新问题和新趋势。随着市场环境的变化和经济的发展，行政垄断的表现形式和特点也在不断变化，通过对最新案例的研究，能够更准确地把握行政垄断问题的本质，为立法完善提供更具时效性的建议。在立法完善建议方面，提出了综合性、创新性的建议。不仅关注反垄断法律体系本身的完善，还考虑到与其他相关法律制度的协调配合，以及如何加强执法力度、提高监管效率等方面。注重从制度设计、实施机制、监督保障等多个层面提出建议，形成一个系统的行政垄断立法规制体系，以更好地解决我国行政垄断问题，促进市场经济的健康发展。提出建立健全垄断行为监测机构，加强信息公开和公众监督，提高监管的透明度和有效性，以及加强公平竞争审查制度的法律位阶和配套制度建设等建议，都是从多个角度出发，为完善我国行政垄断立法规制提供创新性的思路。二、行政垄断的基本理论2.1行政垄断的定义与特征2.1.1定义行政垄断是指行政机关或者法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力，排除、限制竞争的行为。这一定义在我国《反垄断法》中有明确体现，该法第八条规定：“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，排除、限制竞争。”这从法律层面明确了行政垄断的违法性以及其核心要素在于行政权力的滥用和对竞争的排除、限制。从学理角度来看，学者们对行政垄断的定义也进行了深入探讨。有学者认为行政垄断是行政主体滥用行政权力，限制、排除市场竞争的行为，强调行政主体的特定性以及权力滥用的本质。这种观点突出了行政垄断行为主体的特殊性，即行政机关或具有管理公共事务职能的组织，其行为是对行政权力的不正当运用，破坏了市场竞争的正常秩序。行政垄断的定义包含了几个关键要素。行政垄断的主体是行政机关或法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。这些主体拥有行政权力，能够对市场活动进行干预。在地方保护主义案例中，地方政府作为行政机关，通过发布行政命令、制定政策等方式，实施限制外地企业进入本地市场的行为，从而构成行政垄断的主体。行政垄断的行为表现为滥用行政权力。这种滥用行为包括多种形式，如限定交易、妨碍商品自由流通、限制外地经营者在本地的正当经营活动、强制经营者实施垄断行为、制定含有排除、限制竞争内容的规定等。一些地方政府限定本地企业只能购买本地供应商的产品，这就是典型的滥用行政权力限定交易的行为，通过行政手段干预市场的正常交易活动，排除了外地供应商的竞争。行政垄断的结果是排除、限制了市场竞争。行政垄断行为破坏了市场竞争的公平性和自由性，使得市场资源无法按照市场规律进行有效配置，限制了企业的创新和发展，损害了消费者的利益。在行业垄断中，某些行政机关利用行政权力限制其他企业进入特定行业，导致该行业缺乏竞争，企业缺乏提升产品质量和服务水平的动力，消费者也无法享受到更多样化、更优质的产品和服务。2.1.2特征行政垄断具有鲜明的特征，这些特征使其与其他垄断形式相区别，也凸显了其对市场竞争的独特危害。行政垄断具有行政权力性。行政垄断的实施主体是行政机关或法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，其行为依托于行政权力。这种行政权力的介入使得行政垄断行为具有强制性和权威性，与一般的市场垄断行为有本质区别。地方政府通过行政命令禁止外地商品进入本地市场，企业和其他市场主体往往难以抗拒这种行政强制力，只能被迫接受行政垄断所造成的市场格局。这种行政权力的滥用打破了市场的自由竞争秩序，使得市场机制无法正常发挥作用。违法性是行政垄断的重要特征。我国《反垄断法》明确禁止行政机关和相关组织滥用行政权力排除、限制竞争，行政垄断行为违反了这一法律规定，属于违法行为。一些行政机关通过制定含有排除、限制竞争内容的规定，如不合理的市场准入条件，限制其他企业参与竞争，这种行为明显违反了反垄断法的相关规定，损害了市场的公平竞争环境，是对法律权威的公然挑战。行政垄断的违法性不仅体现在违反反垄断法，还可能违反其他相关法律法规，如《反不正当竞争法》等，其行为严重破坏了法治经济的基础。对竞争的排除、限制是行政垄断的核心特征。行政垄断通过各种手段，如限定交易、设置市场壁垒等，直接排除或限制了市场竞争。在一些地区，政府通过行政手段限定本地企业只能购买本地企业的产品，或者对外地企业进入本地市场设置过高的门槛，使得外地企业无法与本地企业进行公平竞争，市场竞争的活力和效率受到极大抑制。这种对竞争的排除、限制阻碍了市场资源的优化配置，使得优势企业无法通过公平竞争脱颖而出，劣质企业却在行政保护下得以生存，降低了整个社会的经济效率。为了更清晰地理解行政垄断的特征，我们可以将其与经济垄断、自然垄断进行对比。经济垄断是市场主体凭借经济优势，通过市场行为形成的垄断，如企业通过并购、技术优势等手段获取市场支配地位，进而限制竞争。经济垄断的主体是市场中的经营者，其行为主要基于市场竞争和经济利益驱动。而行政垄断的主体是行政机关或授权组织，其行为依托行政权力，是行政权力对市场的不当干预。在电信市场中，一些企业通过技术创新和市场竞争形成了较大的市场份额，若其利用这种优势实施垄断行为，如滥用市场支配地位进行价格歧视，这属于经济垄断；而如果政府通过行政手段限制其他企业进入电信市场，给予特定企业独家经营权，这就是行政垄断。自然垄断则是由于特定行业的技术经济特征，如规模经济、范围经济等，使得一家或少数几家企业经营该行业能够实现成本最低、效率最高，从而形成的垄断，如供水、供电等行业。自然垄断往往是基于行业自身的特性而产生，是为了实现资源的有效配置和社会福利的最大化。行政垄断与之不同，它不是基于行业特性，而是行政权力的滥用，其结果往往是破坏资源的有效配置和损害社会福利。供水行业由于需要大规模的基础设施建设和管网铺设，具有自然垄断的特性，由一家企业经营可以实现成本的降低和效率的提升；但如果政府在该行业中通过行政手段干预企业的正常经营，如指定特定企业进行建设和运营，排除其他有能力的企业参与，这就构成了行政垄断。2.2行政垄断的表现形式2.2.1地区封锁地区封锁是行政垄断的一种常见表现形式，它严重破坏了市场的统一性和公平竞争环境，阻碍了商品和生产要素的自由流通。地区封锁主要表现为地方政府为保护本地企业和经济利益，通过各种行政手段限制外地企业和产品进入本地市场。设置关卡是地区封锁的一种直接手段。一些地方政府在道路、车站、港口、航空港或本行政区域边界设置关卡，对外地产品进行查扣、检查等，以阻碍外地产品进入本地。在某些地区，对外地运输车辆进行频繁检查，故意拖延时间，增加外地产品的运输成本，使其在本地市场失去竞争力。这种行为不仅增加了企业的运营成本，还破坏了市场的正常秩序，使得资源无法在更大范围内进行优化配置。歧视性收费也是地区封锁的常见手段之一。地方政府对外地商品或服务设置歧视性收费项目，实行歧视性收费标准，或者规定歧视性价格，以削弱外地商品在本地的竞争力。有的地方对本地生产的轿车收取较低的入籍费，而对外地生产的轿车则收取高额的入籍费，使得外地轿车在本地市场的价格大幅提高，消费者购买外地轿车的成本增加，从而限制了外地轿车的销售。这种歧视性收费违背了市场公平竞争的原则，保护了本地企业的落后产能，不利于整个行业的技术进步和产品质量提升。限制外地企业参与招投标活动也是地区封锁的一种方式。地方政府以设定歧视性资质要求、评审标准或者不依法发布信息等方式，排斥或者限制外地经营者参加本地的招标投标活动。在一些工程项目招标中，地方政府要求投标企业必须在本地有一定期限的经营记录，或者对本地企业给予加分等优惠政策，使得外地企业即使具备更强的实力和更低的报价，也难以在招投标中胜出。这种行为剥夺了外地企业公平参与市场竞争的机会，降低了项目的建设效率和质量，损害了公共利益。以某地区的实际案例来看，A市为保护本地的建材企业，对外地建材产品进入本地市场设置了重重障碍。在公路收费站，对外地运输建材的车辆进行严格检查，要求提供各种繁琐的证明文件，并且对车辆进行长时间的滞留检查，导致外地建材的运输时间大幅延长，运输成本增加。同时，A市还规定，外地建材企业在本地销售建材，需要额外缴纳高额的市场准入费，而本地建材企业则无需缴纳。这些措施使得外地建材在A市的价格比本地建材高出很多，消费者不得不选择购买本地建材，外地建材企业在A市的市场份额几乎为零。这种地区封锁行为不仅损害了外地建材企业的利益，也使得A市的建筑行业无法获得更优质、更低价的建材，影响了建筑工程的质量和成本。长期来看，还导致本地建材企业缺乏竞争压力，技术创新和产品质量提升缓慢，最终损害了A市的经济发展和消费者的利益。2.2.2行业垄断行业垄断是行政垄断的另一种重要表现形式，主要出现在一些特定行业，这些行业往往通过行政权力限制市场准入、控制资源分配等，以达到垄断市场的目的。在一些具有自然垄断属性或涉及国计民生的行业，如烟草专卖、酒类专卖、邮政、电信、电力等，行政权力的干预较为突出。由于政企不分的问题没有彻底解决，一些政府机构既行使政府的行政管理职能，又直接参与营利性的生产经营性活动。这些机构为了增加部门利益，利用其“一套班子、两块牌子”的特殊身份或在市场中已经具有的独占地位，实行行业垄断，限制其他企业，特别是外地企业的产品参与市场竞争。在烟草行业，国家实行烟草专卖制度，由烟草专卖局负责烟草的生产、销售等环节的管理。虽然烟草专卖制度在一定程度上保证了国家的财政收入和烟草市场的稳定，但也存在一些问题。部分地方烟草专卖局利用其行政权力，限制其他地区的烟草产品进入本地市场，或者对本地烟草企业给予特殊政策支持，使得本地烟草企业在市场中占据垄断地位。这种垄断行为限制了市场竞争，导致烟草产品的价格缺乏弹性，消费者的选择空间有限，同时也不利于烟草行业的技术创新和产品质量提升。以某电信行业的案例为例，B省的电信市场长期由本地的一家电信运营商主导。该运营商在当地拥有大量的基站、网络等基础设施，并且与政府部门有着密切的合作关系。政府在发放电信业务牌照时，对其他潜在的电信运营商设置了过高的门槛，要求其具备大量的资金、技术和人员等条件，而这些条件对于新进入的企业来说很难满足。同时，该主导运营商还通过与政府签订排他性协议等方式，限制其他运营商在本地的网络建设和业务开展。在一些大型企业客户的招标中，政府部门往往会指定该主导运营商为唯一供应商，其他运营商根本没有参与竞争的机会。这种行业垄断行为导致B省电信市场竞争不充分，电信服务价格居高不下，服务质量也难以提升。消费者在选择电信服务时，只能被迫接受该主导运营商提供的高价、低质的服务，无法享受到市场竞争带来的实惠。而其他电信运营商由于无法进入市场，其技术和服务优势也无法得到发挥，整个电信行业的发展受到了严重阻碍。2.2.3强制交易强制交易是行政垄断的一种表现形式，指行政机关或法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织利用行政权力，强制企业或消费者与特定对象进行交易，这种行为严重违背了市场交易的自愿原则，破坏了市场的公平竞争环境。行政机关强制企业购买指定的商品或服务的情况较为常见。一些行政管理部门为了谋取部门利益或特定企业的利益，利用其行政权力，强制企业购买其指定的商品或服务。卫生防疫部门利用颁发卫生许可证的权力，强制要求经营者购买其指定的消毒柜、消毒液；公安消防部门限定用户购买其指定的消防器材。这种强制交易行为剥夺了企业自主选择商品和服务的权利，使得企业不得不购买价格可能偏高、质量不一定符合要求的商品或服务，增加了企业的运营成本。同时，这种行为也破坏了市场的公平竞争，使得其他符合条件的商品和服务供应商无法通过公平竞争获得市场份额，阻碍了市场资源的优化配置。行政机关强制消费者购买特定商品或服务的行为也时有发生。在一些公共服务领域，政府部门通过行政手段强制消费者接受特定企业提供的服务。在一些城市，政府指定某一家燃气公司为唯一的燃气供应商，消费者只能选择该公司的燃气服务，即使该公司的服务质量不佳、价格过高，消费者也没有其他选择的余地。这种强制交易行为损害了消费者的合法权益，剥夺了消费者的选择权，使得消费者无法享受到优质、低价的服务。以政府指定采购某企业产品的案例来说，C市政府在办公用品采购中，通过行政文件规定，所有政府部门只能采购本地一家办公用品企业的产品。该企业的产品价格明显高于市场同类产品，而且质量也存在一定问题。但由于政府的强制规定，其他办公用品供应商无法参与竞争，政府部门也只能被迫采购该企业的产品。这种强制交易行为不仅浪费了政府的财政资金，降低了公共服务的效率，还损害了其他办公用品供应商的利益，破坏了市场的公平竞争秩序。长期来看，这种行为还会导致该办公用品企业缺乏创新和提高产品质量的动力，因为其无需通过市场竞争就能获得稳定的订单，最终影响整个办公用品行业的发展。三、我国行政垄断立法规制的现状3.1相关法律法规梳理我国在行政垄断立法规制方面已形成了一套相对完整的法律法规体系，这些法律法规从不同角度对行政垄断行为进行了规范和约束，为维护市场公平竞争秩序提供了法律依据。《反垄断法》作为我国反垄断领域的核心法律，对行政垄断进行了专章规定。该法第五章第三十二条至第三十七条明确禁止行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力，实施排除、限制竞争的行为。其中第三十二条规定：“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品。”这一规定直接针对行政机关强制交易的行为，明确了其违法性，保障了市场主体的自主选择权。在一些实际案例中，部分地方政府通过行政命令强制企业购买本地某企业的产品，这种行为就违反了该条款的规定。第三十三条规定：“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，实施下列行为，妨碍商品在地区之间的自由流通：（一）对外地商品设定歧视性收费项目、实行歧视性收费标准，或者规定歧视性价格；（二）对外地商品规定与本地同类商品不同的技术要求、检验标准，或者对外地商品采取重复检验、重复认证等歧视性技术措施，限制外地商品进入本地市场；（三）采取专门针对外地商品的行政许可，限制外地商品进入本地市场；（四）设置关卡或者采取其他手段，阻碍外地商品进入或者本地商品运出；（五）妨碍商品在地区之间自由流通的其他行为。”这一条款全面涵盖了地区封锁的各种常见表现形式，为打击地区封锁行为提供了具体的法律依据。在一些地区，政府对外地运输车辆设置重重关卡，故意拖延检查时间，增加外地商品的运输成本，这种行为就属于妨碍商品在地区之间自由流通的行为，违反了该条款。《反不正当竞争法》也对行政垄断行为有所涉及。该法第七条规定：“政府及其所属部门不得滥用行政权力，限定他人购买其指定的经营者的商品，限制其他经营者正当的经营活动。政府及其所属部门不得滥用行政权力，限制外地商品进入本地市场，或者本地商品流向外地市场。”这一规定与《反垄断法》的相关内容相互呼应，进一步强调了对行政垄断行为的禁止，从反不正当竞争的角度对行政垄断进行规制，加强了对市场公平竞争环境的保护。一些政府部门利用行政权力，限定消费者只能购买某一家燃气公司的燃气，这种行为既违反了《反垄断法》中关于强制交易的规定，也违反了《反不正当竞争法》中禁止政府及其所属部门滥用行政权力限定他人购买指定商品的规定。《价格法》在行政垄断规制方面也发挥着重要作用。该法第十四条规定了经营者不得有相互串通，操纵市场价格，损害其他经营者或者消费者的合法权益等不正当价格行为。虽然《价格法》主要针对的是经营者的价格行为，但在行政垄断中，一些行政机关可能会通过干预价格来达到排除、限制竞争的目的，此时《价格法》的相关规定就可以对这种行为进行约束。一些地方政府为保护本地企业，通过行政手段强制压低外地产品在本地的销售价格，或者抬高本地产品的价格，这种行为就违反了《价格法》中关于禁止操纵市场价格的规定，破坏了市场的价格机制和公平竞争环境。除了上述法律，还有一些行政法规和部门规章也对行政垄断进行了规定。《国务院关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》对地区封锁行为进行了详细列举，并规定了相应的处罚措施，进一步细化了对地区封锁这种行政垄断行为的规制，增强了法律的可操作性。一些部门规章，如市场监督管理总局出台的《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为暂行规定》，对行政垄断行为的认定、调查和处理程序等进行了具体规定，为反垄断执法机构的执法工作提供了明确的指导，使得反垄断执法更加规范化、标准化。3.2执法与司法实践情况在行政垄断的规制体系中，执法与司法实践是确保法律有效实施、维护市场公平竞争的关键环节。反垄断执法机构在处理行政垄断案件中承担着重要职责，拥有相应的权限，其实际执法情况直接影响着对行政垄断行为的打击力度和市场竞争秩序的维护效果。我国反垄断执法机构包括国家市场监督管理总局及其授权的地方市场监督管理部门。国家市场监督管理总局作为中央级别的反垄断执法机构，负责领导、组织、协调全国的反垄断工作，制定反垄断政策，发布反垄断指南，推动反垄断国际合作等，并依法对涉嫌垄断行为进行调查、处理，包括禁止垄断协议、禁止滥用市场支配地位、控制经营者集中以及查处行政垄断行为等。地方市场监督管理部门在总局的领导下，负责本地区的反垄断执法工作，依据相关法律法规对本地区内的行政垄断行为进行调查和处理。在地区封锁案件中，地方市场监督管理部门若发现本地政府存在设置关卡阻碍外地商品进入的行为，有权依法进行调查，并要求政府改正违法行为。在实际执法过程中，反垄断执法机构依据《反垄断法》及相关法律法规，对行政垄断行为进行严格调查和处理。一旦发现行政机关或法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织存在滥用行政权力排除、限制竞争的行为，执法机构会依法立案调查，收集相关证据材料，包括询问当事人、查阅复制相关资料、查封扣押涉嫌违法物品等。在认定存在行政垄断行为后，执法机构将依法作出处理决定，包括责令停止违法行为、没收违法所得、罚款等。如果行政机关通过行政命令限定本地企业只能购买本地某企业的产品，反垄断执法机构在调查核实后，会责令该行政机关停止违法行为，并对其进行相应的处罚。近年来，反垄断执法机构在打击行政垄断方面取得了一定成效。根据公开数据统计，2022年全国依法办结各类垄断案件187件，其中包括多起行政垄断案件。在2023年民生领域反垄断执法专项行动中，市场监管总局公布的首批案例共13个，其中有2个滥用行政权力排除、限制竞争案件。兰州市城市管理委员会以与某生物能源系统有限公司签订BOT合同为由，通过印发通知等方式，要求有关县区政府和下级相关单位对其他企业从事餐厨垃圾收运处理的申请不予行政许可，并要求各区环卫部门督促辖区各餐饮企业与某生物能源系统有限公司签订餐厨垃圾收运协议。经调查，兰州市城市管理委员会未严格落实公平竞争审查制度，未经公平竞争审查、违反审查标准出台上述涉及市场主体经济活动的政策措施，构成滥用行政权力排除、限制竞争行为。在调查期间，兰州市城市管理委员会积极整改，废止或修订了有关排除、限制竞争的政策措施，公平竞争的市场秩序得到有效维护。然而，反垄断执法机构在执法过程中也面临一些挑战。行政垄断行为往往涉及行政权力的行使，执法机构在调查和处理时可能会受到行政干预，导致执法难度加大。一些地方政府出于地方保护主义或部门利益考虑，可能会对执法机构的工作设置障碍，不配合调查，甚至对执法机构施加压力。行政垄断行为的隐蔽性较强，一些行政机关可能会通过制定含有排除、限制竞争内容的规定等方式，变相实施行政垄断，执法机构难以发现和取证。一些地方政府出台的政策表面上没有直接限制竞争，但实际上对市场竞争产生了不利影响，执法机构需要花费大量时间和精力去分析和判断。法院在审理行政垄断相关案件中也发挥着重要作用，通过司法裁判对行政垄断行为进行审查和监督，为市场主体提供司法救济。在司法实践中，法院依据相关法律法规，对行政垄断案件进行审理和判决。如果企业认为行政机关的行政垄断行为侵犯了其合法权益，可以向法院提起行政诉讼，法院会对行政机关的行为进行合法性审查。在某起行政垄断诉讼案件中，企业认为地方政府限定其只能购买本地某企业的产品，侵犯了其自主选择权和公平竞争权，遂向法院提起诉讼。法院在审理过程中，依据《反垄断法》和《行政诉讼法》的相关规定，对地方政府的行为进行审查，最终判决地方政府的行为违法，责令其停止违法行为，并赔偿企业的损失。以一些典型案例来看，在上海市金山区亭林镇人民政府涉嫌行政垄断一案中，2023年7月，上海市市场监管局立案调查发现，2019年10月，亭林镇人民政府印发《亭林镇小型建设项目管理实施细则》相关通知，要求设立小型建设工程项目承包单位库，每年选择注册在该镇且具有相应资质的施工单位纳入库内，供小型建设工程项目选择施工单位，截至调查前文件仍在执行。上海市市场监管局认为，该行为影响了其他具备资质的承包施工单位平等参与该区域小型建设工程施工建设市场的公平竞争，构成滥用行政权力排除、限制竞争行为。在调查期间，亭林镇人民政府积极整改，消除不良影响，主动对相关文件进行修订，清理含有排除、限制竞争效果的内容，并建立健全公平竞争审查机制。这一案例体现了执法机构对行政垄断行为的查处以及行政机关在整改过程中的积极态度，也反映出执法实践在维护市场公平竞争秩序方面的重要作用。在浙江建德市人民政府涉嫌行政垄断案件中，2016年5月，建德市人民政府印发《建德市天然气管理办法》，明确要求实行天然气经营企业准入制度，进驻建德市范围内开展天然气经营的企业，其公司注册地必须在建德。当年6月，建德市发改局、住建局分别与某天然气公司、某燃气公司签订天然气市场特许经营权协议，两家公司均为注册在建德的独立法人企业，截至调查前文件仍在执行。浙江省市场监管局认为，建德市人民政府的做法排除、限制了具有相应资质的外地企业参与相关市场竞争，构成滥用行政权力排除、限制竞争行为。调查期间，建德市人民政府高度重视、积极主动整改，及时废止原文件并在政府网站公布，提交整改报告，全面开展自查自纠，落实公平竞争审查制度。这一案例展示了执法机构对地方政府行政垄断行为的监督和纠正，以及通过整改促进市场公平竞争的过程。这些案例表明，法院在行政垄断案件的审理中，严格依据法律规定，对行政机关的行为进行审查和判断，确保行政机关依法行使权力，维护市场主体的合法权益和市场竞争秩序。法院的司法裁判不仅对具体案件中的当事人产生影响，也对其他行政机关起到了警示作用，促使其在制定政策和行使权力时，更加注重遵守反垄断法律法规，避免实施行政垄断行为。四、行政垄断立法规制存在的问题4.1法律法规不完善4.1.1法律规定模糊《反垄断法》在行政垄断相关条款上存在法律规定模糊的问题，这给法律的适用与执行带来了诸多困难。其中，行政垄断概念界定不清晰是一个突出问题。虽然《反垄断法》第八条规定：“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，排除、限制竞争。”但对于“滥用行政权力”“排除、限制竞争”等关键概念，法律并未给出明确、具体的界定。在实践中，如何判断行政机关的权力行使是否构成“滥用”，以及某种行为是否达到了“排除、限制竞争”的程度，缺乏清晰的标准。一些地方政府出台的政策表面上是为了促进本地经济发展或保障公共利益，但实际上可能对市场竞争产生了排除、限制作用，在这种情况下，很难依据现有的法律规定准确判断该政策是否构成行政垄断。在行政垄断行为认定标准方面，法律也存在不明确的情况。对于各种行政垄断行为，如地区封锁、行业垄断、强制交易等，虽然法律列举了一些常见的表现形式，但在实际操作中，这些标准仍然不够细化。在地区封锁行为中，对于“歧视性收费项目”“歧视性技术措施”等概念，法律没有明确的认定标准，导致执法机构在判断某一收费项目或技术措施是否属于歧视性时缺乏明确依据。一些地方政府可能会以一些看似合理的理由对外地产品设置特殊的收费项目或技术要求，执法机构在认定这些行为是否构成地区封锁时存在困难。在某地区的一起案例中，当地政府为了保护本地的农产品企业，对外地农产品进入本地市场设置了严格的检验标准。这些标准要求外地农产品必须符合一些本地农产品都难以达到的特殊技术指标，且检验程序繁琐、时间长，增加了外地农产品进入本地市场的成本和难度。从表面上看，政府声称这些措施是为了保障农产品质量安全，但实际上这些标准具有明显的歧视性，限制了外地农产品的进入，破坏了市场竞争。然而，由于法律对“歧视性技术措施”的认定标准不明确，执法机构在处理这一案件时面临很大的挑战，难以准确认定该政府行为是否构成行政垄断。这种法律规定的模糊性不仅影响了执法机构的执法效率和公正性，也使得市场主体难以准确判断自身行为的合法性，增加了市场主体的法律风险。同时，模糊的法律规定也容易导致不同地区、不同执法机构对行政垄断行为的认定和处理存在差异，破坏了法律的统一性和权威性。4.1.2责任体系不健全当前我国行政垄断法律责任体系存在明显的不健全问题，这在很大程度上削弱了法律对行政垄断行为的威慑力，难以有效遏制行政垄断行为的发生。目前，我国行政垄断法律责任主要以行政责任为主，这是责任体系不健全的一个重要表现。根据《反垄断法》第五十一条规定，行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力，实施排除、限制竞争行为的，由上级机关责令改正；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。这表明行政垄断的法律责任主要依赖于行政系统内部的自我监督和纠正，缺乏外部的有效监督和制约。行政责任在实际执行中往往存在处罚力度不足的问题。责令改正和行政处分对于一些严重的行政垄断行为来说，处罚力度远远不够。在一些地区封锁案件中，地方政府为了保护本地企业，长期实施限制外地企业进入本地市场的行政垄断行为，给外地企业造成了巨大的经济损失，也破坏了市场的公平竞争环境。然而，按照现有的法律规定，上级机关往往只是责令其改正，对相关责任人员给予行政处分，这种处罚对于地方政府和相关责任人员来说，违法成本过低，难以起到有效的警示和惩戒作用。一些地方政府可能会因为违法成本低而继续实施行政垄断行为，导致市场竞争秩序难以得到有效维护。民事责任规定不足也是责任体系不健全的一个重要方面。在行政垄断行为中，受到损害的市场主体往往难以获得充分的民事赔偿。虽然《反垄断法》没有明确规定行政垄断的民事责任承担方式，在实际操作中，市场主体要通过民事诉讼来获得赔偿面临诸多困难。由于行政垄断行为的复杂性和隐蔽性，市场主体很难准确证明自己的损失与行政垄断行为之间的因果关系，也难以确定具体的赔偿数额。一些行政垄断行为可能会对市场竞争产生长期的影响，导致市场主体的损失难以准确量化。这使得市场主体在遭受行政垄断损害时，往往不愿意通过民事诉讼来维护自己的权益，进一步削弱了对行政垄断行为的法律约束。刑事责任方面，我国目前对行政垄断行为的刑事责任规定几乎处于空白状态。行政垄断行为往往涉及公共利益和市场竞争秩序的破坏，其社会危害性不亚于一些经济犯罪行为。但由于缺乏刑事责任的规定，对于一些严重的行政垄断行为，无法对相关责任人员进行刑事制裁，这无疑降低了法律的威慑力。在一些行业垄断案件中，行政机关与特定企业勾结，通过行政权力排除、限制竞争，获取巨额非法利益，严重损害了市场竞争和消费者利益。如果有刑事责任的规定，对这些严重的行政垄断行为的责任人员进行刑事处罚，将能够有效遏制此类行为的发生。但目前由于缺乏相关规定，这些行为只能受到行政责任的追究，难以从根本上解决问题。这种以行政责任为主，民事、刑事责任规定不足的责任体系，使得行政垄断行为的违法成本过低，无法对行政机关和相关组织形成足够的威慑，导致行政垄断行为屡禁不止。因此，完善行政垄断法律责任体系，加强民事、刑事责任的规定，提高违法成本，是有效遏制行政垄断行为的关键。4.2执法与司法困境4.2.1执法机构独立性不足反垄断执法机构在行政体系中的地位和隶属关系，深刻影响着其在规制行政垄断时的独立性和权威性。我国反垄断执法机构包括国家市场监督管理总局及其授权的地方市场监督管理部门，虽然在机构设置上有一定的独立性，但在实际行政体系中，仍然受到多方面的行政干预和制约。从行政隶属关系来看，地方市场监督管理部门在人事、财政等方面往往受到地方政府的管辖。这使得地方市场监督管理部门在调查和处理行政垄断案件时，可能会受到地方政府的压力和干预。一些地方政府出于地方保护主义的考虑，为了保护本地企业的利益，可能会对执法机构的工作进行干扰，要求执法机构对本地政府实施的行政垄断行为不予调查或从轻处理。在一些地区封锁案件中，地方政府通过行政命令限制外地企业进入本地市场，而当地的市场监督管理部门在调查此类案件时，可能会因为担心得罪地方政府，影响自身的人事晋升和财政支持，而对案件的调查和处理采取消极态度，甚至不了了之。这种行政干预严重削弱了执法机构的独立性和权威性，使得执法机构难以公正、有效地履行职责。在实际执法过程中，执法机构还可能受到其他行政部门的制约。不同行政部门之间存在着复杂的利益关系和职能交叉，当执法机构对某些行政垄断行为进行调查时，可能会涉及到其他行政部门的利益，从而遭到这些部门的抵制和阻挠。在行业垄断案件中，涉及到电信、电力等行业的行政垄断行为，这些行业往往与多个行政部门有着密切的联系，执法机构在调查时可能会受到这些部门的干扰。一些行政部门可能会以各种理由为行业垄断行为进行辩护，或者不配合执法机构的调查工作，导致执法机构的调查难度加大，执法效率低下。执法机构在处理行政垄断案件时，缺乏足够的独立性和权威性，也会影响到市场主体对执法机构的信任。当市场主体看到执法机构受到行政干预，无法公正处理行政垄断案件时，他们可能会对执法机构失去信任，转而寻求其他途径解决问题，这不仅会降低执法机构的公信力，也会影响到市场竞争秩序的维护。为了更直观地说明执法机构独立性不足的问题，我们可以参考一些实际案例。在某省的一起行政垄断案件中，当地政府为了扶持本地的一家国有企业，通过行政手段限制其他企业参与该国有企业的采购项目，要求采购项目只能由本地的这家国有企业中标。当地的市场监督管理部门在接到其他企业的投诉后，对该案件进行调查。在调查过程中，地方政府多次对市场监督管理部门施加压力，要求其停止调查，并声称这是为了促进本地经济发展，保障国有企业的稳定。市场监督管理部门在地方政府的压力下，最终草草结束调查，没有对该行政垄断行为做出任何处罚。这一案例充分显示了执法机构在面对行政干预时的无奈，以及执法机构独立性不足对行政垄断规制的严重影响。4.2.2执法权配置不合理我国反垄断执法机构在执法权配置方面存在明显的不合理问题，这直接导致了执法效率低下和执法力度不够，难以有效打击行政垄断行为。执法机构权力分散是一个突出问题。我国反垄断执法工作由多个部门负责，国家市场监督管理总局负责非价格垄断协议、非价格滥用市场支配地位、滥用行政权力排除限制竞争行为的反垄断执法，国家发改委负责价格相关的反垄断执法，商务部负责经营者集中行为的反垄断审查。这种权力分散的模式使得执法工作缺乏协调性和统一性，不同部门之间可能存在职责不清、相互推诿的情况。在一些复杂的行政垄断案件中，既涉及价格问题，又涉及市场支配地位和经营者集中等问题，此时多个执法部门之间需要协同合作，但由于权力分散，容易出现部门之间沟通不畅、配合不力的情况，导致执法效率低下，无法及时有效地对行政垄断行为进行查处。执法机构缺乏调查和处罚的有效手段，也是执法权配置不合理的重要表现。在调查行政垄断行为时，执法机构往往面临取证困难的问题，但目前执法机构缺乏足够的强制调查手段。执法机构在要求相关行政机关提供证据时，可能会遭到拒绝，而执法机构缺乏有效的强制手段来迫使相关行政机关配合调查。在处罚方面，执法机构的处罚力度也相对较弱。对于行政垄断行为，目前主要的处罚方式是责令改正和行政处分，缺乏更严厉的处罚手段，如高额罚款、吊销营业执照等。这种处罚力度难以对行政垄断行为形成足够的威慑，使得一些行政机关和组织敢于继续实施行政垄断行为。在某地区的一起行政垄断案件中，当地政府通过行政文件限定本地企业只能购买本地某供应商的原材料，排除了外地供应商的竞争。市场监督管理部门在接到投诉后进行调查，但在调查过程中，当地政府拒绝提供相关文件和资料，执法机构由于缺乏强制调查手段，无法获取关键证据，导致调查工作进展缓慢。在认定该行为构成行政垄断后，执法机构只能责令当地政府改正，并对相关责任人员给予行政处分，这种处罚对于当地政府来说，违法成本过低，无法有效遏制其继续实施类似的行政垄断行为。执法权配置不合理还导致了执法资源的浪费。由于多个部门负责反垄断执法，各部门之间可能会重复开展调查工作，造成执法资源的重复投入，降低了执法资源的利用效率。不同部门之间的执法标准和程序也可能存在差异，这使得市场主体在面对不同部门的执法时，容易产生困惑，增加了市场主体的合规成本。4.2.3司法审查范围有限法院对行政垄断行为的司法审查在维护市场公平竞争和法治秩序方面具有重要作用，但目前我国法院对行政垄断行为的司法审查范围存在一定的局限性，这在很大程度上限制了司法对行政垄断的规制作用。抽象行政行为难以进入司法审查是一个突出问题。行政垄断行为往往通过抽象行政行为来实施，如地方政府发布的规范性文件、行政命令等，这些抽象行政行为具有普遍约束力，对市场竞争的影响范围更广、程度更深。根据我国现行法律规定，法院对抽象行政行为的审查权受到严格限制。《行政诉讼法》规定，法院只能对具体行政行为进行合法性审查，而对于抽象行政行为，除非法律有特别规定，否则法院无权进行审查。这就导致了大量的行政垄断抽象行政行为无法进入司法审查程序，即使这些行为严重破坏了市场竞争秩序，损害了市场主体的合法权益，市场主体也难以通过司法途径获得救济。一些地方政府为了保护本地企业，通过发布规范性文件对外地企业进入本地市场设置各种不合理的门槛，限制外地企业参与竞争，这种抽象行政行为虽然构成行政垄断，但由于无法进入司法审查，市场主体只能无奈接受，无法通过司法手段来维护自己的合法权益。在司法实践中，由于司法审查范围有限，法院在处理行政垄断案件时，往往只能对具体行政行为进行审查，而无法对抽象行政行为进行审查。这使得法院在审理行政垄断案件时，难以从根本上解决行政垄断问题。即使法院判决行政机关的具体行政行为违法，行政机关仍然可以通过修改具体行政行为，或者继续发布新的含有排除、限制竞争内容的抽象行政行为，来维持其行政垄断地位。在某起行政垄断诉讼案件中，企业起诉地方政府的一项具体行政行为构成行政垄断，法院经过审理判决该具体行政行为违法。但地方政府随后通过发布新的规范性文件，继续实施类似的行政垄断行为，企业的合法权益仍然无法得到有效保护。司法审查范围有限还导致了司法与执法之间的衔接不畅。反垄断执法机构在调查行政垄断行为时，可能会发现一些抽象行政行为存在问题，但由于执法机构没有对抽象行政行为的审查权，只能将问题提交给有权机关处理，这往往需要较长的时间和复杂的程序。在这个过程中，行政垄断行为可能会继续存在并对市场竞争造成损害，而法院由于审查范围有限，无法及时介入，导致司法与执法之间无法形成有效的合力，共同打击行政垄断行为。4.3监督与制约机制缺失对行政机关行使权力缺乏有效的监督机制，是行政垄断立法规制中存在的又一关键问题。行政机关内部监督和外部监督均存在不足，这使得行政垄断行为难以被及时发现和纠正，进一步加剧了行政垄断对市场竞争秩序的破坏。行政机关内部监督存在诸多缺陷。从监督体系来看，虽然我国行政机关内部设有上级行政机关对下级行政机关的监督以及专门监督机构，如监察、审计等机构的监督，但在实际运行中，这些监督机制未能充分发挥作用。上级行政机关对下级行政机关的监督往往存在走过场的情况，由于上下级之间存在行政隶属关系和利益关联，上级机关在监督下级机关时可能会有所顾虑，难以做到严格监督。一些上级机关为了维护地方的整体形象或出于对下级机关的保护，对下级机关实施的行政垄断行为可能会采取纵容或从轻处理的态度，导致内部监督的威慑力大打折扣。专门监督机构的独立性和权威性也有待提高。监察、审计等专门机构在行政体系中往往受到同级行政机关的领导和制约，在人事、财政等方面依赖于同级行政机关，这使得它们在监督行政机关行使权力时，容易受到行政干预，无法独立、公正地履行监督职责。一些地方的监察机构在调查行政垄断案件时，可能会因为担心得罪当地政府而不敢深入调查，或者在处理结果上偏袒行政机关，导致监督效果不佳。行政机关内部监督的程序也不够规范。监督程序缺乏明确的标准和流程，存在较大的随意性，使得监督行为缺乏科学性和公正性。在对行政垄断行为的调查和处理过程中，可能会出现程序不透明、不公正的情况，无法保证监督的有效性。一些行政机关在内部监督中，对于行政垄断行为的认定和处理缺乏明确的依据和程序，导致处理结果缺乏公信力。外部监督同样存在不足。社会监督方面，公众和媒体对行政垄断行为的监督受到诸多限制。公众由于信息不对称，很难及时、准确地了解行政机关的行政垄断行为，即使发现了问题，也往往缺乏有效的投诉和举报渠道。媒体在报道行政垄断问题时，可能会受到行政机关的压力和干预，无法进行深入、客观的报道。一些地方政府对媒体关于本地行政垄断问题的报道进行限制，导致公众无法及时了解相关信息，削弱了社会监督的力量。司法监督作为外部监督的重要力量，也未能充分发挥对行政垄断行为的监督作用。由于司法审查范围有限，抽象行政行为难以进入司法审查，法院在审理行政垄断案件时，往往只能对具体行政行为进行审查，无法从根本上解决行政垄断问题。即使法院判决行政机关的具体行政行为违法，行政机关仍然可以通过修改具体行政行为，或者继续发布新的含有排除、限制竞争内容的抽象行政行为，来维持其行政垄断地位。在某起行政垄断诉讼案件中，企业起诉地方政府的一项具体行政行为构成行政垄断，法院经过审理判决该具体行政行为违法。但地方政府随后通过发布新的规范性文件，继续实施类似的行政垄断行为，企业的合法权益仍然无法得到有效保护。监督与制约机制的缺失，使得行政机关在行使权力时缺乏有效的约束，行政垄断行为得以滋生和蔓延。因此，完善监督与制约机制，加强对行政机关权力行使的监督，是有效规制行政垄断的重要举措。五、国外行政垄断立法规制的经验借鉴5.1美国反行政垄断立法与实践美国拥有较为完善的反垄断法律体系，在规制行政垄断方面有着丰富的经验和成熟的制度。其反垄断法律体系主要包括《谢尔曼法》《克莱顿法》和《联邦贸易委员会法》等，这些法律相互配合，为打击行政垄断行为提供了坚实的法律基础。《谢尔曼法》于1890年颁布，是美国历史上第一个授权联邦政府控制、干预经济的法案，在世界反垄断法立法史上具有开创性的里程碑意义。该法虽然条文简约、规定简单、措辞含混和笼统，但其核心目的是禁止垄断协议和独占行为，对共谋限制州际和外国间贸易或商业的做法认定为非法。在一些涉及地方政府与企业勾结，通过行政手段限制其他企业进入市场，形成垄断协议的案件中，《谢尔曼法》被用于追究相关责任方的法律责任，以维护市场的自由竞争。在1911年的标准石油公司案中，标准石油公司通过一系列垄断行为控制了美国大部分的石油生产和销售，严重限制了市场竞争。政府依据《谢尔曼法》对标准石油公司提起诉讼，最终该公司被裁定违反《谢尔曼法》，被拆分为多个独立的公司，市场竞争得以恢复。虽然该案主要针对的是企业垄断行为，但其中也涉及到一些地方政府对标准石油公司的支持和纵容，《谢尔曼法》的适用也体现了对行政权力与垄断行为关联的规制。《克莱顿法》于1914年颁布，是对《谢尔曼法》的重要补充，主要规定价格歧视、搭售和排他性交易合同、可能导致垄断的企业合并、普通董事在相互竞争的企业中交叉任职四种行为违法，并规定了著名的垄断受害方的三倍损害赔偿金制度。该法在行政垄断规制方面，对于行政机关通过行政手段实施的可能导致垄断的行为具有约束作用。如果行政机关强制企业进行合并，以达到排除、限制竞争的目的，这种行为就可能违反《克莱顿法》。在一些案例中，地方政府为了扶持本地的大型企业，通过行政命令要求本地的中小企业与该大型企业进行合并，这种行为被认定为违反《克莱顿法》，因为它限制了市场竞争，损害了中小企业的利益和消费者的福利。《联邦贸易委员会法》同样颁布于1914年，该法主要规定设立联邦贸易委员会，负责执行反托拉斯法，防止不公平的竞争方法和不公平或欺骗性的商业行为。联邦贸易委员会在行政垄断规制中发挥着重要作用，它有权对涉嫌行政垄断的行为进行调查、听证和裁决。当接到关于行政机关滥用行政权力排除、限制竞争的投诉时，联邦贸易委员会会展开调查，收集证据，若认定存在行政垄断行为，会采取相应的措施，如发布禁令、责令改正等。在某起涉及地方政府对外地企业设置市场准入障碍的案件中，联邦贸易委员会接到外地企业的投诉后，对地方政府的行为进行了深入调查，最终认定地方政府的行为构成行政垄断，发布禁令要求地方政府取消对外地企业的不合理限制，恢复市场的公平竞争。除了上述主要法律外，美国还通过一系列修正案和其他相关法律来不断完善反垄断法律体系。1936年通过的《罗宾逊-帕特曼法》规制价格歧视，对《克莱顿法》进行了修正；1950年颁布的《塞勒-凯弗威尔法》实质修改《克莱顿法》第7条，禁止一切减少竞争的合并。这些法律的不断完善，使得美国的反垄断法律体系能够更好地适应不断变化的市场环境和垄断行为的新形式，有效规制行政垄断等各类垄断行为。在执法机构方面，美国司法部反垄断局和联邦贸易委员会是主要的反垄断执法机构。司法部反垄断局主要负责对垄断行为提起刑事诉讼和民事诉讼，通过法律手段打击严重的垄断行为，维护市场竞争秩序。联邦贸易委员会则侧重于对不公平竞争行为和消费者保护进行监管，在行政垄断规制中，通过调查、听证等程序，对行政机关的行为进行监督和约束。这两个执法机构相互配合，形成了有效的反垄断执法机制，在处理行政垄断案件中发挥了重要作用。在微软垄断案中，司法部反垄断局和联邦贸易委员会共同对微软公司的垄断行为进行调查和指控，认为微软公司利用其在操作系统市场的垄断地位，限制其他软件厂商的竞争，违反了反垄断法。经过长期的诉讼和调查，微软公司最终被要求采取一系列措施来恢复市场竞争，如开放部分技术接口，允许其他软件与Windows操作系统更好地兼容等。这一案件不仅体现了美国反垄断执法机构对企业垄断行为的严厉打击，也反映了在涉及行政权力可能支持企业垄断的情况下，执法机构通过法律手段维护市场竞争的决心和能力。5.2欧盟反行政垄断立法与实践欧盟在反行政垄断方面拥有一套较为完善的法律体系和成熟的实践经验，其相关立法和实践对维护欧盟内部市场的公平竞争和统一发挥了重要作用。欧盟竞争法是其反行政垄断的核心法律依据，其主要渊源包括《里斯本条约》中的相关条款，如第101条至109条，这些条款构成了欧盟竞争政策的基石，旨在确保欧盟内部大市场中竞争不被扭曲。在实际应用中，欧盟竞争法不仅关注企业的垄断行为，还对成员国政府可能实施的限制竞争的行政行为进行严格监管，以促进欧盟单一市场的进一步发展，保护消费者的利益。在反行政垄断的具体规定方面，欧盟竞争法对成员国政府的补贴行为进行了严格规范。成员国政府不得对本国企业提供可能导致市场竞争扭曲的补贴，除非这些补贴符合欧盟规定的特定条件。政府对某一企业提供巨额补贴，使其在市场中获得不公平的竞争优势，排挤其他竞争对手，这种补贴行为就可能违反欧盟竞争法。欧盟委员会有权对成员国政府的补贴行为进行审查，若发现补贴行为不符合规定，会要求成员国政府停止补贴，并采取措施消除补贴对市场竞争造成的影响。在一些案例中，欧盟委员会发现某些成员国政府对本国的汽车企业提供补贴，导致这些企业在欧盟市场上以低价倾销产品，损害了其他国家汽车企业的利益。欧盟委员会随即要求相关成员国政府停止补贴，并对受影响的企业进行赔偿。欧盟竞争法还对成员国政府的市场准入限制行为进行约束。成员国政府不得通过行政手段限制其他成员国企业进入本国市场，不得设置不合理的市场准入门槛，如过高的资质要求、繁琐的审批程序等，以保障欧盟内部市场的自由流通和公平竞争。某成员国政府规定，只有本国企业才能参与当地的公共工程建设项目投标，或者对外地企业的投标设置苛刻的条件，这种行为就违反了欧盟竞争法中关于市场准入的规定。欧盟委员会会对这种行为进行调查，并责令成员国政府取消不合理的市场准入限制，恢复市场的公平竞争。欧盟委员会在处理行政垄断案件中拥有广泛的权力和明确的程序。当欧盟委员会接到关于行政垄断的投诉或自行发现存在行政垄断行为时，有权对相关案件进行调查。调查权力包括要求相关行政机关提供信息、检查商业文件、询问相关人员等。在调查过程中，欧盟委员会会收集充分的证据，以确定是否存在行政垄断行为以及该行为对市场竞争的影响程度。在处理行政垄断案件时，欧盟委员会会依据相关法律规定进行判断和裁决。如果认定存在行政垄断行为，欧盟委员会有权责令相关行政机关停止违法行为，并采取措施恢复市场竞争。责令成员国政府取消不合理的市场准入限制，或者要求政府撤回对特定企业的不正当补贴。欧盟委员会还可以对实施行政垄断行为的行政机关处以罚款，以起到惩戒和威慑作用。在某起行政垄断案件中，某成员国政府通过行政手段限制其他成员国的电信企业进入本国市场，欧盟委员会在调查后，认定该政府的行为构成行政垄断，责令其立即停止违法行为，并对其处以高额罚款。该成员国政府在接到欧盟委员会的裁决后，不得不取消了相关限制措施，恢复了市场的公平竞争。在程序方面，欧盟委员会在处理行政垄断案件时遵循严格的程序规定。在接到投诉或发现线索后，会先进行初步审查，判断是否有足够的证据和理由对案件进行深入调查。如果决定立案调查，会向相关行政机关发出通知，并给予其陈述和申辩的机会。在调查过程中，会充分听取各方意见，收集证据，进行全面的分析和评估。在做出裁决后，相关行政机关如果对裁决不服，可以向上级机构或法院提起上诉。这种严格的程序规定确保了处理行政垄断案件的公正性和合法性，保护了各方的合法权益。5.3其他国家经验总结与启示日本在行政垄断立法规制方面也有独特的经验。日本的反垄断法体系以《禁止私人垄断及确保公平交易法》为核心，该法适用于政府部门以外的所有个人和法人，对垄断行为进行了严格规范。日本还制定了专门针对招投标中行政垄断行为的《关于防止政府部门等参与投标合谋的法律》，适用于政府部门以及这些部门的工作人员等，进一步完善了对行政垄断行为的规制。在执法方面，日本公平交易委员会作为反垄断主管机构，依法对行政垄断行为进行监督，具有较强的独立性和专业性。当发现行政垄断行为时，日本会根据情节轻重，对主要责任人给予行政处分、要求民事赔偿甚至追究刑事责任，这种严厉的处罚措施对行政垄断行为形成了有效的威慑。在一些政府部门干预招投标的案件中，相关责任人受到了严厉的处罚，起到了良好的警示作用。德国的《反限制竞争法》（简称“卡特尔法”）在行政垄断规制方面发挥着重要作用。该法于1958年生效，经历多次修订，不断适应市场变化和经济发展的需求。德国反垄断具有多个特点，在立法模式上，采取反不正当竞争与反垄断分别立法、独立并存的模式，在制定《反限制竞争法》的同时，还另行制定了《反不正当竞争法》。德国承认部分垄断的合理性，允许标准及型号卡特尔、条件卡特尔等部分垄断形式合法存在，因为这些垄断虽有限制竞争作用，但对市场不一定产生明显影响，相反可能会有利于经济发展，其社会效益远远超过对竞争的妨碍。德国采取行为主义控制模式，规制对象为垄断行为，而非垄断地位，即承认垄断企业的存在，但禁止企业滥用其优势地位，将反垄断和反不正当竞争的重点放在对垄断企业滥用优势地位的行为进行控制和监督。德国还将政府采购合同的监督和复审纳入反垄断和不正当竞争的范畴，规定有权签署政府采购合同的部门必须遵守政府合同法，对于金额超过一定标准的合同，如有未中标企业申请，涉及联邦政府层面的，由联邦卡特尔局负责复审。在执法机构方面，联邦卡特尔局是依照反垄断法成立的联邦行政机构，在行政管理上隶属于联邦经济与技术部，但在业务上完全独立，拥有独立的调查权和裁决权，有权对违法者处以罚款或发布禁令，在具体案件和业务上不受联邦政府的指挥或干扰，这保证了执法的公正性和权威性。这些国家的经验为我国行政垄断立法规制提供了多方面的启示。在立法方面，我国应进一步完善反垄断法律体系，明确行政垄断的概念、认定标准和法律责任，增强法律的可操作性。可以借鉴日本制定专门法律规制特定领域行政垄断行为的做法，针对我国行政垄断问题较为突出的领域，制定专门的法律法规，进行有针对性的规制。在责任体系建设上，应加强民事责任和刑事责任的规定，提高行政垄断行为的违法成本，形成有效的法律威慑。在执法方面，应提高反垄断执法机构的独立性和权威性，减少行政干预。可以参考德国联邦卡特尔局的模式，在机构设置和职能划分上，确保执法机构能够独立、公正地履行职责。优化执法权配置，避免权力分散，提高执法效率，加强执法机构之间的协调与配合，形成执法合力。在监督机制方面，应加强行政机关内部监督和外部监督。内部监督要完善监督体系和程序，提高监督的科学性和公正性；外部监督要充分发挥社会监督和司法监督的作用，拓宽公众和媒体的监督渠道，加强司法审查对行政垄断行为的监督力度，建立健全有效的监督与制约机制，确保行政权力依法行使，维护市场公平竞争秩序。六、完善我国行政垄断立法规制的建议6.1完善法律法规体系6.1.1明确法律概念与标准为了增强《反垄断法》在行政垄断规制方面的可操作性，迫切需要对行政垄断的概念、构成要件和认定标准进行明确细化。在概念界定上，应进一步阐释“滥用行政权力”和“排除、限制竞争”的内涵。对于“滥用行政权力”，可以通过列举具体的行为表现，如超越法定权限行使权力、违反法定程序行使权力、出于非公共利益目的行使权力等，来明确其范围。规定行政机关在没有法律依据的情况下，随意设定市场准入门槛，限制其他企业进入市场，就属于超越法定权限滥用行政权力的行为。在构成要件方面，要明确行政垄断行为的主体、主观方面、客体和客观方面的具体要求。行政垄断的主体为行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在实际认定中，应准确界定这些主体的范围，避免出现主体认定不清的情况。主观方面，行政垄断行为应表现为故意，即行政机关或相关组织明知其行为会排除、限制竞争，仍然积极实施该行为。在某地区的行政垄断案例中，当地政府为了保护本地企业，故意出台政策对外地企业进入本地市场设置不合理的障碍，这种行为就体现了主观故意。客体方面，行政垄断行为侵犯的是市场公平竞争秩序，这是判断行政垄断行为的重要依据。只要行政行为对市场公平竞争秩序造成了损害，就有可能构成行政垄断。在某行业的行政垄断案件中，政府通过行政手段限制其他企业进入该行业，使得该行业的竞争受到抑制，市场公平竞争秩序遭到破坏，这就符合行政垄断行为的客体要件。客观方面，行政垄断的表现为滥用行政权力，应详细列举各种滥用行政权力的行为方式，如限定交易、妨碍商品自由流通、限制外地经营者在本地的正当经营活动、强制经营者实施垄断行为、制定含有排除、限制竞争内容的规定等，为执法和司法实践提供明确的判断标准。在认定标准上，应制定具体、量化的标准，以便准确判断某一行为是否构成行政垄断。对于地区封锁行为，可规定对外地商品设置的歧视性收费项目超过一定金额，或者歧视性收费标准与本地商品收费标准的差距达到一定比例，就构成地区封锁行为。对于限制外地经营者在本地的正当经营活动的行为，可规定限制外地经营者参与本地招投标活动的次数达到一定比例，或者限制外地经营者在本地市场的份额低于一定水平，就构成行政垄断。通过这些明确的认定标准，能够提高执法和司法的准确性和公正性，避免出现同案不同判的情况。6.1.2健全法律责任体系健全行政垄断法律责任体系是加强行政垄断立法规制的关键环节，通过增加民事赔偿责任和刑事责任，能够提高违法成本，强化法律威慑力，有效遏制行政垄断行为的发生。在民事赔偿责任方面，应明确行政垄断行为的受害者有权要求行政机关或相关组织进行赔偿。具体的赔偿范围应包括受害者因行政垄断行为遭受的直接经济损失和间接经济损失。直接经济损失包括企业因无法进入市场而失去的商业机会所导致的利润损失、因行政垄断行为被迫增加的经营成本等；间接经济损失包括因行政垄断行为导致市场竞争受到抑制，企业创新能力下降所带来的长期经济损失等。在某行政垄断案件中，外地企业因地方政府的地区封锁行为无法进入本地市场，导致其失去了大量的商业机会，该外地企业因此遭受的利润损失以及为开拓本地市场所投入的前期成本等都属于直接经济损失。由于市场竞争受到抑制，整个行业的创新速度减缓，该外地企业因无法在公平竞争的环境中提升自身竞争力而遭受的长期经济损失则属于间接经济损失。应规定赔偿的计算方法，可采用实际损失赔偿原则，即按照受害者的实际损失进行赔偿。也可以考虑采用惩罚性赔偿原则，对于情节严重的行政垄断行为，要求行政机关或相关组织承担高于实际损失的赔偿责任，以加大对行政垄断行为的惩罚力度。在某起严重的行业垄断案件中，行政机关与特定企业勾结，通过行政权力排除、限制竞争，获取巨额非法利益，对市场竞争和消费者利益造成了极大的损害。在此类案件中，可对行政机关和相关企业适用惩罚性赔偿原则，要求其承担高于受害者实际损失数倍的赔偿责任，以起到更强的威慑作用。在刑事责任方面，应制定专门的行政垄断刑事责任条款，明确规定行政垄断行为构成犯罪的情形和相应的刑罚。对于行政机关或相关组织通过行政垄断行为获取巨额非法利益，严重破坏市场竞争秩序，给国家和社会造成重大损失的行为，应追究相关责任人员的刑事责任。可设立滥用行政权力限制竞争罪等罪名，对构成该罪的责任人员，根据情节轻重，处以有期徒刑、拘役、罚金等刑罚。在某地区的一起行政垄断案件中，地方政府通过行政手段强制企业进行合并，以达到排除、限制竞争的目的，该行为导致市场竞争完全被破坏，大量中小企业倒闭，员工失业，社会经济秩序受到严重影响。在这种情况下，应对相关责任人员追究刑事责任，以维护法律的尊严和市场的公平竞争秩序。通过增加民事赔偿责任和刑事责任，与现有的行政责任共同构成完整的行政垄断法律责任体系，能够全面提高行政垄断行为的违法成本，形成强大的法律威慑力，促使行政机